起诉复议机关不予受理决定，以谁为被告

编辑部：

我是一名农村法律工作者，近日我受部分村民委托就征地拆迁问题向当地市政府申请行政复议，要求制止征地实施部门的违法强制拆迁行为。但随后市政府向我们作出了《行政复议不予受理决定书》，决定对行政复议申请不予受理。在此情况下，我们如果向法院提起行政诉讼，是以市政府为被告还是以原征地实施部门为被告？读者 陈先生

陈先生：

行政诉讼被告的选择主要取决于行政诉讼标的，如果你对征地拆迁部门的拆迁行为不服提起行政诉讼，就应以原拆迁部门为被告，这一点应无争议。如果对市政府作出的行政复议不予受理决定书不服，一般应以市政府，即行政复议不予受理决定作出机关为被告。但这里存在的问题是，在司法实践中，司法机关之间以及司法机关和行政机关之间，就行政复议不予受理决定是否可诉这一问题存在争议，因为考虑司法成本及办案效率等问题，部分法院认为不予受理行政复议的决定不应再行提起行政诉讼。笔者认为，无论从法律还是实践的角度来看，复议机关作出的不予受理决定应该具有可诉性。

根据《行政诉讼法》第二十五条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条，以及《行政复议法》 第十九条的有关规定，复议机关当被告存在于以下几种情形：一是复议机关改变原具体行政行为而作出复议决定，公民、法人或其他组织对该复议决定不服的；二是复议机关受理复议申请后，在法定复议期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织对复议机关的不作为不服的；三是法律、法规规定复议前置，行政复议机关不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的。而对于复议机关作出的不予受理复议申请行为，谈不上以复议决定改变原具体行政行为的问题，也不属于受理复议申请后在法定期限内不作出复议决定的情形，问题中涉及的征地拆迁行为也不符合复议前置的规定。因此，对复议机关不予受理决定不服而起诉的，尚缺乏明确的法律依据，实践中的争议由此产生。

但如果从司法监督行政的基本原则出发，对现行诉讼法和复议法等有关法律做全面理解的话不难得出，当事人应有权就复机机关作出的不予受理决定提起行政诉讼。

根据《行政诉讼法》第十一条规定，公民申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民可以因行政不作为向法院提起行政诉讼，法院应当受理。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条中规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”复机机关所作的不予受理复议申请的决定应该属于一种不作为，根据以上法律及司法解释的规定精神，当事人对复议机关“不予受理”的不作为不服提起诉讼的，应当允许以复议机关为被告提起诉讼。否则，行政机关可能会在缺乏司法监督的情况下，随意扩大不予受理的情形。

从《行政复议法》第十九条来看，该条规定“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”，从文义解释来看，该条规定的是复议前置的案件在什么情况下以及在多长时间内可以向人民法院提起行政诉讼，是为了解决复议前置案件中因行政机关不作为影响当事人诉权的问题，并没有规定当事人对复议机关作出不予受理决定后应以谁为被告提起诉讼的问题。因此，该条规定并未否定非复议前置情况下行政复议不予受理行为的可诉性。

《行政诉讼法》第二十五条第二款、最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条和《行政复议法》第十九条，规定了在三种情形下当事人向人民法院提起行政诉讼时，应以复议机关为被告，但不等于以复议机关为被告只局限于上述几种情形中，上述法律及司法解释均未对当事人不服复议机关作出不予受理复议申请的决定，应以谁为被告作出限制性的规定。

从实践效果来看，对于行政纠纷，行政机关拥有更丰富的专业知识和经验，由行政机关先行复议，当事人不服再提起行政诉讼，更有利于法院在庭审过程中查清事实，了解有关专业背景，作出正确裁判，也有利于节约人民法院的审判资源，减轻行政诉讼案件对人民法院造成的负担。因此当事人选择以复议机关为被告，认为复议机关不予受理的决定侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

从最高人民法院对具体个案的答复精神来看，行政复议不予受理行为应具有可诉性。最高人民法院行政审判庭曾就山东省高级人民法院《关于如何适用〈山东省行政复议条例〉第二十三条的请示》作出（2010）行他字第15号《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》，最高院行政庭认为，根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。笔者认为，最高院的这一解释应具有普遍指导意义。

因此，如果你对征地拆迁部门的强制拆迁行为不服，应以拆迁部门为被告起诉，如果不服复议机关的不予受理行为，应以复议机关为被告。

中国土地矿产法律事务中心  翟国徽