【摘要】《宪法》和《监察法》已经明确赋予人大对监察委的监督权，但鉴于配套法律保障和解释尚不完善，地方人大在实践中对监察委如何开展具体监督，是当前监督工作面临的新课题。本文在《宪法》《监察法》和相关法律的框架下，结合地方人大对监察委行使监督权的实践探索和以往开展司法监督的方式和经验，试作一些探讨和思考，包括坚持党的领导，理顺人大与监察委的关系，严格依法开展监督，借鉴司法监督经验，侧重执法法律监督，强调监督保密要求等，抛砖引玉，以期共同推动监察权依法正确的行使。
【关键词】地方人大 监察委 监督权 方式路径
2018年3月，第十三届全国人大第一次会议审议通过了《宪法修正案》、《监察法》和设立“国家监察委员会与地方各级监察委员会”的决定。《宪法》和《监察法》新增了监察委由人民代表大会产生，对它负责，受它监督的内容，赋予了人大对监察委的监督权。地方人大及其常委会如何在法律的框架内行使好人大对监察委的监督权，发挥好人大的监督作用是当前面临的新课题。
一、当前地方人大对监察委开展监督的实践做法与存在问题
以试点省份浙江某地市为例，自监察体制改革试点工作在该地开展以来，《监察法》出台之前，各级人大严格按照上级要求，逐步探索人大对监察委的监督方法，目前主要体现在选举、任命和听取工作通报或汇报方式。截止到2017年4月底，该地市下辖6个区、县（市）包括市本级全部组建成立监察委，先后完成组织宪法宣誓、召开组建暨转隶大会、举行监察委挂牌仪式等工作。2018年1月，当地市人大常委会党组专题听取了市监察委主任代表市监察委员会对当地监察体制改革试点工作进展情况所作的通报。随后各县市区人大常委会参照市人大常委会做法陆续以党组会议形式专题听取了当地监察委监察体制改革试点工作进展情况的通报；个别地方后期还分别听取了当地监察委成立后一年来主要履职情况的报告。
纵观试点以来该地整体改革平稳有序，但从实践中看，也存在一些问题：比如对监察委工作不够了解的问题。该地监察委组建后市县两级共增加内设机构16个，在改革试点中，市、县两级共划转编制152名，调剂派驻机构编制55名，[1]对新增机构和人员有一个熟悉的过程；监察委工作专业性较强，对监察委的工作流程特别是调查处置的运行机制、对国家公职人员的监察全覆盖范围有一个了解的过程；对《监察法》和监察调查工作措施、“留置”等新的专业用语等内容有一个学习的过程。在进一步加强《监察法》等法律知识学习的同时监察委加强自身宣传，不断增强工作透明度也是十分必要的。其次也面临相关配套法律保障和解释需要进一步完善的问题。以往人大依法行使宪法和法律赋予的各项职权，主要依据《地方组织法》、《选举法》、《监督法》等法律赋予的职权。现在虽然《监察法》已经出台，但配套的法律尚未正式修改，比如《地方组织法》《监督法》等还未把监督监察委工作的内容写入，实践中会对一些履职情形造成困扰。比如《代表法》明确规定对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。但对有人大代表身份的人员采取涉及人身自由如留置等强制措施，是否应当经同级人大常委会同意《监察法》未作明确规定。又比如《组织法》第八条第九款规定人代会会议期间“本级人民代表大会听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”，但《监察法》第五十三条规定“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”，人代会上监察委是否需要向大会作工作报告目前法律没有明确规定，全国人大常委会也没有相关的立法解释，法律保障和配套解释亟需跟进。
二、地方人大对监察委开展监督的主要方式和路径探讨
《宪法》和《监察法》已经明确赋予人大对监察机关的监督权，但鉴于配套法律保障和解释亟需完善和出台，地方人大在实践中如何开展具体监督，本文在《宪法》《监察法》和相关法律的框架下，结合以往开展司法监督的方式和经验，试作一些探讨和思考。
1、原则性规定。修订后的《宪法》第三条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。《监察法》第七章第五十三条规定：监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。按照《宪法》和《监察法》的相关规定，认真落实监察委由人大产生，对人大负责的法律规定是原则性规定，必须坚决依法执行。在执行过程还应把握好以下两个方面：
（1）正确认识党委领导与人大监督的关系。深化国家监察体制改革是强化党和国家自我监督的重大决策部署。人大依法履行宪法和法律赋予的监督职权，推动宪法和法律的正确实施，前提基础就是自觉坚持和紧紧依靠党对人大工作的领导，也是履职的根本保证。因此在开展具体监督中，要有更高的政治觉悟和站位，毫不动摇地坚持党的领导。从地方选举情况看，地方监察委主任一律由纪委书记当选，而副主任、委员多数由纪委组成人员当选。由于双方机构隶属不同，人大对监察委开展监督在细节操作上要充分认识监察委和纪委的特殊性，既要加强对监察委的监督，更要强化与纪委沟通协调，真正做到寓监督于支持之中，支持监察委依法履职。
（2）厘清理顺人大监督权与监察委监察权的关系。人大监督的覆盖面较广，可涉及到社会各行各业、方方面面。监察委监察的覆盖面也较为宽泛，人大依法监督监察委，但人大机关工作人员也是被监察对象，监督关系互相交织，不是单纯的单方监督关系。监察权由人大立法赋予，对监察委进行监督是人大法定权力，是进一步促进监察权正确行使、确保公平正义的现实需要，但监督“不是为反对而反对，监督的最终目的是改进工作，是希望把事情做得更好，把问题能够解决掉”。[2]因此在党的领导下，双方各自在职权范围内履职，共同推动国家机器高效廉洁运行，两者并行不悖。人大开展监督活动时可邀请监察委人员参与，发现问题后可及时移送监察委处理。“根据宪法规定，人民代表大会是我国的政体，任何国家机构都有保障政体稳固的法定义务，这也是符合宪法精神之所在。从这个意义上说，监察委也有为人大及其常委会依法监督、依法履职提供保障的义务。”[3]在行使监察权的过程中也应主动接受人大监督，切实增强执行权力机关决议事项的自觉性、主动性。对监察过程中发现的共性问题，可提请人大开展监督，主动寻求人大支持，共同推动监察权依法正确行使。
2、具体方式。按照“打铁必须自身硬”的要求，《监察法》第七章专门行文涉及对监察机关和监察人员的监督。根据《监察法》草案说明：“监督涉及四个方面内容，其中强化自我监督涉及第五十七条至第六十一条；监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督涉及第五十四条；明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制涉及第四十七条第二款、第三款、第三十三条第二款；明确监察机关及其工作人员的法律责任涉及第六十五条、六十七条。接受人大监督的行文涉及第五十三条。”[4]在相关配套法律保障和解释尚未完善和出台的前提下，从立法原意上理解，笔者认为人大对监察机关实施监督当前需要遵循以下几点：
（1）严格依法开展监督。监察委成立时间不长，人大行使监督权是新课题，并无经验可以借鉴。但《监察法》第五十三条人大监督监察委的方式和路径非常明确，包括人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问或者质询，笔者理解这是《监察法》给出的具体监督方式，因为《监察法》第七章专门涉及对监察机关和监察人员的监督，但对监察委接受人大监督的行文仅在第五十三条中进行了表述。按照立法说明对监察人员的监督纳入了自我监督范畴。从这一点可以看出人大对监察委的监督应限于听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问或者质询等方式。但是建议上级人大会同上级监察委在监督程序设计上要自上而下统一规范，相关配套法律保障和解释也需要进一步完善。比如质询权的行使就需要明确行使的范围。“现行《监督法》由于对质询权行使的范围没有作具体规定，导致在实践中被人为地提高质询案的条件。由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定，很难启动，在实践中很少运用。”[5]《监察法》开展质询同样面临上述问题。尽早出台具体操作程序和解释能够更加规范有效地监督监察机关发挥作用，切实将监察制度优势转化为治理效能，推动监察委工作科学发展。
（2）借鉴司法监督经验。人大肩负对着国家宪法和法律法规贯彻执行的监督。长期以来，地方人大对“两院”的监督工作积累了丰富的经验和方式，故借鉴参照人大对“两院”的司法监督经验是可行的。比如在人大的监督方式中，执法检查是最常规性的方式之一，可以依据《监察法》对监察委开展执法检查并针对执法检查中发现的问题提出建议与意见。但是鉴于监察程序的特殊性，人大监督必然会涉及对具体案例的评判和分析研究。当前司法个案监督的合法性、可行性在理论和实践上仍存在一定争议。有同志认为：“《监督法》没有规定个案监督并不意味着国家权力机关完全否定个案监督，立法机关否定的是背离人大监督特点的个案监督方式。国家权力机关对司法权的监督完全可以从个案入手，一概否定人大监督可以涉及具体案件，既不符合人大监督的原理，也不符合监督实际。”[6]笔者赞同这个观点。监察改革后，监察委基本活动方式是办理案件。只有对案件实施监督，才能从根本上加强监督。但监察权并不等同于司法权，监察程序也不等同于司法程序，人大开展执法检查监督中是否可以开展个案监督值得进一步探讨。
（3）侧重执法法律监督。“人大的监督职能包括宪法监督、法律监督和工作监督。宪法监督的核心是要保证所有的法律法规要与宪法保持一致，法律监督主要手段包括执法检查、备案审查等，工作监督的方式方法包括听取和审议“一府两院”工作报告以及专题询问和质询等。”[7]《监察法》提供了几种监督方式，但是监察改革后，“调查权取代侦查权意味着职务犯罪案件的办理将呈现一种全新的与以往侦查至公诉的模式不同的调查至公诉模式。这一全新模式或将存在多种隐忧，尤其是‘调查中心主义’格局或将呈现，‘非典型’错案的风险增加，被调查人的权利保障弱化等。”[8]从改革后的情况来看，监察委在办案过程中拥有的诸如留置、查封、扣押、冻结等多项权力均涉及公民人身与财产。因此人大对其开展监督的同时，监督中心与重点更应侧重执法法律监督，比如对落实《监察法》以及《刑事诉讼法》等相关法律法规的情况；是否在法律框架内启动程序、依法履职；在办案过程中是否对公民人身、财产权利造成侵犯等情形开展执法检查，确保监督工作既不失位，也不越位，更有效，更有公信力。
（4）强调监督保密要求。监察改革后，原隶属于检察院的职务犯罪调查、预防等职能并入监察委，形成包括监察、调查、处置三大职权在内的监察机构。监察委在行使调查、留置等职权时，可以采取谈话、讯问、询问、查询等措施，对公职人员依法履职、秉公执法、廉洁从政以及道德操守情况实施监督，并调查处置公职人员贪污贿赂等违法犯罪行为。经监察调查后构成犯罪的案件需要移送检察机关按照刑事诉讼程序处理。作为刑事诉讼程序的前置环节，在移送检察机关审查起诉之前，监察办案的调查处置本质上仍然是一个“去伪存真”、“抽茧剥丝”的监察程序而非司法程序。为不妨碍调查处置，以确保案件可以随时接受程序各环节的严格缜密审查，当前监察程序对辩护律师的介入采取了十分审慎的态度。因此调查留置阶段的保密性要求要高于司法程序，同理，人大对监察委的监督保密性要求同样要高于司法监督，总之开展监督应以维护好监察程序运行特别是正当程序理念的落实为基本归宿。
[1]数据引自当地监察委工作报告。
[2]2015年3月，十二届全国人大三次会议记者会新闻发言人傅莹阐述人大监督工作。
[3]杜鑫：“关于人大如何适应监察体制改革，为建设‘新福建’提供有力保障的思考”，载《厦门日报》，2017年9月28日。
[4]2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上第十二届全国人大常委会副委员长李建国关于《中华人民共和国监察法[草案]》的说明。
[5]张兆松、张利兆：《强化人大对司法权的监督的思考》，载《法治研究》，2010年第11期。
[6]陈马多里、曾福明、黄旼、熊莉君（杭州市人大常委会内司工委）：“加强人大司法监督工作的调研与思考”，2013-02-25。
[7]2015年3月，十二届全国人大三次会议记者会新闻发言人傅莹阐述人大监督工作。
[8]李奋飞（中国人民大学法学院）：《“调查—公诉”模式研究》，载《法学杂志》2018年第6期。
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