浅议清朝军机处的发展及其影响
胡阳新
（湖北省巴东县第二高级中学 444324）
摘
关键词：军机处
On
Hu Yang Xin
Abstract：Imperial
Keywords
在清朝统治中国260余年里，清世宗（雍正）一朝仅13年，是比较短暂的；然而，在这短暂的时间里，清朝的中枢决策机构发生了重大变化，议政王大臣会议的权力日益衰亡，内阁成为“内曹”，而办理军机事务处成为中枢决策机构，军机大臣乃至军机章京成为中枢决策的重要组成部分。九卿会议依然如故，其他的奉命而行的各种决策形式同样依旧保持，军国机要的军机大臣与日常庶政的九卿会议，两者成为重要决策群体；高宗（乾隆）即位之后，一度裁撤军机处，后又复设。至宣统三年四月，建立责任内阁，再度裁撤军机处，至此退出历史舞台。军机处自始自终，历时180多年，在清朝中后期的中枢决策影响甚大。本文将从军机处的发展变化中，探究其作用和影响。
一、军机处成立时间
关于军机处设立的时间，史料上没有明确的最初建制身份，官修与私人记录各执一词，所以在史学界历来众说纷纭，有泛称于雍正年间，有雍正十年说（1732年）、雍正八年说（1730年）、雍正七年说（1729年）。根据清朝军机处档案记载和后人著述的有关材料，为雍正八年说较为可靠，其理由如下:
首先，军机处官员的著述中有明确的记载，如梁章钜《枢垣记略》原序记载：“自雍正庚戍(八年)设立军机处,迫兹九十余年，纲举目张，人才辈出，”梁章钜从嘉庆二十三年（1818年)到道光二年(1822年)曾任军机处章京，所以他著《枢垣记略》所引档案材料较为可信。
其次,军机处各种档案中记载为雍正八年开始存档，现在遗存的军机处档案，有《汉军机处档案总册)一本,其册首记载“雍正年自八年始设军机处，所以各种摺档，俱自八年始存。”其他总册也从八年开始存档，这是军机处成立于雍正八年的有力佐证，总册包括《上谕档》、《议复档》、《月折档》等。
第三，在清代官私著作中找到一些佐证，在《枢垣题名》的序中，有军机处为雍正八年始设的记载。还有，《光绪会典事例》卷一O五一中载有乾隆四十八年上谕称:……第自雍正八年设立军机处以来，五十余年，所有谕旨批奏事件，未经发钞者尚多……再根据《澄怀主人自订年谱》:“八年四月……圣躬违和，命廷玉与大学士马尔赛、蒋廷锡办理一切事务……”。
以上记载，虽然没有谈及设立什么机构，但可以看出，从八年四月开始，这三个首任军机大臣的大学士，即开始参予机务的出纳而承旨出政了。另外，在乾隆十九年（1754年）三月军机处满文《月折包》内，有军机处奏片一件，在文中明确指出军机处设于雍正八年；同时根据李鹏年先生对清代军机处档案的考证，认为军机处应成立为雍正八年。因此以《光绪会典事例》、《枢垣纪略》等的记载为依据，以军机处的档案记载作印证,判断军机处成立于雍正八年，当是比较可靠的。
二、军机处成立原因
军机处始建于雍正朝中期，是为了集中军政大权，便于处理西北军务而设立的，但是军机处的出现并非偶然。
1、根本原因
纵观历史，清朝是封建社会的晚期，也是封建社会专制皇权顶峰时期，军机处的创建，实际上是是清朝初期满族统治者由贵族分权向中央集权不断演变的产物，是清朝满汉联合体制在中央集权和君主专制制度下发展的必然结果，同时也是中国封建专制制度不断发展的结果。中国的封建历史是以皇权为核心的专制统治,可是历代封建王朝的行政大权却是集中在中枢机关，由宰相来实现，因此皇权和相权必然会发生矛盾。
秦朝首创丞相制度，丞相为百官之长，掌握行政大权。汉承秦制，虽有所改变，但三公中仍以司徒为主要重臣。直到东汉初，光武帝刘秀起用掌管文书的小官尚书，以专司章奏和出纳王命，才分夺了丞相的部分权力。然而久之，尚书令又成了名符其实的宰相，三公徒具虚名而已。在三国曹魏时期，用职位低下的中书令取代尚书之权。南北朝时期又以侍中（门下省长官）参预政事，以钳制中书。隋朝则确立了三省分权制，以内史（中书）省领旨,
清朝建立以后政治制度大体沿袭明代，清王朝又是以满洲贵族集团为主体而建立起来的封建王朝，因而也有以保护满洲贵族集团利益为最高原则的特殊之处。清初满族政权决策机构是由满洲贵族组成的议政大臣联席议政制，“每五日集朝一次协议国政,军国大事均于此决之”,其办事机构为内三院即内秘书院、内国史院、内弘文院。后由在顺治、康熙二帝初年设辅政大臣，这样议政王大臣、内三院以及辅政大臣，他们在很大程度上，分享了皇帝的一部分权力。在康熙、雍正时期，清朝的统治进一步得到巩固和加强，可皇权仍面临着严重的威胁,而这种威胁主要来自满洲贵族集团内部，其中八旗首领、满洲亲王是干扰和削弱皇权的主要危险。这些王亲贵戚权力极大，俨然同皇帝一起共理军国大事。此时，军机大权主要掌握在八旗诸王手里，诸王贵族集团具有仅次于皇帝的实权，他们利用议政王大臣会议与皇帝分庭抗礼。八旗贵族势力的发展，严重地阻碍了皇权，使中央政令也不能贯彻执行，这对于清王朝来讲是一种严重威胁，任其膨胀势必重蹈明王朝灭亡的覆辙，顺治、康熙、雍正三朝皇帝比较清醒地认识到了满洲诸王势力对皇权的严重威胁。
为了加强封建专制主义皇权，在将近一个世纪的时间里，清朝皇帝同其各旗主、诸王以及各种有碍于皇权的势力进行了斗争；顺治时改内三院为内阁，就是为了抑制诸王势力而采取的有力措施.康熙时期也同辅政大臣及诸王展开激烈斗争，1667年设南书房，作为处理政务的机构，以此来消弱内阁和议政大臣的权力。特别是雍正时期存在着夺嫡政变斗争，不仅仅反映在满洲贵族集团、八旗诸王之中，而且在皇帝骨肉兄弟的宗室诸王间也剧烈地进行；同时在军事自康熙五十四年（1715年）起，西北兵端肇起，战事不断，军费开支使得清政府背上了一个沉重的包袱，不仅引发了经济问题，并且常年的征战，将兵之权自然散落在统兵大将的手中。兵权旁落，诸王争权，皇权削弱是每个封建帝王不会容许的事情，所以在雍正即位之初，他首先就收回了诸王的兵权。雍正收回了诸王对下五旗统率权,使诸王失去了与皇权的抗衡的能力,同时将兵权掌握在自己的手中，并对宗室皇族进行血腥打压。紧接着于1730年设立军机房,并于1733年（雍正十年）正式改称军机处，所以加强皇权是创立军机处的根本原因。
2、直接原因
直接促成军机处创立的原因大致有两个。
首先为筹划西北军务而设立。赵翼说：“雍正年间，用兵西北两路……始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入值缮写，后名军机处。”王昶也说：“雍正七年，青海军兴，始设军机房。”雍正初年，蒙古和硕特部首领卜藏丹津叛乱失败后，被准噶尔部所收容，这一切令清廷无法容忍，《清实录·世宗宪皇帝实录》中记载，世宗亦尝谓：准噶尔世济凶顽，心怀叵测，将来必为蒙古之巨患，遗国家之隐忧
由此我们可以认为军机处的创立是一个与雍正年间因西北军务筹备所需要而设立的机构，主要体现了在一个“军机”字上。但是在康熙在位期间，同样战事频发却没有引发军机处的形成，这里就涉及到促成军机处创立的另一个直接原因，即保守机密。
其次，保守机密。军事行动特别强调机密，但是当时内阁位于太和门外，官员连日执勤，容易泄露机密，如雍正曾告诫大学士等：“凡大小臣工，面奉谕旨，皆国家政务，不当轻泄于外”；由此可见当时内阁泄密情况严重。同样掌议军国大政的议政王大臣的保密性也不好，如康熙曾训斥议政王大臣：“今闻会以之事尚未具题，在外之人即得闻之”。为了保证军事的机密性，使得雍正不得不在现有的制度上重设一个机构，即军机处。赵翼《檐曝杂记》记载：“雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤值者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入值缮写，后名军机处”。隆宗门位于保和殿后侧，深处大内，又与皇帝日常起居办公的养心殿毗邻，所以在该处办理军机要务，既易于保密，又便于皇帝随时宣召，及时处理紧急重大的机要事务；同时军机大臣办公地点，也随皇帝的行止而定军机处没有固定的衙署，具有机动性；如皇帝驻跸颐和园，其军机处则设在园内左如意门内；如在西苑，军机处就设在西苑门内。
军机处为了更好的保证事务的机密性，对朝中大臣也严格限制进入军机处，并专以文盲为军机处差役。《清实录·世宗宪皇帝实录》中记载：“军机处为枢密重地，非奏事人待旨及上所宣召者，虽王公大臣不许私入，如敢私入，或私自会见军机官员，随时纠劾论处”；同样军机处差役“苏拉”照例选十五岁以下不识字的幼童担任,故军“苏拉”称之为“小幺童”。在清中叶以后“苏拉”有年过六十年以上,仍以“小幺童”称他们。雍正为了亲自掌握全国情况以便直接控制,还推行“奏折”。奏折用皮匣密封，别人人不能私开，有了奏折和奏匣后,军机处绝密程度更进一步加强，同时军机处成员行动也皆受严格限制；同时也不准其与部院官吏、督抚、将军攀缘交往，更不能接受他人礼物贿赂，“军机司员至今不叩年礼”。在1800年（嘉庆四年）又规定各部院衙门文武大臣各直省督抚藩臬，“凡有奏事者及军营带兵大臣等，嗣后陈奏事件俱应直达联前，不许另有付封关会军机处，各部院文武大臣不得将所奏之事预先告之军机大臣”。所以从军机处所在位置和机动来看，军机处的创设带有保守机密的目的是其出现的另一个直接原因。
三、演进及其正规化
军机处在创建后，历朝对军机处都做了一定的整顿，同时军机处的各种功能也日趋正规化。
雍正一朝成为军机处的草创时期，此时的军机处具有很强的秘密性、临时性和非正规性。军机处始创于雍正八年（1730年）初名军机房。1732年铸造“办理军机印信”，军机处成为常设机构。1735年，弘历继位，是为乾隆帝，于雍正十三年十月二十九日替罢军机处，其职尽归总理事务王大臣代之。其主要原因西北战事结束，在雍正年间随着西北二路大军出师失利，朝廷与准噶尔部议定疆界，西北二路战事偃旗息鼓，相安无事。战争既然结束，裁撤军机处就顺理成章的事了。如在雍正十三年十月二十九日乾隆命裁军机处将军机事务移交总理事务王大臣处理，第二天，就下达谕旨给总理事务王大臣曰：“从前，西北二路军务交办理军机事务大臣等定议，其苗疆事务，又另委大臣等定议。今西北二路即已无事，而苗疆之事亦少，大小事件既交总理事务王大臣办理……其原办军机事务之果毅公讷亲、海望。徐本，著协办总理事务……丰盛额、莽鹄立，著不必办理军机事务，各在本任行走”。据此，可以看出乾隆裁撤军机处主要是因为西北战事结束。
由于军机处对皇权有着强烈加强作用，在乾隆二年（1737年）十一月，为了其个人的专制独裁，裁撤总理事务王大臣，复设军机处。关于军机处的复设，或者对其“复名”，如《军机处题名记》记载；“乾隆三年，王大臣请罢之，诏复名军机处。”据此可以看出先为裁撤总理事务王大臣，而后恢复军机处，且总理事务王大臣有当时总理事务的和硕庄亲王允禄、和硕果亲王允礼，分别高居首、次之位，但在裁总理事务王大臣后，复设军机处，并没有委任允禄、允礼两位亲王为军机大臣；由此可见，乾隆裁撤总理事务王大臣，复设军机处，并不是简单地“复名”，而是对中枢决策机构的有一次重大的调整或者重新建立。乾隆复设军机处后不但常设不废，而且办理的事务也越来越多，职权也比雍正时期更大，在乾隆五十六年（1791年）议政大臣会议被废止后，内阁变成了只办理例行事务的机构了，而军机处正式成为中枢决策机构。
嘉庆（颙琰）继位后，致力于整饬军机处，将军机处至于自己的严格控制之下，以防军机大臣专擅朝政，从而使军机处成为唯命是从的统治工具，嘉庆帝整饬军机处，使军机处日趋巩固，职权也日趋发展扩大。同治初年，两宫太后“垂帘听政”，复设议政处，但这时的议政王是明令在军机处“行走”的，议政王与军机处同为一体，使得军机处的权限反而得到加强。至宣统三年（1911年）四月，清政府建立责任内阁，再度裁撤军机处，执政一百八十多年军机处正式退出了它的历史舞台。
四、军机处的特点
军机处是清朝中后期的中央决策机构，与历代各种机构及其金清时代的议政处相比较，军机处有其各自的诸多特点。
1、从建制来看，军机处原并非是国家机关，设置非常简单。
军机处“其制无公署,大小无专官”，无公署，其办公的地方不称衙署，仅称“值房”，军机大臣的值房称为“军机堂”，开始仅有板房几间，后来才改建瓦房，军机章京的值房，最初有屋一间半，后来才有五间。军机处的内部设置，极其也简单，主要有军机堂、满屋、汉屋，其次为抄写档案处、转递各处事件处、翻译上谕处、办理军机满档案处、办理军机汉档案处。
2、从官制来看，军机处体制特殊，有官无吏，其官制也颇为简练，没有实际定员，都由皇帝根据实际需要随时增减。
在雍正时期人员在最初只有怡亲王允祥、大学土张廷玉、蒋廷锡。以后又有所增加，最多时也不超过十一人；在乾隆朝同时入值军机处的大多为六至七人，嘉庆朝则以四至五人为常，在道光、咸丰、同治、光绪几朝概以四至六人为率。其职官仅设有军机大臣和军机章京。其中军机大臣，当时俗称为“大军机”,分设满、汉员缺,无定额,由满、汉大学士,各部尚书、侍郎等官员奉皇帝特旨召入充任。军机大臣由大学士满、汉各一人为首领(清朝后期有亲王人值军机处时则由亲王充任)，即首席军机大臣,当时称为“揆首”或“领袖”。凡入值军机处的官员,一般亦称为“军机处行走”,或“军机大臣上行走”,均为兼差。各官员应召人军机处后，仍保留原任实缺，皇帝可以随时令其罢值回原衙门。初入军机处的官员，若资历、能力较浅的,则列为“军机大臣上学习行走”,加“学习”二字含有见习的意思，学习期间地位，班次排在最后。经一、二年后，由领班军机大臣奏请皇帝批准，“学习”二字可以去掉。
军机大臣之间也有等级差别，领班大臣实际上就是军机处的领导。最初,凡是应召入内廷商酌政务或承旨起草谕旨,以及寄往各外任官员的谕旨的署名等等,均由领班军机大臣一个人办理。军机处会议一切政务,也由领班大臣主宰,其它大臣只不过应声附合而已。各大臣之间，按资格、品位排班，其权力也不相同。有的满洲大臣只准阅看满文奏折而不准阅看汉折，新任的大臣在学习期间不准阅看朱批奏折等等。军机大臣的任用资格，大致定于乾隆时期。从品级上看，在雍正朝时，多以正一品和从一品的官员入值军机处；乾隆朝入值军机处者基本上是从二品以上的官员；嘉庆朝也多以从二品以上的官员入值军机处，此后遂为定制。从入值者的本职来看，雍正朝初任军机大臣的有京官（大学士）、地方官（如提督哈元生）；到乾隆朝时，入值者多为京官，尤以尚书、侍郎为多，偶有地方官（如盛京将军阿兰泰）入值；到嘉庆朝时，就已经没有地方官入值军机处了，并且还明令禁止御前大臣兼军机大臣。这些逐渐形成的惯例都被后世所沿袭。
军机章京,俗称“小军机”,也叫“司员”。初无定额,一般都是军机大臣们从内阁中书中选调任使。嘉庆四年始定军机章京额数,满、汉章京各分为两班,每班八人,共三十二名。各班设领班章京、帮领班章京各一员,由军机大臣挑选章京中资历较深、有威望者任之。后又规定设汉额外章京一、二员。至光绪三十二年奏定汉章京为二十人,满章京为十六人。乾隆初年后,选用章京,有时从六部、理藩院调取。嘉庆四年时规定:汉军机章京由“内阁中书、六部郎中、员外郎、主事、七品小京官由进士出身者兼充”；满洲章京“内阁中书、六部、理藩院郎中、员外郎、主事、笔帖式兼充”。军机章京同样为兼差,挑补章京有一定的条件和严格的手续。每遇选补章京时,先行文各衙门,由各衙门开具应选人员的履保送,由军机大臣亲自考试,考试合格者,由军机大臣带领引见,皇帝亲自决定录用。录取后,排列名单存记,侯有额缺时,依次调取。选用之军机章京,必须年纪轻、办事干练、撰拟迅速、文笔通畅、书写端正。军机章京不用大员子弟。章京亦有品位限制,凡原职官缺升到通政使司付使、大理寺少卿,品位及三品者,则调归本任，其中个别情况有由章京升为军机大臣的。
3、从职掌来看，军机处作为中枢机构，自创建之后，便赞襄军国机要。
军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。如《清史稿》讲“为掌军国大政以赞机务。常日待直,应对献替,巡幸亦如之”。军机处在初创之初仅限于办理军机要务，《枢垣记略》第十四卷记载：为办理枢务承写密旨之地，以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写，均不应稍有遗漏。随着时间的推移和条件的改变，军机处的职掌越来越扩大，可谓以至军政大计，莫不总揽。它具有既参予处理国家庶政、审栽施政方略、军务策谋,而又做拟单、膳片等事；既承旨发一号施令,又做具体细小的工作；既有属于专责起行政效用的职能,又有参裁、备顾问等供斋拘性的任务；不仅有既定的职权范围,而且可以随时奉旨办理任何交办之事。具体的来说就是：
其一，承旨上谕，这也是军机处最主要也是最主要的日常的工作的职掌，即负责皇帝下达的谕旨的撰拟和参予对官员上报的奏折的处理。为皇帝撰写谕旨,即票拟。不管是皇帝主动发出的指令,还是对臣下奏折的处理意见,都要秉承皇帝的意志,或当面请旨,或根据皇帝的批示：“写旨来看”。由军机大臣亲自动手,或由军机大臣授意军机章京撰拟,军机大臣审,再呈上皇帝最后审定,御笔批出,然后正式誊清,发布。承旨的方式在雍正时期“承旨”以一人“独见”，即军机大臣单独朝见皇帝，到乾隆时期以后承旨的方式开始由“独见”变为了数人“同见”，在赵翼的《军机处述》也有记载:“军机大臣同进见,自傅文忠公(
其二，办理皇帝交议的大政与谳大狱，凡国家之施政方略、军事谋略以及官员的重要条陈意见等等,皇帝交给军机大臣们讨论,提出办理的意见,奏报皇帝裁酌。一般官员的升转、奖叙、参劫、惩处,或地方财政、较主要的工程等项事务,有时也交由军机大臣会同各该管部院衙门会议。会议的事件复奏时,一般也是由军机处主稿。所谓“大狱”指的是大案要案，凡有大案要案时，皇帝就会将其交予朝中大臣审办，奉旨交审的重要案件也分两种一为特交军机大臣审办,二为同刑部会审，并每年秋审勾到事件,同大学士一体承旨，如此军机处的职权不仅拥有行政而且涉及司法，且以其地位的优越，在会办会审中都起主导作用。
其三，对重要文武官员的任免及考试，全国文武官员,上至大学士、六部尚书、各省总督、巡抚，以至各道、府，关差、盐政、学差，以及将军、都统，驻各地区的领队大臣、办事大臣、参赞大臣等等，应升调补放等事，均由军机大臣负责开列名单，奏交皇帝择取任用。每遇科考时，会试的主考、总裁、阅卷等官，亦由军机大臣开列名单；考试题目由军机大臣参酌上三届试题开单，奏请皇帝选用。当复试、殿试时，军机大臣对核对试卷、检查笔迹等负责。
其四，供皇帝顾问和咨询，军机大臣要在军机处轮流值宿，以备皇帝随时召见，召见无定时，每日或一次或数次，商讨各种重要政事。皇帝每年驻跸圆明园或西苑，亦入值如常。皇帝巡行如碣山陵或木兰行辕等，除将命留京办事或奉差外出者外，军机大臣一般都要随往行在所入值，随时等候皇帝的咨询召见，所以军机处也被称为皇帝的秘书机构。此外，军机大臣还按照规定拟赏单；内阁等衙门撰拟的浩、敕等件,亦交军机大臣。军机大臣还兼任方略馆总裁;内翻书房的管理大臣。咸丰末年成立总理各国事务衙门,军机大臣还兼任总理衙门大臣。慈禧垂帘听政时所设之议政大臣,也都在军机处行走,称为“议政王军机大臣”,此时期下达的谕旨,均用议政王军机大臣的名义。
综上所述，可以知道军机处的组织机构及其职掌，是逐渐发展形成起来的，随着时间的转移，军机处的职权也日益扩大，其地位在清朝中央决策机制中的地位日益重要。军机处的职权的日益扩大，逐步取代了满贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的权力，它实际上成了凌架于内阁、部院之上的中枢政府,是皇帝的得力工具,成为了协助皇帝决定军国大政的中枢决策机构,这样军机处的创建使得清朝的内阁也发生了改变。
4、从军机处与内阁的区别来看，作为清朝辅政机关，双轨制的内阁与军机处发挥各自的作用。
清朝的内阁只办理一般性的日常事务，并没有掌握重大的机密事务。这主要因为清王朝一直设置有有皇帝直接控制的机要办事部门和内阁同时存在（如议政王大臣会议、南书房），不让内阁插手。由军需房逐步发展而来的军机处，辅佐皇帝工作的重要办事部门，有内廷官扩展为中枢官的最高压轴，是封建君主独裁专制达到顶峰的产物。
明朝建立之后，明太祖朱元璋总结前朝经验废除丞相制度，永乐时期逐渐确立了内阁制度，内阁制度确立之后，随着时间的转移，后来的皇帝的精力和能力下降，内阁逐渐有了一定的决策权，可以决定国家政务，明朝的内阁首辅在某种程度上行使相权，内阁制度逐渐成为了明朝辅佐皇帝处理日常庶政的中枢行政机构。在明朝灭亡之后，清朝沿袭了明朝的内阁制度，但也有所不同；清朝的内阁制，主要设有大学士、协办大学士、学士等员，并设立满本房、汉本房、蒙古房、签票处、诰敕等办事机构，成为拥有上百人的均有正规编制的、规模庞大的辅政机关；清朝的内阁制鲜明的反映出以满洲贵族为主的统治集团统治的特点。
军机处成立之后，内阁制度与军机处就形成了一种对比，明朝的内阁制起初是御前秘书机构，后来转为中枢权力机构，它是官僚机构与皇帝沟通的必经的一道程序，而军机处一直是御前秘书机构，是皇帝的侍从幕僚的性质，其军机大臣只是提出建议、执行皇帝的决策，决策权都在皇帝手中。明朝的内阁办公地点先在御前，后来改在文渊阁；而军机处办公地点一直在隆宗门内军需房，更靠近皇帝居所，便于皇帝随时召见。明朝内阁票拟需要太监朱批，皇帝经常以内制外，甚至使太监共掌朝政；而军机处被视为机密要地，王公和太监都不得擅入，军机大臣只跪听圣意拟旨。明朝内阁诸务繁多，事事需要皇帝朱批而皇帝不甚其烦；而军机处只掌军国机要，日常事务由内阁处理，皇帝仅对大政机要独断朝纲，所以皇帝利用军机处得以轻而易举控制中枢机要，不使皇权旁落，出现像明朝一样的宦官专权的弊端。同时清朝的内阁与军机处两者之间并不是隶属关系，尽管军机大臣和军机章京均为兼差，其中部分人员来自内阁，尤其汉军机章京多来自内阁，尽管大学士在军机处的地位和作用较为突出，但清朝的内阁与军机处之间也不存在隶属关系。
五、军机处的历史影响及其性质
1、军机处的性质
关于军机处的性质,它由临时性的军事行政组织逐渐演变中枢决策机构，主要从它的两个发展阶段来看。第一发展阶段主要是从雍正八年创设军机处至雍正十三年十月,乾隆废掉军机处,改设总理事务处。这个时期,军机处是一个专门筹办军务的临时性的军事行政组织。乾隆二年十一月,乾隆下谕旨宣布恢复军机处。这时的军机处不仅要筹办军务,而“为办理枢务,承写密旨之地”。从此,军机处成了辅助皇帝处理全国军政大事的核心机构,这就开始进入军机处的第二个发展阶段。
2、军机处的历史作用
（1）军机处的设立，一方面有利于专制主义中央集权空前加强，也是清代中枢机构的重大变革，标志着清代君主集权发展到了顶点。
军机处成立后，议政王大臣会议于乾隆五十六年（1791年）废止，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。军机处地处内廷,接近皇帝居住的地方,军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间，其一切活动均在皇帝直接授意和严密监视之下,这就大大地加强了皇帝控制。军机处无公署,只有值庐,具有极大的临时性,军机处也无专官，军机大臣、军机章京都是以原官兼职，皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣的任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办，所以军机大臣只是承旨办事，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”。在这种情况下，军机处的人更绝对形不成与君主抗衡的力量，只能做皇帝的附庸和驯服工具，这与原议政王大臣有权议政时的情况，显然大有差别。这些都反映了军机处设立后专制主义中央集权的发展，不仅超过了顺、康时期而且达到了本朝的顶峰。
（2）从军机处在清王朝国家机构中所处的地位来看，它的成立逐步取代了满族贵族议政制度，消弱了内阁承旨出政的权力。军机处以“君权附庸”的地位，它实际上成了凌驾于内阁、六部之上的中枢机构,“军国大计，无不总揽”，是皇帝的得力工具，但名义上它的权力和地位十分微妙。
首先，军机大臣都是皇帝钦定，可以出入内廷，几乎天天都得“见颜”，聆听“纶音”，与皇帝商讨政务，参与机密事项的处理，备受皇帝的祟信与重用，以致人人侧目。军机处设立后，逐渐代替了清建国以来所依靠的满洲亲王，贝勒参预议政的制度，满族贵族的议政处被取消,内阁也形成闲曹，这样就削弱了内阁参预国政的权力。在清初，在满清贵族中势力较强的亲王的权力主要靠参与议政王的大臣会议来实现。在努尔哈赤死后，皇太极即位之初期，满清政权中皇权并不集中，贵族势力极大，皇太极被迫与代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒共同执政。后来皇太极采取一系列措施加强君权，到明崇祯八年已将代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒借故治罪，将正黄、镶黄、正蓝三旗收归自己统辖。虽然三大贝勒的势力遭到一定的打击，但诸王贵族势力仍很强盛。清入关以后，由于顺治帝年幼，再加上诸王凭借其控制的下五旗有与皇权抗衡的能力，他们有实力参与军政大事的讨论和决议，即存在所谓的“议政王大臣会议”。睿亲王多尔衮更是高居摄政王之位，权倾一时，其他议政王大臣诸如济尔哈朗、博洛等，权势颇重，这实际是女真军事民主制的残余。议政王大臣会议在辅佐年幼的皇帝、稳定入关之初的统治方面起到了很大作用，但在阶级矛盾已成为社会主要矛盾的情况下，议政王大臣会议的形式不但不会达到加强君权的目的而且威胁到清朝的统治。因此，自康熙年间起，就着手打击满洲贵族的权利。到了雍正年间，雍正帝主要采取三大措施打击诸王权利：首先，收回诸王贵族对下五旗的统帅权；其次，雍正帝采取严酷手段铲除同辈兄弟的势力，像清洗胤禩党，幽禁胤祉等，这是皇位争夺斗争的继续，实际也是雍正帝肃清可能威胁皇权的势力的行动，在诸兄弟中得以善终的仅有允祥这样的自小与他关系密切的人；再次，设立军机处，由军机处承旨办事。这样，议政王大臣会议的权利被架空，从此无力与皇权抗衡。正如赵翼所说：“国初以来，设立议政王大臣，彼时因有议政处是以特派王大臣承允办理，自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每回召对承旨遵办，为满洲大学士、尚书向例俱兼虚衔……”由此可见，军机处的设立使清朝完成了由议政王大臣与皇帝争权到皇权高度集中的一个转变。
清朝初年，在国家制度方面一定程度上继承了明制，如内阁制仍然沿用。明虽在立国之初就废除了宰相，阁臣权力远不及宰相，但是在中后期仍不能避免大臣专权的局面。清朝有鉴于此，进一步削弱了内阁的权力，设立军机处就有制约内阁权利的目的。在传谕时，有一些诏令是用“密谕”的形式发出的，即不经过内阁而由军机处加封，交兵部捷报处传送，这就是所谓的“廷寄”。有了军机处后，如有军政事务皇帝一般传军机大臣听旨拟旨，阁臣位高而无实权。同时许多机密政务、国家大事都转归军机处来处理,但清统治者并不授予军机处以正式国家最高政务机构名义,甚至在很长时期内，它并未被列入国家的正式机构,不入《会典》，不修《则例》，其办公处也不称衙暑,只叫“值庐”或“公所”。没有专职官员属于一个临时机构,有事则办无事可散的地位。所有入值的军机大臣不是按国家正式职官的升转制度选调,没有品级与年资规定,只凭皇帝个人意志。雍乾以后百八十年军机处的设置,皇帝如虎添翼,封建专制主义得到空前高度的发展。军机处是清王朝封建专制制度得到高度发展的历史产物,它的出现加强了皇帝对全国官僚政治的控制,起了保护皇权和抑制满洲诸王贵族势力的作用。军机处是皇权的附庸，它是一个极大而没有独立性的特殊政治机构，皇帝运用这一特殊工具推行和实现自己的旨意，达到了强化专制主义的目的，所以皇权与军机处融为一体，成为清朝三分之二时间里最高中枢机构和清王朝封建专制统治发号施令的策源地。
（3）军机处的建立之初,
在雍正刚继位时,
（4）军机处的创建提高了封建专制统治的效率。
军机处设立后，雍正“朱批”过的奏折都先交军机处，由军机处“录副”，即将奏折及朱批抄写一份副本，加以保存，原件则交还具奏人。由军机处寄交各地官员的称为“廷寄”，迅速而机密。军机处的“值庐”在隆宗门内的瓦房，靠近皇帝得以随时召见。每日从皇帝那承旨即回庐撰拟，视其翼急，有的当日将所属进呈，皇帝认可即发出多一般明日进呈。既使在行途中也不怠慢，军机处撰旨快,发旨也快,有关机密要事的谕旨,撰拟进呈皇帝览后,即不经内阁由本处密封,交兵部捷报处即送,直达督抚。这种“廷寄”谕旨封面批明“马上飞递”字样，每日限行三百里。若须急送的则可批明四百里、五百里、六百里、以及六百里加急字样。如此,皇帝的谕旨可迅速地畅通无阻地直达地方。所以，军机处的设立提高了机密程度及行政效率，同时也增强了君主控制全国的权力。
综上所述，军机处设立的作用客观的来说，军机处的设立是清朝满汉联合体制在中央集权和君主专制制度下发展演变的必然结果，标志着清朝满汉联合体制在中枢决策层次上达到了珠联璧合的境界，也标志着清朝的专制主义中央集权达到了顶峰；是清朝的中央政治制度重要组成部分，同时也是中国政治制度史上的重要组成部分。但是随着这一制度的推行，在清朝后期以后，由于清朝整体政治的腐败，同时加上清后期皇帝的昏庸软弱，它的弊端也日益暴露出来，军机处虽然是国家中央决策机构，但是军机大臣只能秉承皇帝的意旨办事，在办事过程中不能发挥其能动性，使他们独立思考事物的能力不能得到发挥，也就逐渐丧失了机构的灵和性和高效的的特点，使其机构日益僵化；随着时间的推移，军机处也就被新的机构与制度给取代。这说明一种任何的机构与制度在不适应社会发展需要和不符合历史发展需要时，都将被历史给淘汰。但不可否认，军机处的出现实，中国封建专制制度发展的必然结果，是满清政权结合时代特点创设的一种制度，对皇权的加强、政权的巩固起到重要的作用。
因此，对于军机处，要有一个全面的视角；同时由于军机处这种政治制度的确立、形成与发展是一个渐进的动态过程，使得史籍的记载多有缺漏，以致目前还很难对军机处的发展演变进行更加深入细致的了解与描述；同时由于个人能力和掌握的资料的不足，论文有许多待改进的地方。故而，此文不能彻底说明军机处，也有所遗漏，希望其他对其感兴趣的读者指出，已达到真理越辩越明的效果。
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