农村土地确权后的观察与思考
在“农村产权制度改革第一村”鹤鸣村，小区内较大的公共地块分配给每一户人家种蔬菜。 作者供图
冬日的成都平原依然绿意盎然。走在有“农村产权制度改革第一村”之称的都江堰市柳街镇鹤鸣村农民集中居住小区里，房前屋后绿油油的蔬菜，别有一番趣味。
鹤鸣村原有12个村民小组，与成都平原其他地方一样，几户聚居，家家独门独院，房前屋后种植着高大的慈竹和树木，竹树掩映；而自然村落之间的距离在数十米到数百米不等，这与北方的村庄布局很不相同。
为什么要推倒这种最符合田园牧歌想象的村庄布局？
进入21世纪，成都市主城区和郊县城区、工业和建设用地需求均不断扩张。要实现耕地占补平衡，守住“耕地红线”，主管部门只好在农民的宅基地上想办法，比较可行的是实行集中居住，腾出林盘院坝改造为耕地，弥补城市化和工业化的耕地损失。
此外，以2002年计，成都市近郊区每平方公里超过1000人，远郊区除大邑县（有大片山区）外，均超过440人。从农业角度看，人地矛盾异常突出，农业收益占比不断下降，依靠农业为生的农户越来越少，更多的农村居民把收入增长放在工厂打工、小生意和服务业上。很多农户改种经济作物（如花草、名贵树木），同时土地抛荒现象亦已出现。土地政策的调整势所必然，不得不然。
另一个契机是2008年的汶川大地震。地震之后，成都平原靠近震中的农村地区，很多农房受损，有的甚至倒塌，无法居住。在灾后重建过程中，宅基地腾退和农民集中居住小区建设同步推进。
方法一，受灾农户放弃受损房屋和宅基地，按照户口本上人数，每人35平方米的标准，免费（救灾款另计）搬进居住小区的公寓楼，公寓楼一般为三到四层，笔者有几户乡邻在地震时房屋受损，搬进了集中居住小区公寓楼，其原来房屋即被完全拆除，这就是“统规统建”。
方法二，由政府出面，聘请专门的设计机构，设计别墅式住宅小区，受损农户放弃宅基地后，自己掏钱按照政府的工程图纸，政府提供一定补贴（有的地方每户为1.8万元），按照每人35平方米的地坪面积，自己掏钱建别墅。在与鹤鸣村一陈姓村民的攀谈中，笔者了解到，三口之家的别墅，清水房（毛坯房）的建筑成本在12万元左右。这就是“统规自建”。
腾退的老宅基地，使用权重新归属集体，进行复耕，可以流转出租给各种农业开发公司，农业开发公司则按照每亩每年600-1000斤大米市场价，给予农民地租补偿。
无论是统规统建、统规自建，还是土地流转，涉及农民土地权益的空间位移很大，亟须用法律形式予以明确。
“第一村”观感
鹤鸣村位于成都市区西面，是都江堰灌区，也是传统的大米和小麦主产区，经济作物有油菜籽、川芎、泽泻、花草、景观树木等，一公里左右的村道连接着成都到青城山的成青快速路，往东三四十公里是成都主城区，往西一二十公里是青城山景区。
笔者是在成青快速路边“农村产权制度改革第一村”大招牌的指引下进入鹤鸣村的。穿过一段乡村小道，一片或独栋，或双拼，颇有些异国情调。或许是春节的缘故，三三两两的居民聚在村头，或聊天，或打麻将。
在村头宣传栏前的“规划图”上，笔者看到，柳街镇2008年3月3日代表成都市、都江堰市在鹤鸣村率先开展农村土地产权制度改革试点工作。这就是“第一村”的由来。按照规划，全镇将引进社会资金开展土地综合整治，共规划农民集中居住区22个，安置农户可达9260户，32375人，集中居住率为86%，节约集体建设用地指标约4840亩。鹤鸣村就是22个集中居住区之一。按照宣传栏上的计划，拟用两年时间完成全部建设，现在看来，尚未完成既定建设任务。
在宣传栏上，笔者还看到“上海同济规划设计院都江堰分院”字样，可知该居住小区的建设，不仅是土地确权的结果，也与灾后重建有关。
村委会办公楼里没有人。从办公室的设置看，与传统村委会有很大不同的，是设有“柳街城乡产权服务中心”，提供产权交易服务；村卫生室也有所升级，提供三项免费服务：1.随时提供健康咨询，健康宣传，健康行为干预治疗；2.免费提供签约居民的健康体检，建立健康档案；3.定期为老年人、慢性病人进行家庭访视，健康行为指导及疾病管理。
在村级专项资金开支栏，笔者看到的开支项目包括：社会治安与综合治理经费（有四名巡逻队员），文化活动经费（有一名文化辅导员），社区运转费用（包括业主委员会工作经费、路灯费、广播维修，卫生保洁员一名），院落整治经费（如配套卫生费、奖励金、增补三轮车、公示栏、垃圾箱、垃圾房），监控摄像经费。
需要说明的是，这笔40万元的村级专项资金由市县两级财政承担，用于由村（涉农社区）组织实施的农村公共服务和社会管理硬件建设和服务项目。2017年，全成都市村级专项资金的最低标准将达到60万元/村。有了这笔钱，才可以理解为什么鹤鸣村的村容村貌干净整洁，居住小区的治安良好。
由于是专业机构的设计，鹤鸣村的居民楼布局显得错落有致，曲径通幽，院落之间的间距显得从容。它不太像一些“新农村建设”，道路一通到底，房屋千篇一律，密密麻麻。由于外墙统一规划，而不允许私自修改建筑图纸，使整个居住小区建筑风格比较统一。笔者询问当地住户，得知自来水、天然气、光纤已经到户，也有自己的污水处理系统。
村里基本上没有草坪之类，代之以房前屋后种植的蔬菜，经询问得知，除了小区居民的房前屋后，小区内比较大的公共地块都分配给了每一户人家种上蔬菜。为鼓励起见，蔬菜长势良好的地头，还竖着“五优菜地”的牌子，并写上菜地主人的名字，以示鼓励。居民表示，这样比较实用，可以降低生活成本。
在居住小区的另一个出口外，是一片新建的公共墓地，估计是土地整理后，村民将祖宗尸骨迁葬于此。再行一段，就是流转出去的该村土地，一个大铭牌上写着“鹤鸣村珍稀水果产业园”。
再绕一段是鹤鸣村的乡村酒店。酒店已经开业，不过还在大规模扩建。服务员见有车进来，迎上来。说明来意后，她热情地带着笔者参观了客房和大餐厅，客房的大小和设施不比城里四五星级酒店差，房费每晚在100-300元之间，餐厅装修也比较豪华。询问得知，酒店与鹤鸣村并无隶属关系。
高墩旅游小村，和鹤鸣村一样，属于统归自建。
高墩旅游小村离崇州市街子镇有七八里远，其规划设计和建造情况与鹤鸣村类似，小区里也种着蔬菜，略有不同者，是这个旅游小村有个别农户私改了房屋设计，此外尚不通自来水和天然气，给小区居民造成一些不便，该村居民称，政府一直在说快通了，但一直未通。
该旅游小村紧靠106省道，有街子古镇4A级风景区为依靠，一家大型酒店包租了几户人家的住房，改造为乡村酒店，房费每晚为100多元。出租住房的小区居民每年可获得近3万元的租金收入。在该旅游小村的宣传栏上，笔者看到一栏“农家餐饮旅店”信息，很多小区居民都有房间出租，价位为每间60元。小区中部有一个露天广场，旁边竖着一个“公益电影放映点”的大牌子，另外还有一些儿童游乐设施。
当问及房屋造价时，陪同的朋友六口人的用地份额，除政府补贴之外，土建和装修花去30万元。与鹤鸣村相差不大。
如果说“统规自建”这一办法，意在照顾经济能力比较强的农户，那么“统规统建”则主要是对经济能力比较弱的农户 。
街子古镇的会元小区便属“统规统建”。这个小区全部是公寓楼，四层为主。该小区的建造也与灾后重建关系密切，目前已经至少接纳了三个村的居民，号称“万人小区”，还有一些空房子，无人入住。
笔者进入该小区时，小区大门口的大广场上正在操办结婚的流水席，陪同的朋友说，有时候几家同时办，热闹非凡。进入小区，见到宣传栏里有一则招工信息——因厂方需要急招女工35岁以下10名，工种：电脑绣花。保底工资2000-3000元（包吃住）。
小区干道上都种上了行道树，底楼也有破墙开店卖杂货和腌卤制品的，还有小超市，房前屋后也种上了蔬菜。卫生整洁状况与前述“统规自建”小区相比，略有不如。
愿意吗？满意吗？
在鹤鸣村，当问到是否所有村民都愿意搬进集中居住小区时，陈姓村民称，搬进居住小区的都很愿意，很满意，但也有个别村民不愿意搬迁。再问是否强制搬迁，回答是否定的。笔者在村里转悠时，的确看到有一两家破旧的房子没有拆除。
在高墩村，搬进旅游小村的只是一部分村民，还有相当部分没有搬迁，一是经济能力所限，毕竟搬进“统规自建”小区，至少需要10多万元的建房成本，此外有的人家目前所居住的老院落，林盘和宅基地面积本来比较大，搬进居住小区，意味着宅基地的使用权和地面上的树木和其他财产尽数丧失。
笔者了解的多个“统规统建”小区，农民总体上愿意搬迁，一则生活干净整洁舒适，二则实现土地流转有些收益。但相对来说，问题要多一些，这一定程度上影响了满意度。其问题主要体现在，其一，配套不完善，如高墩旅游小村尽管没有自来水，但是居民自己可以掘井打水，而公寓楼则比较担心配套不完善，有的公寓楼尽管通了自来水，但水压不足，导致三、四楼在用水高峰期水量很小，只好安装加压泵。笔者在当地不少农村居住小区看到，每户人家屋顶都有一个大铁桶样式的小水塔，密密麻麻，成为一道风景。如何用得上，用得起自来水，亟待解决。其二是有的地方为了节约土地，楼间距过密，笔者见过的最近的楼间距，大概只有五米。估计建筑设计图纸并没有向村民公示过。其三是有的房型并不合理，如客厅饭厅过小，等等。
总的来说，村民对“统规自建”满意度较高，而对“统规统建”满意度低一些，说到底，不满意的根本原因，还是与土地权益的满足程度密切相关。
即将带来的三大问题
第一，生产生活的便利性。大规模的土地流转和农业开发公司的进入，并非全体农民都喜闻乐见，少部分农户并不愿意将所有承包地全部流转出去，同时也并不是所有土地都能流转出去，这样就有农户实际还在进行家庭式农业生产，粮食收成后，如何晾晒或烘干，存放在什么地方，就成了难题。有的只好在田边地头搭建简易棚，存放农具，有的在谋划购买烘干设备，但农业生产成本直线上升又成了难题。有的粮食收成后，要搬上三楼存放，甚为不便。
此外，这一代农民很多还保存着饲养家禽家畜的习惯和愿望，加之对市场上出售的禽畜产品不信任，有的人家在居住小区内饲养禽畜，如有一户人家便在底楼卫生间养了一头猪，另一户人家在阁楼养了鸡。前述居住小区普遍种植蔬菜而不是草坪，也有生活习惯和生活成本的重要考量。
城市化过程中，生产生活方式的转变改变，远非一朝一夕可以完成，收入水准的提升和稳定、新的公共生活准则的建立、公共服务体系的摸索……看似细枝末节，实际影响城镇化的“像与不像”，处理得不好，很容易带来更多问题，引起农民的抵触情绪。
第二，土地流转中的“意外事故”。按照理想模式，随着从事农业生产的农民减少，农业劳动力逐渐向工业和第三产业转移，农业生产逐渐向少部分种田能手集中。按照一种粗线条式的描述，产业发展和劳动力转移实际也是这样的。但是在实际的、具体的发展和转移中，情况千差万别。
农业开发公司在获得大片土地后，为了便于土地管理和机械化耕种，一般都要打破原来的地界进行土地的重新平整。当承包期满交还土地后，地界在哪里，谁也说不清楚，留下一些引起纠纷的隐患。
农业开发公司自身也面临着市场风险，一旦经营不善，破产倒闭在所难免。目前的地租一般是一年一付，如果遇到经营不善，农业开发公司很可能延期支付；如果遇到破产倒闭，则很可能无法收回地租，给农民造成较大经济损失。而这种事情已经在个别土地流转过程中出现。理论上，可以规定让农业公司先行支付地租，但在实际操作中，基层干部为了政绩，很可能与农业公司达成妥协，期满一年才让其支付地租。
即便在承包地全部确权后，由于农业产业本身的弱势地位以及低利润率，农业公司的利润来源，相当部分依靠财政补贴，有的农业公司需要其集团公司经营的其他挣钱行业来“包养”。这种农业地位，就目前来看，决定了流转给农业公司的土地并不多，大片土地仍然是一家一户的农民在耕种。而最终决定农业产业化和规模化的仍然是第二产业和第三产业吸收农业劳动力的力度和深度，以及财政对农业生产的补贴多少。
第三，房屋买卖问题。在出现大片集中居住的小区后，房屋买卖问题已经出现。笔者走访时了解到，有的比较富裕的农民，在县城里有数套房子，农村住房已经可有可无，索性卖掉，而买方则可能是城里的居民。他们看中了居住环境或价格便宜，且自己拥有家庭轿车，进城下乡都比较方便。
问题在于，目前农民居住小区的住房，还是集体土地上的住房，属于“小产权房”，按照国土资源部的解释，交易只能在村庄内部进行，向村庄之外的人士出售，是一种非法交易，得不到法律保护。
笔者也的确了解到一些案例。比如一位在四川乐山工作的医生10多年前退休回乡，觉得在县城里居住环境不好，于是花了4万元向乡下老家亲戚买了房子，等到农村土地产权改革开始，退休医生的房子和土地无法确权登记，才知道买卖是非法的，又遇上土地流转，景观破坏无法居住，亲戚只好支付医生11万元作赔付，回购房屋和土地，方才确权登记，结果是医生觉得自己吃了大亏，当初4万元可以在县城买到一套房子，现在到手的11万元赔付，只能在县城买一间房；亲戚也觉得吃了大亏，当初得手4万元，现在却要倒赔7万元。
另一个案例是，某人在一个镇上看中一个院落，刚花50万元巨资买下不久，大地震发生，房屋垮塌，正打算重建，结果原房主找上门，要求归还土地。后来打官司，法院判决土地归还原主。周边村民多数都在指责原房主心肠太黑。
两起事端看似都发生在房屋土地确权之前，但是也预示了土地确权之后的房屋土地纠纷不会因此完结，随着新建小区越来越多，房产交易只会越来越多，纠纷也会越来越多。
经了解，目前集中居住小区的房产交易并无格式合同，更没有房地局或房产交易中心的备案，在交易过程中，往往是请德高望重的地方人士做第三方见证。而正由于没有法律上的权益保证，交易价格普遍偏低。而这就可能出现房屋交易纠纷。笔者向一位乡镇法庭庭长请教处理办法。这位法律工作者很明确地说，有关农村的土地和房屋纠纷官司，他们不受理，而是希望当事人双方本着合理原则自行协商解决。原因在于，没有法律依据。
有房地产研究人士告诉笔者，在其他一些地方，农村拆迁之后再建的小产权房出售给外乡或外地人后，如果没有遇到再次征地、拆迁之类，矛盾还不是很突出，一旦遇上，就是无穷麻烦。
小产权房往何处去？
农村土地产权改革的方向无疑是正确的。但是在改革过程中，有些问题需要注意，并加以解决。
其一，变革要有明确的边际。成都平原的土地确权，在一定程度上是现有土地制度下“倒逼”出来的改革，它有其“普世”原因，也有其独特缘由，比如人地矛盾十分尖锐，农业收益大幅下降；城市化和工业化占用大量耕地触及耕地保护红线，等等。因此客观上需要农民集中居住。但是在很多农业区，人均耕地面积远在全国平均值之上，守住耕地红线并不那么紧迫，客观上集中居住也无必要。因此，一地采取何种政策，最好结合当地实际，尊重农民意愿，不要搞整齐划一。比如有些地方为了彰显政绩，急吼吼动用武力，把农民“打上楼”，反而制造出许多人间悲剧。
其二，小产权房的交易难题。小产权房的问题，过去若干年里一直存在，到现在仍然令土地管理部门头疼不已，三令五申，又是立法，又是立规，予以限制和取缔，但效果甚微。
小产权房的产生，最主要的原因是城市化工业化，必然要向郊区农村要土地建房、盖工厂。而按照法律规定，只有建在城市国有土地上的房屋才有资格合法买卖，农村集体土地上的房屋不能卖给外村人，只能卖给本村人——也就是说，农村集体土地所有者没有“国有化”的资格，只能“被国有化”。一些比较强势的农村集体土地所有者不服从这种法律安排，自己建房，自己出售，这就是小产权房。在这个过程中，一些不愿意土地“被国有化”的农民，往往成为所谓“钉子户”，成为地方政府和房地产公司的打击对象，“血拆”经常发生。
以上是主城区扩张造成的城郊结合部小产权房问题，姑且可以称之为“老式小产权房”。在这个问题尚未解决之际，随着农民集中居住小区的大量出现，另一种在城市远郊的小产权房很可能以更大规模出现。
如果仍然按照过去对待“老式小产权房”的政策去对待“新式小产权房”，不过是将脑袋埋在沙堆里，假装看不见罢了。
新式小产权房在可预见的未来，数量会更大，随着乡村公共设施和公共服务的较大改善，城里人或外地人到乡村购房的将不会是少数。如果交易不能合法化，那么带来的经济纠纷和税费损失，将不是小数目。
此外，由于理论上不能上市交易，农民的小产权房交易价值被大大低估，财产权受损；而且随着计划生育政策的调整，有的家庭人口增加，理论上在农村却没有增加住房的途径。
第三，赋予“平均地权”新含义。
毋庸讳言，农村土地集体所有，是为了防止出现土地兼并，实现“耕者有其田”。在中国农民占总人口80%以上的农耕社会，这是有相当合理性的。
但是随着工业化进入后半段，中国城市化率超过50%且仍在快速增长，耕地的所有权分布状况怎样决定或影响国家命运和社会稳定，一定与传统农耕社会大不一样。
在今天，防止“土地兼并”，实行“耕者有其田”，既是一种对农耕社会千年理想的承认，也是保卫革命果实，同时也保证失业农民回乡之后有地可种，不至走上极端道路。因此，现阶段实行耕地集体所有，在很大程度上，是对历史和现实的尊重，是“平均地权”这一革命理想的新形态。
在农耕社会，让所有农民认真种地，是国家粮食安全的根本保证。而现在，在中国大部分农耕地区，种地的都是中老年农民，身强力壮的都外出打工了，保证粮食安全的内涵就不再是想方设法把农民束缚在土地上，而是变为守护“耕地红线”，借助机械化和其他现代农业技术实现粮食安全。
因此，只要有耕地，而且农业人口人人有耕地，一可以保证国家安全，二可以保证社会安全。也因此，要守住的，是“耕地红线”，而不是“宅基地红线”。宅基地确权之后，其权属的变更，无关粮食安全，无关社会稳定。
而在过去的土地性质划分上，将耕地和宅基地这两类性质很不一样土地笼统地称为“农村土地”或“农村集体土地”，但两者使用性质和占有情况其实千差万别。比如，一者用于生活，一者用于生产；一者在过去很长时间很少变动地界，一者经常变动地界；一者事实上拥有相对的永久使用权，一者使用权时限最长也就30年；一者占全部土地的少数，一者占全部土地的多数。
在土地确权后，宅基地已经从笼统的农村土地中游离出来，具备了上市流通的可能，而障碍只在于土地性质——集体所有。其实宅基地具有的独特性以及经过确权，其集体所有性质已经没有多少实质性内容。变更宅基地的土地性质便于其上市交易，应该是题中之意。
那么，土地确权之后，宅基地应该变更为何种性质的土地？笔者认为，在宪法范围内，应该变更为国有土地，实现城乡土地同权目的，以利于提升农民宅基地的市场价值，确保农民财产权益的实现。而且在国有化过程中，没有谁是受害者。
当然，宅基地国有化，或许并不能使“老式小产权房”的房主利益均衡化。但是要看到，如果小产权房问题久拖不决，尤其是土地确权和城乡一体化政策实施之后，很可能带来更大的利益不均衡。
改革很多时候需要“长痛不如短痛”的勇气。在小产权房问题上，没有人会相信，“拖”解决得了问题；“拖”只会使问题更复杂。■
（作者系《东方早报·上海经济评论》主笔）
(来源：东方早报)
联系客服
