案情
2001年，周某和李某分别竞买了原属某粮店的13、14号房屋，双方所购的房屋相互独立。后粮店申请办理二人土地使用权变更登记时，要求将原属李某购买土地范围内的一个墙角划给周某，并出具了“将14号标的物墙角所占土地的使用权划给13号标的物得主周某”的证明。国土资源局便以此为据向周某颁发了土地使用权证。
李某不服，向国土资源局申诉，要求予以更正。
因申诉无果，李某以县政府行政不作为为由提起了诉讼。法院认为，该案属于典型的土地使用权争议，根据《土地管理法》第十六条的规定，应由人民政府先行确权，故判决国土资源局限期作出行政确权处理。
2002年8月，县政府作出了维持原发证合法有效的决定。李某又以县政府确权违法为由提起诉讼。诉讼过程中，国土资源局承认颁证有误，商请原告李某撤诉。法院在征得李某同意后，作出了准予撤诉裁定。
评析
一、国土资源局的登记发证行为不符合法律规定
本案中，国土资源局办理的是权属变更登记。
《土地登记规则》第三十七条规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。现行的《土地登记办法》第四十条也规定，因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。
本案中，李某竞得14号房屋后，根据“房地一体”原则，其同时取得14号房屋所占土地之使用权。粮店在提交变更登记申请时，理应同时提交有关土地权属来源的证明，并由国土资源局对其真实性进行审查。而且，国土资源局还应在现场进行勘界，制作宗地图并标明宗地界址坐标，在相关资料齐备、手续完善的情况下，才能对此作出变更登记，并以此发放土地使用权证。而本案中，国土资源局在受理变更登记申请后，没有按照法律规定履行相关程序，在申报材料不齐全的情况下，不加审查仅凭粮店出具的证明，就将上述土地使用权变更归周某所有，并向其颁发了土地使用权证，其行为明显违反了相关法律法规规定。
二、法院判决存在明显错误
法院认为，本案属于典型的土地使用权争议，根据《土地管理法》第十六条第一款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理，此案应由人民政府先行确权，遂判决国土资源局限期作出行政确权处理。这一判决存在明显的错误。
如何理解“土地使用权争议”?1997年8月11日《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地登记中有关问题的请示的批复》(国土批〔1997〕87号)第一条明确规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属问题而发生的争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，不属于土地权属争议。前文已述，粮店原领有土地使用权证，国土资源局依粮店申请办理变更登记后，李某才提出的异议。很显然，这并不属于《土地管理法》第十六条第一款所说的土地使用权争议。因此，法院就不应判决国土资源局限期作出行政确权处理，而应审查原登记发证的行为是否合法，如果确实存在错误，应判决撤销原错误的颁证行为，并可要求县政府重新作出变更登记。
三、本案是否属于复议前置的情形原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条规定，土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记;利害关系人也可以申请更正登记。本案中，国土资源局的变更登记发证行为显然侵犯了李某的合法权益，李某当然可以向国土资源局提出申诉，要求其重新审查并更正登记发证行为。国土资源局在受理申诉后，理应依据相关法律法规对自己作出的具体行政行为进行合法性审查，如果确实存在错误，应自我纠错，主动撤销错误的具体行政行为，而重新作出正确的具体行政行为。如果国土资源局拒不更正错误具体行政行为，李某可以提起行政诉讼，请求法院撤销。
另外，对于李某在起诉之前是否必须先提起行政复议一直存有争议。《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。乍一看来，本案确实属于复议前置的情形，但仔细分析便会发现，根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)，最高人民法院法释〔2005〕5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。
据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此，李某可以选择行政复议或者行政诉讼。
(作者单位:湖南省常德市安乡县国土资源局)
联系客服
