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作者：邯郸市丛台区纪委监委 黄琦，审稿顾问：清云。前言：各级纪委监委在加强日常监督和对有关监督对象进行问责处置的同时，通过制发《纪律检查建议书》、《监察建议书》等形式，让监督对象所在单位切实找到问题根源，制定整改措施，强化制度建设，达到管根本、管长远，精准发力放大监督功效。但在现实使用中我们看到存在“两书”使用混乱、提出建议泛化、缺少“后半篇文章”等问题，导致“两书”的针对性和有效性缺乏保障，本文将从以上三方面着手，就发挥《纪律检查建议书》和《监察建议书》针对性和有效性进行分析。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十九条“纪检监察机关对监督中发现的突出问题，应当向有关党组织或者单位提出纪律检查建议或者监察建议……，督察督办，推动整改。”正如《规则》所述，纪检监察机关针对在监督、审查、调查过程中发现的党组织或单位在从严管党治党方面和监督监察对象履行职责方面存在的问题，通过充分运用《纪律检查建议书》和《监察建议书》，压实相关单位党组织全面从严治党主体责任，是纪检监察机关履行监督职能的有效手段和重要职责。本文将从发挥《纪律检查建议书》和《监察建议书》针对性和有效性的角度，从二者区别着手，对当前《纪律检查建议书》和《监察建议书》运用存在的问题及工作中的有效做法进行论述。无论纪律检查建议还是监察建议都是纪检监察工作的一项措施、方式，均是实现监督职能的手段。在运用中，有些人分不清检查建议和监察建议，两种文书常常混用，这不仅对我们自身工作有序开展造成影响，对接收文书方也会造成困惑，长期文书混用，还会使公众对纪检监察机关公信力产生质疑。因此，弄清纪律检查建议和监察建议区别，是我们有效运用两种文书的前提。《纪律检查建议书》制作（发文）主体为党的纪律检查委员会；《监察建议书》制作（发文）主体为监察委员会。纪律检查建议主要是指党的纪律检查机关根据开展监督检查等工作发现的问题，就所涉及的人员或者组织，依据党章党规党纪向有关党组织提出的处理建议。很显然，《纪律检查建议书》的客体是有关党组织或党员，确切是指发文机关的同级或下级党组织、党员。监察建议主要是指监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出建议。监察建议书的客体是“监察对象所在单位”。根据《中华人民共和国监察法》第十五条规定的监察对象范围，我们可以推出《监察建议书》的客体具体包括：（1）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关，以及含有参照《中华人民共和国公务员法》管理人员的单位；（2）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织；（3）国有企业；（4）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位；（5）基层群众性自治组织；（6）其他含有依法履行公职人员的单位。简而言之，《纪律检查建议书》既可以对党员也可以对党组织；而《监察建议书》只对单位，且涵盖单位范围要比《纪律检查建议书》更广。《纪律检查建议书》依据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》，对经初步核实，虽有违纪事实但情节轻微，不需追究党纪责任的，纪检机关可以向有关党组织提出建议，由党组织对被反映人做出谈话、批评教育、作出检查、纠正违纪行为、调整工作或职务、通报批评、退出违纪所得等处理。例如：2017年，杨某及其女儿（时为在校学生）提出低保申请，经所在社区调查、办事处核实，河北邯郭市丛台区民政局批准享受“城镇居民最低生活保障”。2019年9月杨某女儿就业，起始月薪3000元，杨某家庭已不符合享受低保条件。但杨某在随后的低保年审中，将其女儿以前的“在校证明”修改时间后重新复印，提交社区和办事处进行年审并通过。对查实的上述问题，丛台区纪委按规定给予社区书记王某、办事处民政助理党纪处分;办事处主管民政工作的副主任刘某，对分管工作失察负领导责任，丛台区纪委向办事处党工委发出《纪律检查建议书》，建议调整其原工作岗位。上述建议符合《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》中规定的“对经初步核实，虽有违纪事实，但情况轻微，不需要追究党纪责任的，纪检机关应建议有关党组织……对被反映人的工作或者职务进行调整”。《监察建议书》目前没有明确文件性规定，但在《<中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则>释义》中，对监察建议的范围指出：“拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的；有关单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的;录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；依照有关法律、法规的规定，应当给予处罚的；需要完善廉政建设制度的；等等。”除此之外，还要特别指出的是监察建议具有法律效力，被提出建议的有关单位无重大理由拒不履行义务的要承担相应的法律责任。换言之，《监察建议书》相较于《纪律检查建议书》具备更强的约束力和法律效力。比如，2019年丛台区纪委监委在办理区某局张某、杨某某等人违规收取商户费用问题时，发现该局有关聘用人员违反《中华人民共和国行政处罚法》规定对商户随意罚款，鉴于有关聘用人员为非党员，丛台区纪委监委向该局发送《监察建议书》，要求其对杨某某等人进行处理，并就相关问题情况进行整改。一、 《纪律检查建议书》和《监察建议书》内容泛化问题通过制发《纪律检查建议书》、《监察建议书》，其目的是让监督对象所在单位切实找到问题根源，制定整改措施，强化制度建设，达到管根本、管长远，精准发力放大监督功效。“精准发力”的前提是首先找到问题根源，才能更精准的达到“药到病除”。但在实践中我们常常看到“头痛医头，脚痛医脚”的“治表”疗法，问题出现，就及时处理处罚；问题出现在哪就向相关党组或者单位提出对应人员或者部门的纪律检查建议或者监察建议，没有足够的耐心去思考所涉问题的根源在哪，如何才能更好地精准发力，放大监督功效。出现《纪律检查建议书》和《监察建议书》提出问题泛化的原因有很多，归结来说，一方面，有些领域和部门对纪检监察部门来说比较陌生，办案人员不可能对所有领域都知之甚深，平时接触的少、了解的少，有问题线索需要调查才会对其有所涉及，因此很难全面分析问题产生的原因并对问题提出高效、针对性强的《建议书》。另一方面，案件线索多，办案压力大，追求办案效率等一些现实原因迫使办案人员只能做到案情分析随案随结，不愿花费时间和精力去归结问题线索产生的根源，而是通过简单将问题笼统概括后发给相关单位，完成办案任务。基于以上两点问题，一方面要鼓励纪检监察工作人员提升知识面，保持对新鲜事物的求知欲，在未知领域多学习，在已知领域多探索，不仅做到知其然还要知其所以然，这是一个学无止境的过程，很考验纪检监察工作人员的恒心和耐心；纪检监察机关也可以定期邀请不同领域的专家、资深从业者就不同行业、领域的问题高发点向纪检监察工作人员授课，进一步提升学习和专业能力。另一方面，纪检监察工作人员要积极调整心态，既要办案的数量（宽度），也要办案的质量（深度）。案件线索多，办案压力大是客观事实，看似无法改变，但如果我们每办一个案件能通过分析案件情况，找到问题根源，有针对性地发出《建议书》，各责任主体能根据我们发出的《建议书》发现问题，填补好漏洞，更好地防范问题发生，我们的工作量也就会一天天的少了。比如，我们在一段时间内多次收到商户反映某单位罚款乱开票问题，经调查发现该单位工作人员在对违规占道经营商户进行罚款时，经常为图省事，本应对罚款50元以上商户出具《行政罚款书》三联单，却常以多张50元定额发票拼凑代替。随后我们对问题产生原因进行调查，发现该单位聘用人员素质偏低，法治意识淡薄，单位内部缺乏有力监督，基于此，我们向该局发出《监察建议书》，要求该单位进一步提升有关聘用人员准入门槛；加强工作人员法制教育，严格按照法律法规进行执法；对罚款用票情况进行内部检查，防止此类问题再次发生。二、 《纪律检查建议书》和《监察建议书》缺少“后半篇文章”问题在调研中发现一些《纪律检查建议书》和《监察建议书》发出去后缺乏有效回复，甚至有些没有回复。《建议书》提出的问题，相关单位或者人员是否针对于此采取相应措施进行整改，问题漏洞是否进行了填补，能否防止相同问题再次出现，相关责任人是否承担了相应责任，在缺少发出建议后的“后半篇文章”情况下，我们通通都不了解。究其原因，首先可以确定的是部分纪检监察工作人员没有做好《建议书》发出后的跟踪工作，《建议书》一发了之，相关单位或个人是否回复也漠不关心，只埋头于新问题线索的办理工作，赶着把手头的工作做完；其次是上文提到的，《建议书》内容过于泛化，缺乏针对性、有效性，相关单位或个人在收到《建议书》后没有办法落实所涉建议，只好将《建议书》珍而重之的放在文件夹收起来，然后束之高阁，或者笼统地做出一些空洞的回复，落实更难以保障。第三，部分单位或个人对《建议书》认识不到位，敷衍应付，不及时回复。纪检监察工作人员首先要思想上重视《纪律检查建议书》和《监察建议书》的后续工作，《建议书》发出并不等于整个案子已经完成，相关单位或个人根据《建议书》建议，切实采取措施，封堵漏洞，并将采取措施情况进行回复，才能说整件案子完结，“丢三落四”的完成不能称之为完成。比如，2019年我们在办理某局问题线索时，发现该局财务存在与非税局之间存在信息沟通不畅，极易产生反映问题情况，基于此我们向两个部门发送了《监察建议书》，对两部门有关沟通环节问题进行明确。在《建议书》发出后，科室又收到了不少新的问题线索，有些还是限时办结的工作任务，时间紧，任务重，但即便如此，我们科室依然追踪该局对《建议书》的办理情况，并要求其及时将相关整改结果反馈回来，两部门根据《建议书》制定了有关制度，明确定期就相关业务进行沟通。经过此次整改，再未发生此类事件，此案圆满完成。其次，纪检监察机关可以不定期对各办案科室《建议书》使用情况进行考核，不仅要看《建议书》发出了多少，还要对《建议书》发出后的后续工作进行检查，提升各办案科室追踪《建议书》后续工作动力。第三，对建议工作敷衍应付、不采纳不执行、不按时反馈落实整改情况的有关单位及个人，实行严肃的追责问责，真正让制度“长牙”、纪律“带电”、问责生威，确保纪律检查、监察建议有效性和权威性，让纪律的严肃性和法律的刚性约束体现在建议书的具体执行中。《纪律检查建议书》和《监察建议书》是纪检监察部门履行监督职能的有效手段和重要职责，希望本文能够使读者有所启发，进一步提升《纪律检查建议书》和《监察建议书》使用的针对性、有效性，夯实有关党组织或者单位履行主体责任。
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