编者按
为规范涉及农村集体土地行政诉讼案件的审理，依法化解纠纷，切实保护农民合法权益，最高人民法院颁布实施了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。该规定的出台，对司法机关统一司法尺度，依法、公正处理相关案件进行了明确指导，也对土地行政管理部门日常管理、行政执法工作提出了新的要求。为正确理解和适用这一司法解释，正确处理涉及农村集体土地行政案件的疑难实务问题，最高人民法院相关负责人特别撰文对司法解释逐条进行了分析讲解。在此基础上，本刊对文中与土地管理工作密切相关的内容进行了梳理，将分期对农村集体土地行政案件的受案范围、原被告主体资格、复议前置、审查要件等内容进行讲解，以期对基层行政执法工作有所裨益。
土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，属于执行人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书的行为，与通常在土地管理中作出的行政行为不同，它的作出是由司法行为引起的，对法院而言是司法职责，对协助部门而言属于特定的义务，而该特定义务与一般定义上的行政机关具体行政行为有严格的区别，属于司法行为的延伸。
土地登记机构依照法院生效裁判文书进行的登记行为不可诉
根据《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔2004〕5号，以下简称《协助执行通知》)第一条的规定，人民法院在办理案件时，需要国土资源、房地产管理部门协助执行的，国土资源、房地产管理部门应当按照人民法院的生效法律文书和协助执行通知书办理协助执行事项。第三条规定，对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。
可见，人民法院或仲裁机关为了落实法院判决和仲裁裁决，维护当事人的合法权益，土地登记机构执行裁判或仲裁的内容，土地登记机构对司法裁判只有依法执行。这种执行行为的启动程序在于人民法院和仲裁机关的法律文书，执行事项和内容基于人民法院和仲裁机关的法律文书，执行机关并没有独立的意志，执行行为是完全依附于法院或仲裁机构的行为，是司法行为在行政机关的继续和延伸。由于执行造成的错误，行政机关既不宜自行纠正，也不宜通过行政复议纠正，而应当通过司法程序解决。司法程序是解决当事人矛盾的最终途径，那么司法裁判和仲裁裁决也是解决矛盾的最终裁判，具有不可对抗性，任何行政机关对司法裁判和仲裁裁决的内容都无权进行合法性审查，只有无条件地服从执行。
根据《民事诉讼法》第二百三十三条的规定，执行完毕后，据以执行的判决、裁定和其他法律文书确有错误，被人民法院撤销的，对已被执行的财产，人民法院应当作出裁定，责令取得财产的人返还；拒不返还的，强制执行。根据《协助执行通知》第三条的规定，国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。根据上述规定，土地登记机构在执行过程中，据以执行的依据是人民法院的生效法律文书和仲裁机关的仲裁裁决，在相关的法律文书尚未撤销的情况下，为了维护司法的公信力，行政机关不能自行撤销执行行为，如果发现人民法院的生效法律文和仲裁机关的仲裁裁决存在错误，应当向人民法院或仲裁机关提出审查建议，建议及时予以纠正。如果当事人对土地登记机构协助执行的行为不服，也就是对法院司法裁决或仲裁裁决不服，当事人不能直接对土地登记机构执行行为提起行政诉讼，而应对引起该行为的司法裁判或仲裁裁决提起相应的救济程序，通过相应的救济程序依法予以纠正。纠正后，土地登记机构才能变更原行为，作出新的行为。只有在收到法院的裁定后，行政机关方可撤销协助执行行为。
土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致，向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当受理
根据《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。国土资源部颁布的《土地登记办法》第四十五条规定，因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
根据上述规定，人民法院、仲裁委员会的法律文书生效时，新的权利人已经直接取得了相应的物权，新的权利人可以直接持人民法院、仲裁委员会的法律文书，申请变更登记。这种情况下，登记机构所作的登记并非出于独立意志，承认其可诉性不能起到救济当事人的作用，只能徒增当事人的诉累和司法负担。但是，如果土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致，仍然可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院可以对行政机关在协助执行时有无扩大或缩小范围，有无违法采取措施造成当事人损害进行审查，如果有上述情形，则应当在进行司法审查后作出撤销或确认违法的判决。
土地登记机构实施行为所依据的人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或仲裁机构的法律文书被撤销，行政机关实施行为是否可诉？
土地登记机构实施行为所依据的人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或仲裁机构的法律文书，不动产登记机关对上述法律文书不具有审查的权力。土地登记机构没有独立的意志，其认为执行错误的，可以向人民法院提出异议，异议期间不停止办理。只要土地登记机构执行的内容是生效民事裁定及协助执行通知书确定的内容，而不是扩大或缩小范围或违背生效民事裁定及协助执行通知书的精神采取其他违法措施损害被执行人合法权益的，无论民事裁定及协助执行通知书是否被撤销，都应当适用《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条的规定。因为行政机关登记错误的源头不在行政机关，也非行政行为违法所致，而是司法行为错误的延伸，因此，当人民法院的民事裁定或协助执行通知书事后被撤销，也不影响行政机关实施行为的性质，行政机关依据上述文书所实施的行为不宜作为行政案件纳入行政诉讼的受案范围。
协助执行通知书与判决书不一致，登记机构按照通知书的要求办理登记，是否属于“登记内容与有关文书内容不一致”？
这种情况下不属于“登记内容与有关文书内容不一致”。协助执行通知书一般来讲应当是法院判决书或调解书的具体化，甚至可以基于执行的需要改变判决书和调解书指向的对象，如判决书确定的内容是金钱给付，由于被执行人没有金钱可供执行，人民法院可以裁定执行其依法所有的房屋或依法享有的土地使用权等物权，折抵金钱，法院作出裁定后，可以按照裁定书确定的内容向土地登记机构发出协助执行通知书。即使协助执行通知书的内容与判决书明显不同甚至冲突，按照司法优越的原则，土地登记机构亦应按照协助执行通知书的要求办理，不过，其可以同时向发出执行通知书的法院提出审查建议。
来源：中国国土资源报联系客服
