摘 要：十八大以来,党中央高度重视贫困地区的脱贫致富工作,提出了“精准扶贫”的新思维,然而精准扶贫的实施情况却差强人意。为了实现经济新常态下的精准扶贫可持续性发展,首先对精准扶贫的提出背景以及国内外相关理论与实践进行了简单描述,并在此基础上总结出精准扶贫的理论内涵;其次基于山东菏泽两个村庄的调查,从精准识别、精准帮扶以及精准管理三个方面提出精准扶贫具体实践中面临的困境;最后针对精准扶贫的困境与不足提出相应的对策和建议。
一、文献综述贫困是我国乃至世界经济社会发展过程中无法回避的客观现象,时至今日,贫困仍然是制约我国经济发展、社会进步的主要瓶颈。为解决我国贫困问题,党的十八大以来,党中央、国务院高度关注扶贫开发工作,加大改革力度,切实做到贫苦人民脱贫致富,实现共同富裕以及全面建成小康社会的伟大目标。党中央多次看扶贫、讲扶贫,亲自抓扶贫,并于2014年制定精准扶贫战略。精准扶贫战略是对以往扶贫战略的进一步完善,是新时期、新阶段符合我国国情的反贫困战略。精准扶贫作为脱贫致富的有效手段,在全面建成小康社会的民主化进程中扮演者重要角色。因此加大改革力度,积极开展扶贫开发工作已成为反贫战略的重要举措,作为实现共同富裕的重要环节,对精准扶贫的探索和研究则是至关重要。
英国经济学家马尔萨斯是世界上第一个研究贫困问题的人,他认为人口的逐渐增长会导致社会总储蓄减少,劳动生产率降低,生态环境退化,由此导致社会经济的低速增长,因此贫困是不可避免的[1]。本文主要从国内、国外两个方面不同的视角综述扶贫开发研究现状。
(一)国内扶贫开发研究现状国内对扶贫的研究起步较晚,但改革开放以来我国的扶贫开发研究与实践取得了较显著的成果。笔者主要从扶贫意义、扶贫路径与扶贫经验三个角度加以总结。
1. 扶贫意义研究农民是我国社会经济发展的主要群体,而贫困是制约我国农民走向共同富裕的主要障碍,研究如何脱贫致富、缩小收入差距对我国经济社会的可持续发展意义重大。龙先琼认为“尽全力解决贫困人群的贫困问题,是追求社会公正的重要体现,整个社会的扶贫工作是全民族文明道德的重要映射,是人间正能量的有效传播[2]。”断应碧指出扶贫开发工作是建设社会主义新农村、构建和谐社会的主要内容和中坚推动力量[3]。由此可见扶贫开发是维护人民群众合法生产权益的重要举措,对我国经济社会大发展意义重大。
2. 扶贫路径研究综合我国扶贫工作的历程和我国学者对扶贫开发的研究,我国扶贫开发的路径主要有:其一,改“漫灌”为“滴灌”、改“输血”为“造血”,扶贫理念发生了重要转变;其二,产业结构升级与调整、发展特色产业、扶植特色企业;其三,制定长期和短期计划与目标;其四,加强技能培训;其五,东西结合、山海合作、优势互补;其六,科技扶贫、创新扶贫、易地扶贫。
3. 扶贫经验研究经过30多年的扶贫开发,我国扶贫开发走出了一条符合我国国情的特色扶贫之路——精准扶贫。范小建认为“与时俱进、创新开发、政府主导、社会参与和市场调节是我国主要的扶贫经验[4]。”金明亮认为“我国的扶贫经验是始终坚持将扶贫开发工作作为‘三农’工作的重中之重,加强扶贫开发的领导[5]。”借鉴国际扶贫经验,综合考虑我国国情制定扶贫开发政策和战略是我国反贫困的基础和关键。
(二)国外扶贫开发研究现状国外发达国家经济起步较早,因此对扶贫开发进行了较为丰富全面的研究,为我国精准扶贫提供了宝贵经验。我们主要从扶贫原因、扶贫模式与扶贫经验三个方面论述国外扶贫的现状。
1. 扶贫原因研究20世纪50年代,国外经济学家对贫困原因和解决贫困的路径进行了探讨和研究,得出资源的相对欠缺是导致贫困的主要原因的结论,摆脱贫困的唯一路径则是提高资源的利用率和投资的高效率,走出“贫困恶性循环”和“中等收入陷阱”这一导致贫困的怪圈。印度学者阿玛蒂亚·森分析了生产方式对贫困的影响和作用,他认为贫困是由低下的生产力和实际的生产方式造成的[6]。
2. 扶贫模式研究综合国外扶贫研究,其扶贫模式主要有以下几种:其一,政府主导、公众参与模式,代表国家是韩国;其二,GB扶贫模式,该扶贫模式对孟加拉国扶贫开发做出了重大贡献;其三,福利国家模式,采用这一模式的主要是欧洲国家;其四,以工代赈模式,俄罗斯对这一模式进行了有益探索;其五,区域发展模式;其六,均衡发展模式[7]。
3. 扶贫经验研究不同国家基于本国国情制定了不同的扶贫开发战略[8],取得了丰硕成果、积累了宝贵经验。例如美国经验:一是扶贫立法;二是政府与非盈利性组织合作;三是畅通弱势群体利益诉求渠道;四是健全扶贫开发体系等。巴西经验:借助世界银行等外部合作,重点解决农村的贫困问题;土地制度改革;重视国民素质教育;整合城乡全面发展制度等。
国内外已有的丰富文献对我国今后精准扶贫的研究具有很大的借鉴意义,奠定了精准扶贫研究的基础,在经济新常态、精准扶贫速度趋缓与扶贫资源边际效益递减的情况下,完善精准扶贫模式、创新精准扶贫机制,实现精准扶贫的持续健康发展,最终实现共同富裕是必须解决的重要课题。
二、精准扶贫的理论内涵精准扶贫作为扶贫开发的有效手段,是对我国扶贫开发工作的深度挖掘和必要补充,但对于精准扶贫的理论内涵学术界尚未达成统一认识。王思铁认为:“精准扶贫是粗放扶贫的对称,它是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[9]。”黄承伟、覃志敏认为:“精准扶贫是国家扶贫治理体系的重要组成部分,它由贫困人口识别和扶贫资源(资金、项目)瞄准两部分构成[10]。”
从上述可以看出,无论精准扶贫的涵义如何表达,其共同点都有精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核,综合学术界其他学者的观点,我们认为:
1.精准扶贫的关键是“精”、“准”、“扶”其中,“精”是指精密部署、精确执行,精细安排,顶层精密设计,基层精密实施,政策精密制定,蓝图精密规划,从而达到精确扶贫,精确脱贫;“准”是指准确识别,准确判断,准确识别帮扶对象,准确判断真贫困、假贫困,切实做到“真扶贫,扶真贫”;“扶”是指帮扶,“扶”之为“辅”则为“辅助”,即政府帮扶只是起到精准扶贫的辅助性作用,只是部分的“输血”而非“造血”,要想脱贫致富其根本还是贫困群众自身的努力奋斗,在政府创造良好外部环境的基础之上,贫困群众加强自身技能与素养,更好地发挥自身“造血干细胞”的作用。正如授人以鱼不如授人以渔,对扶贫的投入绝不能仅限于简单的输血、资助等方式,更重要的是帮助贫困地区形成造血机制,让贫困地区走上可持续发展的轨道。
2.精准扶贫的精髓是全面扶贫、科学扶贫、高效扶贫全面扶贫是指扶贫要统筹全局,扶贫开发工作要深入每一个贫困地区、贫困村、贫困户,精准扶贫要惠及全国各族贫困人民,让全国各族贫困人民享受到精准扶贫带来的实惠,只有进行全面扶贫,最终才能实现全面脱贫;科学扶贫是指学习科学文化知识,采取科学手段,制定科学举措,科学帮扶,最终实现科学脱贫,避免返贫;高效扶贫是指扶贫开发工作要有效率、效果、效益,在有限的时间内,通过科学有效的手段让更多的人脱贫致富,达到全面脱贫致富的成效,从而取得良好的经济效益和社会效益。
3.精准扶贫的保障是程序公正、法律许可在精准扶贫的过程中必然涉及到资金的投入与分配的问题,要在法律法规许可的范围内,科学投入资金,合理配置资源,合法运行程序,保证机会公平、过程公平、结果公平。加快扶贫法治化建设,法治扶贫落实到位,真正做到有法可依。同时精准扶贫工作人员要在法律法规允许的范围内从事扶贫开发工作,遵纪守法,防止腐败现象的滋生与蔓延。
4.精准扶贫的目标是持续脱贫、永不返贫基于大数据思维,深度挖掘信息资源[11],同时结合我国的实际情况,借鉴国外扶贫经验,走出一条科技含量高、经济效益好,适合我国国情的科技扶贫之路,最终实现持续脱贫、永不返贫。
因此,精准扶贫是指通过民主、科学、公正、透明的程序,在法律法规允许的范围内,将贫困地区、贫困户识别出来,根据贫困区、贫困户的独特性和差异性,制定出不同的帮扶政策,并通过信息化的手段或大数据深度挖掘对其进行科学精准的管理,根据动态的准入和退出机制以及扶贫成效做出精准考核的过程。
三、精准扶贫的实践困境2016年7月,我们曾在山东菏泽沙土镇和皇镇两个乡镇分别选取了两个村庄进行了相关调研,在该部分我们将结合相关调研材料,根据调研数据总结出山东菏泽两个村庄在精准扶贫实践中所面临的困境与难题,通过山东菏泽两个村庄精准扶贫的现状可以大体反映出我国精准扶贫工作本身的不足,从而加以改进。
(一)精准识别的实践困境精准识别是精准扶贫的基础和前提,是精准扶贫的关键,也是精准扶贫使命的应然[12]。在精准识别中,谁是贫困群众、贫困程度如何、为何贫困、如何脱贫、怎样帮扶、帮扶效果如何等一系列不确定性问题亟需解决。在调研过程中,镇党委扶贫办主任如是说:“建档立卡是精准识别的主要工作,而该工作主要由村委会负责,并遵守相应的程序,要求村委会定期上报与公布,各贫困地区通过贫困人口信息管理系统上报,上报通过后,建档立卡户在三年之内不能更改。”通过对两个村庄的调查我们发现在精准识别过程中存在许多问题。
首先是农户参与度不高。包括贫困群众和非贫困群众在内的村民对精准扶贫以及建档立卡知之甚少。而非常贫困的村民对待建档立卡也是相当冷漠,他们要么是外出打工,要么是身体残疾或疾病缠身无心过问,所以精准识别的工作只能做个大概。
其次是裙带关系严重。由于建档立卡工作主要是由村干部负责,在村民对精准扶贫知之甚少的情况下,很容易出现关系扶贫、亲情扶贫。
最后是瞄准机制不完善。精准扶贫贵在精准识别,扶贫瞄准精度的提高伴随着管理成本的上升,贫困村、贫困户和贫困群众瞄准的成本在逐渐上升,并且扶贫瞄准机制都面临着信息失真、方法无效和社会歧视等方面的挑战。有时不当的扶贫瞄准机制产生的危害还要远远高于没有瞄准机制[13]。
(二)精准帮扶的实践困境精准帮扶是精准识别之后扶贫开发工作的具体落实,是精准帮扶成效高低的关键。在精准帮扶的具体实践中还存在着帮扶方式的“一刀切”、驻村干部帮扶队帮扶成效不明显等问题。
1. 精准帮扶方式的“一刀切”由于致贫原因不同,因此贫困户对帮扶有着不同的需求,如学业救助、生产救助、低保救助、大病救助、农业实用技术帮助、房屋改造等各有不同[14]。通过调查我们发现精准扶贫缺乏差异性,精准扶贫并没有根据贫困的具体情况,因地制宜、因贫制宜,采取不同的帮扶举措,而是村委等一些政府官员只图方便,采取单一的给钱给物的单一资金扶贫。
2. 驻村干部帮扶成效不显著菏泽徐桥村和李真庄村村主任均告诉我们:“县上选派了2名驻村干部驻村帮扶,要求每位驻村干部每个月驻村不得少于20天,在驻村期间要深入基层,精准调查,帮助贫困村、贫困户、贫困群众脱贫致富。”根据村主任的反应,驻村干部帮扶队在一年的帮扶过程中帮扶效果不明显,自身也存在着许多问题。驻村干部的主要职责是:第一,深入调查,精准识别贫困群众,了解致贫原因并出谋划策;第二,通过驻村干部向上级部门反映,为贫困村、贫困户争取扶贫资金和扶贫项目。但是一些驻村扶贫干部并没有尽到自己的责任,对精准帮扶缺乏积极性。
(三)精准管理的实践困境投入大量扶贫资金是扶贫工作的一种重要方式,然而在实际的扶贫开发过程中,存在着一些不容忽视的现象,其中扶贫资金在管理的过程中擅自挪用、漏出率高、效率低下等问题依然严重。
1. 精准扶贫资金缺乏监督扶贫资金在缺乏监督或监督机制不完善的情况下容易出现资金的擅自挪用或贪腐。调查中沙土镇分管扶贫工作的党委副书记说“我们镇建档立卡的贫困户共823户,今年上级政府拨付的扶贫资金是90万,为了资金的方便分配,每户分配扶贫资金1000元,所剩资金用于镇政府的其他支出。”通过对贫困户的访问与调查,我们发现每个贫困户实际得到的扶贫资金并非1000元,而是低于1000元不等,出现这种扶贫资金差额的原因村委会如是说“建档立卡工作以及驻村干部日常开销等各项支出要从扶贫资金里面扣除。”这种扶贫资金擅自挪用现象的发生主要是缺乏监督机制。
2. 扶贫资金分配方式的“一刀切”扶贫资金应该实现社会效益的最大化,应该根据贫困户的不同贫困程度实现合理配置,对那些丧失劳动能力的核心贫困户给予适度的倾斜,对于那些有劳动能力的边缘贫困村、贫困户以及贫困群众要适当减少资金扶贫,加强技能扶贫。在精准扶贫资金缺乏差异的“一刀切”的扶贫方式下必然导致扶贫的低效率。
总之,通过调查我们发现精准扶贫的具体实践困境重重,存在着许多问题。贫困群众数据来自抽样调查后逐级自上而下分解,对于是否拥有扶贫项目、有何扶贫项目、如何实施扶贫项目等农民缺少知情权、发言权和参与权;扶贫项目的具体落实职责不清、分工不明、执行混乱。虽然很多较为细小、零星和分散的扶贫项目直接落实到村到户,但是执行起来较为困难。精准扶贫过程中低效率、低质量的问题较为普遍,例如:贫困户、贫困群众基本数量不清、致贫原因不明,扶贫资金挪用与乱用甚至不用;关系扶贫、人情扶贫造成“应扶不扶、富扶穷不扶”等不公平社会现象,腐败主义与官僚主义滋生。
四、精准扶贫的对策在经济新常态的背景下,精准扶贫是一项复杂的系统工程,面对复杂的社会问题,精准扶贫面临着巨大的挑战和机遇。新时期我们要把握好扶贫思想,面对精准扶贫的困境,我们提出以下对策。
(一)完善精准识别机制完善和创新扶贫目标瞄准机制,做好扶贫对象动态性的识别工作。首先,采取自下而上的贫困群众参与识别机制,积极鼓励、引导人民群众参与到精准识别工作中来,形成政府与人民群众精诚合作的识别格局,最大化发挥政府与人民群众的自我优势,创新精准识别机制,做好精准识别工作[15]。其次,成立精准扶贫工作领导小组,负责组织、指导、协调建档立卡工作,强化扶贫建档立卡工作的宣传,把建档立卡工作的具体目的和要求、贫困户、贫困群众的测评标准、识别程序等相关政策宣传到每个贫困村、贫困户,维护人民群众的知情权和发言权。最后,严格界定、及时调整扶贫对象和评定标准,加强动态化管理,确保扶贫资源精确、及时、高效投入和扶贫开发政策惠及真贫;构建贫困村、贫困户的退出激励机制,建立贫困村、贫困户的退出奖励制度,为提高贫困群众摆脱贫困的积极性,给予一定的物质和精神奖励,同时积极鼓励贫困群众提高自力更生的能力,加强自身的本领;构建后扶贫机制,对于脱贫后的人民群众加强技能培训,提高其自我发展、自我生产的能力,真正实现可持续脱贫、永不返贫的目标。
(二)完善精准帮扶机制完善干部驻村工作帮扶机制[16,17]。首先,我们要确保每个贫困村都有驻村帮扶工作队(上级干部、村支部),驻村帮扶工作队要走向基层,深入群众,调查研究,分析贫困原因,考察贫困程度,统计贫困数量。其次,加强对驻村干部业务的培训,加大对驻村干部的业务培训力度,及时组织开展对地区村干部的专题培训,提高驻村干部的政治素养、责任意识和扶贫技能。再次,驻村干部要带领贫困地区人民发展高效特色农业扶贫工程、发展产业化龙头企业、发展农业合作组织、推动农村改革等。再次,要针对制约地区经济发展的瓶颈和现实问题,分类指导、突出重点、注重实效。最后,驻村干部要坚持因地制宜、因贫制宜的原则,对具有劳动能力和开发潜力的边际贫困人群,加大技能脱贫和创新脱贫;对缺乏开发条件区域的贫困人群,帮助其易地脱贫;对丧失劳动能力的核心贫困人群,建立健全社会保障制度,保证其基本生活。
建立企业帮扶机制。只要是获得国家、省级专项资金扶持的龙头企业,都应该承担起脱贫致富的任务,帮扶建档立卡的贫困群众加强生活技能、吸纳与引导农村贫困人口就业。国家要制定科学合理的引导政策,让社会龙头企业参与到扶贫开放的伟大事业中来,实现贫困群众脱贫致富和企业发展壮大的双赢结果。
建立农民合作社,构建非贫困群众对贫困群众帮扶机制。要做到每个贫困村都建有农民合作社,每个有劳动力并适宜在当地发展的贫困群众都至少加入一个农民合作社,加强非贫困群众与贫困群众之间的合作,积极引导、鼓励非贫困群众对贫困群众的帮扶力度,对于帮扶贫困群众脱贫的非贫困群众进行物质与精神上的奖励。
(三)创新精准管理机制引入市场机制,发挥市场配置资源的作用,建立东西结合、山海合作、优势互补、合作共赢的贫困村长效发展机制,充分发挥定点扶贫,东西部扶贫的引领作用;创新各主体之间信息共享机制,在一定程度上精准扶贫工作就是扶贫工作者之间的交流合作,但同时彼此之间存在着一些价值观、义利观、行为方式等方面的不一致,因此要加强扶贫工作者之间,扶贫工作者与政府定点部门之间以及不同定点部门之间的信息、经验的交流与共享,充分挖掘信息的最大价值;创新精准扶贫资源配置机制,进一步优化整合扶贫资源,可以有效改革、创新扶贫资源分配的使用方式:第一,下放扶贫项目审批权限,第二,改革财政扶贫资金分配办法,加大对资金整合的力度和有效配置扶贫资金[18];创新金融服务机制,针对贫困地区企业和农户贷款难的问题,发挥财政专项扶贫资金的引导作用,完善扶贫贴息贷款政策,增加财政贴息资金,扩大贴息贷款规模[19];创新扶贫政策协调机制,统筹金融、财政、社保等政策设计,形成扶贫合力,扶贫是一项复杂的系统工程,扶贫效益、扶贫成果的最大化有赖于各项政策之间的协调、配套,以弥补政策疏漏;建立健全社会监督机制,有效的监督机制是开展精准扶贫工作,完成精准脱贫任务的重要保障,尽快建立健全《贫困法》、《精准扶贫监督法》等法律法规,让社会监督有法可依,社会监督是法制监督的重要组成部分,只有法制的有效保护才能实现良性运转,随着信息化、网络化、多媒体时代的到来,要实现监督渠道的多元化、监督形式的多样化、监督内容的齐全化。
五、结语党中央高度重视扶贫开发工作,提出“精准扶贫”思想并非空穴来风,而是具有针对性、依据性和客观现实性的。从某种意义上来说,贫困是一个复杂的社会现象,而扶贫也是一个复杂的社会现象,无论是贫困本身还是精准扶贫都是动态性、多样性、相对性、多维性和主观性的综合。基于此,回顾我国以往的精准扶贫历程,困境重重,打好“精准扶贫”的攻坚战,实现精准脱贫任重而道远。
原标题：精准扶贫:理论内涵、实践困境与对策研究——基于山东菏泽两个村庄的调查
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