对授权机构作出的具体行政行为不服的，应当告知向哪个机关申请行政复议？

作者：孙继承

单位：南京市农业委员会

【同事的问题】植物检疫机构（包括农业系统其他授权机构）作出的行政审批不服，应当告知向哪个机关申请复议？

有三种理解：

一是认为应告知向同级农业部门或同级人民政府申请复议。

二是认为应告知向同级农业部门申请复议。

三是认为应告知向上级植物检疫机构申请复议。

笔者赞成第二种理解。农业系统授权机构包括植物检疫机构、动物卫生监督机构、渔政渔港监督机构等。

【法律规定】

1、《植物检疫条例》（1983年1月3日国务院发布 根据1992年5月13日《国务院关于修改＜植物检疫条例＞的决定》修订发布）第二十条　当事人对植物检疫机构的行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出行政处罚决定的植物检疫机构的上级机构申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议或者不起诉又不履行行政处罚决定的，植物检疫机构可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。

2、《行政复议法》（依据《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》修订（由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2009年8月27日通过，中华人民共和国主席令第18号予以公布，自公布之日起施行）第十五条第一款第三项规定：对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。第十五条第二款规定：有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。第十八条　依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

【个人理解】1、植物检疫条例规定了针对行政处罚不服的复议机关为上级植物检疫机构，至于是上几级还是上一级，不明确。植物检疫条例时间在行政复议法之前。因此植物检疫处罚与许可事项等均应当依照行政复议法确定复议机关。2、根据行政复议法第15条第1款第3项规定，针对授权机构作出的行政许可或行政处罚等不服的，有权作出复议决定的机关，只有一个，即同级农业部门。3、根据行政复议法第15条第2款规定，可以接受复议申请的行政机关还包括行政处罚或行政许可行为发生地的县级政府。县级政府接受申请后，应当交农业部门办理该复议申请。4、在行政处罚决定书中，针对上述提问，在行政许可或行政处罚决定书中，关于复议机关告知的问题，写“农业部门”可以，写“农业部门或县级人民政府”也可以（对相对人而言，这不算错，他去了政府也能交复议申请，但复议决定权在部门）。但最终结果都是一样的。这一点与对行政机关作出的处罚决定或许可决定不服而申请复议的情形不同。后者是上级农业部门或本级人民政府均具有复议决定权，不存在转办的空间。

【《行政复议法释义》有关内容】张春生编，法律出版社，2001年版。对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件：一是授权主体是特定的国家机关，它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权；二是被授权的行政管理权是共有权力，类似行政拘留这样的专有权力不能授权；三是应当授权给有公共事务管理职能的组织，被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力；四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力，同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权？从行政法理论上讲，国家的行政权应当由行政机关和公务员行使，其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强，行政管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不可能无限制的增加，为了满足现实行政管理的需要，一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，同时，随着我国政府职能的转变，国务院的一些行政部门转变为企业，组建了全国性的公司，但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种，从我国的现实情况看，都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权，同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服，应当向谁提出复议申请，要看这个组织由谁直接管理，本条规定了三种情况，一是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议，如：市里某一组织是直接从属于市人民政府的，就由市人民政府进行复议管辖；二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议，如：县卫生防疫站由县卫生局直接管理，就由县卫生局进行复议管辖；三是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。