「经略视点」科创飞地建设路径研究——以机制创新为核心

科创飞地概述

根据美国城市经济学家周敏的定义，“飞地经济”是指在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。

在区域一体化发展的背景下，飞地经济已经成为一种普遍的经济现象。科创飞地是从科技创新资源异地使用的角度所构建形成的一种飞地经济新模式，是科技创新资源要素相对不足的“飞出地”结合自身需求，打破行政区划界限，在科技创新资源要素相对密集的“飞入地”布局的一种跨区域创新合作飞地形态。具体内容是指“飞出地”与“飞入地”合作建设平台载体，搭建“在外研发+本地制造”模式，构建“异地研发—异地孵化—本地产业化转化”创新生态链条，集聚人才、技术等创新资源要素，通过联合研发、共建产业生态等方式，引导项目企业到“飞出地”落地产业化，促进“飞出地”科技创新和产业发展。

科创飞地有别于传统的“飞地经济”中发达地区在欠发达地区建设立“产业飞地”的模式，科创飞地的核心是欠发达地区在发达地区设立飞地。其功能定位包括：企业研发创新中心、高端人才服务中心、新兴产业孵化中心、产业协同发展中心。具有四个特点：一是区位特殊性：主要布局于科技资源丰富密集的地区；二是功能集成性：同时具有创新功能、产业功能和招商功能；三是运营模式联动性：政府主导成立、企业负责运营；四是产业定位新兴化：产业定位主要集中于高端、智能、新能源、装备制造、电子信息、生物医药、新材料等战略性新兴产业。

科创飞地是科技创新资源不足的“飞出地”集聚人才、技术的载体，是科技创新要素的集聚区和科技创新成果孵化转化的枢纽区，也承担着吸引创新型企业入驻、承接产业集聚和招商引资等功能。在区域一体化协调发展方面，科创飞地作为区域协同创新网络的重要节点，正在构建起区域合作的创新网络，能够通过多重功能叠加组合降低创新主体搜寻成本、提高创新协同精准性，提升区域创新网络运行效率和传导效应，促进区域之间的科技创新需求、科技创新活动高效对接以及科技创新资源合理配置，推动区域创新资源与产业结构的优势互补，构建区域联动、产业链协同的良性发展道路，推进区域协调发展。

科创飞地案例分析

在长三角区域一体化加速推进的背景下，区域内中小城市在人才、资源、项目集聚的上海、杭州等中心城市设立“科创飞地”，探索“研发孵化在外地、产业化在本地”的“逆向创新”模式，已成为推进一体化协同发展的重要路径。

（一）“新昌杭州紫金科创港”案例

1、建设举措

一是深化产学研一体化协同机制。推动新昌企业在杭州紫金科创港设立研发中心，依托杭州城西科创大走廊的浙江大学、之江实验室等科技创新资源实现知识、技术的协同创新。促进创新成果产业化过程在新昌实现，实现“研发孵化在杭州，产业化在新昌”的模式。

二是构建产业链精准招商机制。以科创港作为全县招商引资的对外“窗口”，为县域内产业链的延伸拓展、产业链价值链升级提供平台，吸引相关企业项目集聚，支持县外企业与县内企业共同开展产业链协作，实现知识技术协同创新，带动产业链水平提升。

三是强化政企合作的运营模式。新昌杭州紫金科创港由新昌县人民政府出资建设，委托杭州翱鹏投资公司负责日常运营管理，强化了政府出资、企业运营的运营模式，发挥了市场化企业运营的优势。

2、主要问题

一是产业定位还需优化，孵化转化通道还需畅通，产业链与创新链的对接有待加强。二是缺少从创新孵化到产业化的链式服务平台。

（二）温州（嘉定）科技创新园

1、建设举措

一是完善合作机制，实现创新集聚。引进温州行业龙头骨干企业、科技创新企业等，聚焦数字经济、汽车及零部件、智能制造等重点领域，引导产业链上下游企业设立实验室、研发中心等，与同济大学、中科院微系统研究所等高校和科研机构建立产学研合作机制。

二是优化服务机制，助力协同发展。探索形成以跨省办成“一件事”为目标的主题式套餐服务。为入驻企业精准提供人才引进、金融支持等一站式服务。

三是强化共享机制，推动资源互补。建立良好的信息沟通渠道，积极嫁接温嘉两地在汽车工业等领域的优势，协同促进产业升级。

2、主要问题

一是利益分配机制还需完善，在招商引资、税源落地等方面两地尚未建立成熟的利益分配机制。二是合作模式还需深化，目前合作模式主要是项目团队入驻模式，研发中心、研发子公司数量较少。

（三）仙居—上海生命科技协同创新中心

1、建设举措

一是建立多渠道科技创新投入机制。加大金融支持，通过与蓝湾资本共同成立生命健康科创基金，创新形成了“产业+资本+飞地+平台”的发展模式，通过基金投资医疗器械种子企业，引进、培育、扶持一批高成长的优质创业项目在协同创新中心孵化，在仙居落地。

二是加强数字化改革。建设“科企飞”数字化应用场景，为科创飞地提供云管理、云指导、云检测等服务，为企业提供“科创飞地－孵化器（加速器）－小微园－产业园”全链式创新主体孵化服务，实现跨地招商引资、招才引智。

三是加强核心技术联合攻关。深度对接上海交大、复旦、上海理工、国家纳米中心的高端人才与高新成果，充分利用上海高科技人才资源集聚的优势，围绕生命健康等产业展开科研攻关，促进创新资源与产业需求的精准对接。

2、主要问题

一是针对生命健康产业的产业生命周期长、行政审批复杂等特点，尚未建立长效完整的合作机制。二是科技成果转化机制不健全，从孵化到转化存在诸多障碍。

科创飞地建设存在的主要问题

一是产业互补合作有待强化。“飞入地”的创新资源优势与“飞出地”的产业结构未能形成精准的对接和良好的互补，产业链、创新链未形成完整匹配，亟需根据“飞出地”的产业类型和企业需求对科创飞地的产业定位工作进行系统和细化，加快科技成果精准转化。

二是创新生态共建存在壁垒。不同地区对人才资质认定、企业研发机构设立、高新技术企业认定、科技成果评价等存在不同评判标准，税务、商事登记等政务服务事项未形成无障碍通办，在一定程度上阻碍了创新资源要素的自由流动和有效配置，降低了科技创新的效率。

三是利益共享机制尚需完善。税收分成和GDP统计等较难破解的问题制约着科创飞地建设，在对GDP、税收等重要指标协商划分的实际操作中存在权责不明晰、激励机制不完善等问题。跨省飞地因利益共享涉及省级层面，共享机制更难构建。

四是飞地区域带动作用有限。科创飞地建设一定程度上促进了区域协调发展，但总体成效不突出。政府部门尚未构建起强有力的协调推进保障机制，且科创飞地建设仍处于起步阶段，孵化成功的项目体量较小，可投入生产运行的项目稀少，多数科创飞地对欠发达地区的经济带动作用较弱，其区域带动作用亟需加强。

科创飞地机制创新路径

（一）健全长效协作机制

建立政策协同机制。围绕人才引进、技术研发、产业孵化、税收等方面，不断强化政策协同、规划对接，建立完整的科创飞地政策支撑体系。

建立资源共享机制。以数字化手段支撑科技创新资源统筹优化，积极打造企业研发平台、公共研发服务平台、科技孵化产业平台等，推动重大科研基础设施、大型科研仪器、科技文献、科学数据等科技资源实现开放共享与高效流动，并在共享的过程中完成增值。

建立人才共引机制。以科创飞地为核心，联合政府、高校、研发机构、企业等各方力量建立柔性引才育才机制，通过顾问指导、对口支援、项目合作攻关、技术入股、退休返聘等柔性方式集聚人力资源。建立一体化人才保障服务标准，实行人才评价标准互认制度。

建立服务联动机制。建设数字化应用场景，促进两地信息互联互通，推动政务服务事项“跨省通办、省内通办”，搭建从创新孵化到产业化落地的链式服务平台，为企业提供资源对接、政策申报、人才引进、知识产权保护、投融资等全过程、全方位、一站式的高效服务。

（二）完善利益共享机制

建立利益协调机制，确定合作领域、合作发展目标、合作结构模式以及各方职权范围、责任范围和职务角色等。建立财政协同投入机制，确立合理的资本金注入比例。建立合理的财税分享机制，在跨区域GDP统计、财税分成等方面有所突破，力争确立合理的税收分配比例，做好财税分享企业的确认和源头标识，重点研究新增企业形成的税收增量的分享。建立利益失衡的判断、衡量机制，制定一系列指标用于衡量、判断主体间发展速度、利益分配的均衡性。

（三）建立产业创新链协同创新机制

推动创新资源与产业结构对接互补，以科创飞地为载体，聚焦数字经济、生命健康、新材料等高端高新产业，以产业转型升级、科技和模式创新需求为导向，完善产学研合作机制和核心技术联合攻关机制，支持龙头骨干企业牵头，联合高等院校、科研院所、产业链上下游企业等开展协同创新，强化产学研各类创新主体的跨区域跨领域协作攻关，使产业内部各个创新主体之间以创新性知识供给、技术供给和产品供给为核心，构建起基础研究、技术开发、成果转化和产业创新全流程的产业创新链。

（四）优化科技成果转化机制

建立以需求为导向的科技成果转化机制，促进科技供给与市场需求深入对接，以供给侧结构性改革为抓手，着力培育科技供给与需求的市场，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。推动企业发挥市场主体作用，带动高校、科研机构以及金融、投资等机构参与成果转化和技术创新，形成科技成果从研发到市场的有效通道。建立健全科技成果评价机制、科研人员职务发明成果权益分享机制、科技成果转移转化激励机制以及科技成果转化项目资金共同投入、技术共同转化、利益共同分享机制。

（五）强化市场化运营机制

深入推进“政府引导、企业运作、市场主导”的模式。推动政府发挥监督和考核权，对税收、产业贡献、人才引进等制定相应的阶段性标准。注重市场机制在科创飞地管理运营中的决定性作用，发挥企业市场化运作经营的优势，由市场化企业按照市场规律来运营管理科创飞地，以满足市场需要、对接各方资源，促进创新资源、创新主体等交汇协作，激发更强创新活力，提升科创飞地的利用效率，加快区域协同创新。

结语：科创飞地作为是飞地经济模式的延伸和创新，在一定程度上打通了科创资源相对不足地区对科创资源的迫切需求和科创资源相对丰富地区高端资源充沛供给的通道，促进了人才需求链与供给链、产业链与创新链的有效对接，推动了项目、人才在大城市孵化与本土产业化联动发展，实现了区域创新资源与产业结构的优势互补，但在合作机制方面还存在诸多不足，因此，以数字化改革为引领，建立健全利益共享机制、产业创新链协同创新机制、科技成果转化机制等机制，是系统化、规范化推进科创飞地建设，提升资源集聚与利用能力、科研攻关与联动能力、人才引育与服务能力、产业培育与协同发展能力的必然举措和有效路径。