围绕《土地管理法》第78条的难题：
怎么“准确”理解其内容；
与本法其他条文的关系；
与其他法律、行政法规、地方性法规有关条文的关系。
本文内容仅为个人学习思考的总结，供大家讨论和指正。
一、第七十八条的修改背景
1、落实改革完善农村宅基地制度的政策要求。
关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013）、关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见（2015）：赋予农民更多财产权利，改革完善农村宅基地制度。
2018年7月有关文件明确农业农村部“负责农村宅基地改革和管理有关工作”，包括：……宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处等。
2018年12月《国务院关于……宅基地制度改革试点情况的总结报告》在修法建议中指出，一是健全宅基地权益保障方式，二是完善宅基地审批制度，三是探索宅基地有偿使用和资源有偿退出机制。
2、此次修订过程。
2017年5月，原国土资源部关于《中华人民共和国土地管理法（修正案）》
2018年5月，司法部办公厅《中华人民共和国土地管理法<修正案草案>》（第二次征求意见稿）。
2018年12月十三届全国人大常委会第七次会议，即现在的条文内容
2019年6月第十一次会议
2019年8月第十二次会议
3、小结。
农业农村部三定方案是机构改革和宅基地审批制度改革完善的结果。
本法第七十八条等规定的有关内容，进一步落实了深化党和国家机构改革中关于完善宅基地审批制度方面的政策精神；进一步明确了国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面的相应职责。
研究讨论本法第七十八条的理解与适用，应当兼顾法律解释技术和宅基地改革管理政策的初衷。完全无视政策初衷，或者偏于强调政策初衷，都不合时宜，这也正是本法前三次修订时所未曾遇到的问题。这个初衷主要包括：增量宅基地审批和存量宅基地管理利用。
二、第七十八条的主要内容
1、违法主体：农村村民
一般认为，第七十八条“农村村民”，即农村集体经济组织成员。宅基地使用权是农村集体经济组织成员的权利，非成员不能申请宅基地。但需注意：
认定成员的标准。通常从是否具有农村户籍、长期在农村生产生活、以土地为基本生活保障以及履行成员义务等方面综合判断。
对成员的认定，不属于行政机关职责范围。
特殊情况。本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人、非本农民集体经济组织成员可以成为宅基地使用权人，但这些类别人员一般不具有再次申请宅基地的资格。
2、违法行为。
旧法有关解释：
农村村民建住宅用地未经乡镇人民政府审核批准的行为；
农村村民占地建住宅，对涉及占用农用地的，未办理或者采取欺骗手段办理农用地转用审批手续的行为；
农村村民骗取批准，占地建住宅的行为。
3、违法目的或结果：建住宅。
对于涉案的“宅”是住宅，还是非住宅，应当进行认定。本法中有三处用“建房”，三处用 “建住宅”；《民法典》显然也区分了房屋和住宅。建住宅属于建房，但建房不一定是建住宅，比如建个经营用的澡堂子。
对“房”与“住宅”应当区分处理。住宅以外的建房，不是第七十八条的适用对象。宅基地制度所保障的“住宅”在于满足基本居住需求；“房”，可能是满足基本居住需求，也可能是改善居住需求或经营需求。
“一户一宅”之外的“宅”。违反的是宅基地管理制度，还是国土空间用途规划制度？
三、当前行政执法争议焦点辨析
1、主要分歧：是否可以以非法占地的地类作为判断第七十八条执法主体的标准。
支持的观点认为，应当根据农村村民非法占地的地类确定第七十八条的执法主体。具体来说，农村村民非法占用“农用地或耕地”建住宅的，执法主体不是农业农村部门。主要是因为：
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作
宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地
耕地属于农用地，宅基地与耕地地类性质不同
反对的观点认为，适用第七十八条时，不应区分地类。
2021年度南通法院行政审判典型案例之“张*、周*诉*市农业农村局不履行法定职责案”。“农村村民非法占用集体土地建设住宅的，不论其所占土地是农用地、建设用地还是未利用地，均应由农业农村主管部门予以查处”。
（2020）鄂9005行初63号
（2021）陕10行终15号等
2、粗浅分析：跨越部门思维、尊重修法目的、尊重政策初衷。
区分“用于申请农村宅基地的土地”和“获得批准后的农村宅基地”。建设用地、未利用地、农用地（永久基本农田之除外）均可以用于申请宅基地。地类为农用地时，需要完成农用地转为建设用地手续后，才能获得乡村建设规划许可，从而继续申请宅基地；其他地类直接通过规划部门审批（提供乡村建设规划许可证号）和乡镇人民政府审批（提供宅基地批准书号）。
本法第七十七条与第七十八条的确存在规范竞合，但与确定第七十八条执法主体之问题无涉。
理解第本法七十八条，先要理解第六十二条。第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“不得占用永久基本农田”“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”等。
对于占用了永久基本农田的建设行为，未侵犯宅基地审批权，也未侵犯宅基地管理制度。
对于乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划区外的占地建设行为，未侵犯宅基地审批权，也未侵犯宅基地管理制度。
对于非“一户一宅”的建设行为，未侵犯宅基地审批权，可能侵犯宅基地管理制度（占用宅基地存量地时）。
3、个人观点：农村村民未经批准非法占地建住宅的，可适用本法第七十八条；但是，下列几种情形除外。
基于法条的处罚要件排除第七十八条的适用：
非“农村村民”的建设行为；
建设非住宅的行为；
只占不建的行为；
基于宅基地审批与管理制度内容排除七十八条的适用：
占用永久基本农田的建设行为；
非乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划区内的占地建设行为；
“一户多宅 ”且不占用存量宅基地的违法建设行为。
四、执法办案实务中的困境及对策
1.农业农村部门查处宅基地违法行为时，调查取证面临客观障碍：技术规程、勘测、人员和数据。
直接赋权乡镇政府实施。广东省人民政府明确，将土地管理法第七十八条规定的行政处罚权调整由乡镇人民政府（街道办事处）行使。广西。
间接赋权乡镇政府实施。《江西省乡村振兴促进条例》第二十六条，依法赋予乡镇人民政府行使查处农村非法占用土地建住宅行为的行政执法权。
市政府协调农业农村部门和规资部门实施。安庆市政府召开专题会议研究明确农村村民宅基地违法案件协作查处机制。
2、本法第七十八条与第七十七条的关系及适用。
个人观点：本法第七十八条中违法行为要件和违法主体要件完全被第七十七条所包含，属于第七十七条的特别规定。
《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要的通知》指出，同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。
有观点认为在决定适用处理更轻的特别法条时，需要考虑比例原则。
3、本法第七十八条与其他法律规范有关规定的关系及适用。
选择适用
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