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【实务】对违规发放津补贴行为要进行实质性把握


纪委监委小说《梅山会》隆重出版 

来源:我们都是担当人公号,作者:大连市纪委监委 毛永锋 ,审稿顾问:痕迹

滥发津补贴是滋生于制度之外的带有掠夺性的再分配手段,会导致干部职工获得明显与付出不相称的收入,挫伤工作积极性,影响国家的收入分配制度,甚至为少数党员干部搞腐败提供了心里准确和障眼条件。因此,对于滥发津补贴行为,要进行实质性把握,以区分该违纪行为和其他违纪违法行为。

【基本案情】 

2012年,某市职业技术大学党委班子经研究制定了《校内津贴及劳务报酬调整方案》,将根据全校教职工的招生情况,以劳务报酬形式发放招生奖励费。2013年至2017年,该校未经市财政局审核,在年度部门预算外,将收取的学费部分截留,经校党委班子决定,为教职工(包括向部分公职人员兼职的答辩导师)发放招生奖励费共计约200万元。2021年,参与研究发放招生奖励费的校党委班子成员及财务部门相关工作人员分别给予相应的党纪政务处分,并收缴违规领取的招生奖励费。

问题一,如何把握违规发放津补贴和私分国有资产罪?

国家统计局1990年发布的《关于工资总额组成的规定》中规定,各级国家机关、企事业单位可以发放津贴和补贴,津贴是对额外和特殊劳动消耗的补偿,侧重于生产性;补贴是对日常生活费用开支的补助,侧重于生活性,属于用人单位自主经营权的范畴。

事业单位实施绩效工资以来,除国家批准建立的特殊岗位津贴和按规定标准发放的政府特殊津贴之外,各地经报上级批准,可以制定本行政区域内事业单位发放津补贴办法,同时贴设置严格的禁止性规定。以大连地区为例,2010年实施绩效工资后,明确规定不得在核定的绩效工资总量外自行发放津补贴或奖金,不得突破核定的绩效工资总量,不得违反规定的程序和办法进行分配。此外,根据《中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津补贴问题的通知》(中纪发[2006]17号)要求,国家机关和参公管理单位的集体福利费和其他专项经费要严格按照现行有关财务会计制度规定的开支范围使用,不准自行提高津贴补贴标准和扩大实施范围;根据《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》要求,国有企业领导人员的薪酬和住房补贴等福利待遇应经履行国有出资人职责的机构和人事主管部门批准,不能超过批准的工资或薪酬总额。

综上,判断发放津补贴是否合规,关键在于是否有据可依。结合本案,该校党委决定发放招生奖励费主要有两点不合规:一是未按规定将应纳入“收支两条线”管理的学费收入全部上缴财政,而是在部分留存后自行处置;二是虽然集体研究制定了发放方案,但该方案未列入年度预算、未报市财政审核。综上,该校为教职工在核定的绩效工资总量外发放奖金,属于自定薪酬式的滥发津补贴行为。

实践中,违规发津补贴与私分国有资产罪在表现形式上较为相似,如均体现了单位意志和集体利益、具有公开性和利益共享性的特点,并且部分私分国有资产犯行为是以违规发放津补贴形式进行,致使区分两种行为有一定难度。笔者认为,区分二者要实事求是、合情合理,从实质上把握违纪和犯罪侵犯的客体(违规发放津补贴是违反财经纪律、破坏收入分配秩序的违纪行为,私分国有资产罪是侵犯了国有资产的管理制度及其所有权的犯罪行为),着重考虑国有单位对所处置财产是否有自主支配权、具体分配情况以及影响后果等因素,国有企业和自收自支事业单位还要考虑单位经营情况。如,国有单位将不属于国有资产的公共财产,或是通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入在缴纳税金后进行自主支配,因该行为未侵犯国有资产所有权,不应认定为私分国有资产行为;另如,按劳取酬是合理合法的,而超标准超范围发放的津补贴涵盖了劳动报酬成分,因此实践中国有单位结合工作和付出劳动情况发放相关补贴性资金,并非以简单的、“普惠制”的形式让所有职工“不劳而获”,在没有造成严重不良后果的情况下,该行为不易认定为私分国有资产行为;再如,根据相关规定,国有单位在逢年过节应从单位福利费和工会经费中列支少量的干部职工节日福利费,若发放数额明显超标,甚至挪用其他公务经费或者账外资金发放,在没有造成严重不良后果的情况下,认定违规发放津补贴行为较为妥当。

问题二,如何把握违规发放津补贴和兼职取酬?

兼职取酬是经批准、备案程序后进行兼职,但在兼职期间违规获取经济或其他额外利益,该行为损害的是国家机关清廉形象和公职人员职务行为的廉洁性。笔者认为,区分违规发放建补贴和兼职取酬可以从以下几个方面考虑:一是从发放对象看,是本单位在编(职)人员(包括人事代理或劳务派遣人员等),还是人事关系在其他单位并应领取该单位工资薪酬的人员;二是从发放事由看,是为本单位工作人员发放超标准津补贴性质等福利待遇,还是为相关人员发放与其工作(岗位)有关的薪酬性质的额外利益。结合本案,向在职教职工发放招生奖励费属于自定薪酬式违规发放津补贴行为,应对领导责任者和直接责任者追究责任;其他具有公职人员身份的答辩导师因已在所属单位正常领取薪酬,其领取该校招生奖励费属于兼职取酬行为,应追究其责任。

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