常用农业行政处罚文书制作实务--案件意见处理书

孙继承

按照《农业行政执法文书制作规范》第四十五条规定，《案件处理意见书》是案件调查结束后，农业行政执法人员就案件调查经过、证据材料、调查结论及处理意见报请农业行政执法机关负责人审批时使用的文书。这个环节有两大类问题值得关注：一是格式文书填写的规范问题，二是听证案件和集体讨论案件的相关问题。转载本文请勿作任何修改或调整。

一、基本注意事项的填写。

一是“案件名称”栏按照“当事人姓名（名称）+涉嫌+违法行为性质+案”的方式表述。二是“案件调查过程”栏，可以写明案件线索来源、核查及立案的时间以及采取的证据先行登记保存、行政强制措施、现场检查、抽样取证等案件调查情况。三是“涉嫌违法事实及证据材料”栏，填写调查认定的事实的证据，列举的证据应当符合证据的基本要素（即关联性、真实性、合法性），根据证据规则应当能够认定案件事实。必要时可以将证据与所证明的事实对应列明。这里尤其要注意列举的证据应当符合证据的基本要素，举例说明：一张只有执法人员签名、当事人签名，而未做任何说明的照片或复印件，可能不符合证据的基本要素。比如，拍了一货车生猪的照片，当事人也签字了，但不能充分说明这是涉案的生猪，更不能说明这是一车应当检疫而未检疫的生猪。再如，拍了一箱产品的照片也有签字，但这也不能说明这就是涉案产品，更不能说明这一箱或几项产品是什么（照片往往不清晰）或者每箱是多少瓶或袋。所以，照片类的证据，应当注意在照片上加注说明，主要围绕涉案产品的名称、数量和违法行为的关联性来说。例如，“此照片为***某于**年**月**日在**地被执法人员检查发现的，正在运输中的、涉嫌未经检疫的生猪，一共**头”，再交当事人确认，这个照片的证明力就更强了。还如，涉案产品的销售单据复印件的问题，加注说明复印件的哪些记载是涉案产品的记载也很有必要（有时候复印件记载的内容与涉案产品名称或规格不完全一致，甚至完全不一致）。四是“调查结论及处理意见”栏，应当由执法人员根据案件调查情况和有关法律、法规和规章的规定提出处理意见，包括建议给予行政处罚、予以撤销案件、不予行政处罚、移送其他行政管理部门处理、移送司法机关等。据以立案的违法事实不存在的，应当写明建议终结调查并结案等内容。对依法应给予行政处罚的，应当写明给予行政处罚的种类、幅度及法律依据等。从重、从轻或者减轻处罚的，应当写明理由。五是“法制机构意见”栏由各省级农业行政处罚机关决定是否选择适用。六是“执法机关负责人意见”栏由农业行政执法机关负责人根据《农业行政处罚程序规定》第四十九条规定的情形填写。七是《农业行政处罚程序规定》第四十八条规定的中止调查情形，不适用本文书。八是案由问题。笔者理解，案件处理意见书的案由，不一定必须与立案审批表的案由一致。但应当在案件处理意见书中说明理由。

二、听证的条件

《农业行政处罚程序规定》未就听证条件进行规定，也就是说，适用《行政处罚法》的规定。新《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第六十三条规定以下情况应当告知当事人听证权利：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。与之前相比，这次规定很清楚。需要说明的是，应当听证而未告知听证权利的案件，程序违法是没有争议的。

在行政执法中，在不符合法定听证条件的情形下，行政机关以文件、对外公告或承诺等方式自设听证义务的，是否应当告知当事人听证权利？笔者认为，授益性和行政自制性质的内部行政程序和更低级别的规范性文件，可以作为赋予当事人听证权利的“法源”。最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南(一)》的通知(2014年2月24日法办[2014]17号) 指出，关于行政机关自设义务可否归入法定职责的问题，行政机关在职权范围内以公告、允诺等形式为自己设定的义务，可以作为人民法院判断其是否对原告负有法定职责的依据。北京创基物业管理有限公司诉北京市海淀区人民防空办公室行政处罚案即是。

三、集体讨论的条件

《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第五十七条规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。《农业行政处罚程序规定》（2020）第五十五条规定，下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件；（二）案情复杂或者有重大社会影响的案件；（三）有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件；（四）农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。二者有明显差别：一是，程序规定明确的集体讨论案件范围，明显大于处罚法的规定。二是，实践中集体讨论案件的范围应当遵守程序规定。这些规定更有利于保护当事人的合法权利。三是，农业执法领域，集体讨论案件的范围明显大于听证案件的范围。听政案件范围的设定主要考虑处罚结果。集体讨论案件范围的设定，考虑因素包括处罚结果，也包括案件的情节和社会影响，还包括行政机关自由裁量的因素。

四、集体讨论的方式

第一，集体讨论属于行政机关作出处罚决定的内部程序。应当集体讨论而未进行集体讨论的案件，是否属于程序违法，从基层司法案例来看并不完全一致。这样的案例有很多，不再赘述。第二，执法总队、支队或者大队负责人讨论，不属于程序规定或行政处罚法中规定的“行政机关负责人集体讨论”。也就是说，不属于法律上的“集体讨论”，也不具有法律规定的“集体讨论”的效力。这一点一定要明确。第三，“行政机关负责人”的概念。2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。第四，实践中，是否必须是行政机关全体负责人都参加讨论，才叫法律上的“集体讨论”。笔者理解，显然不是的，这不现实。但是，在非全部行政机关负责人参加讨论的情况下，应当有全部行政机关负责人的事先授权；而且，这种授权是正式授权，应当通过文字形式固定下来。对于执法实践与处罚法要求的集体讨论如何衔接的问题，需要处罚机关提前做出制度安排，统一制定行政处罚案件集体讨论工作规则。例如，（2012）湘高法行终字第78号行政判决书中指出：一审法院认为，本案的行政处罚属对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，被告虽于听证前已经单位负责人集体讨论决定，但听证结束后作出行政处罚决定前未经单位负责人集体讨论决定，程序违法。湖南省高院认为，2011年8月17日（听证告知时间为8月18日），该局刘学如局长主持召开了益阳市工商局局长办公会议，对该案进行集体研究。会议一致认为，广西劲酒公司的行为属重大违法行为，应当给予较重的行政处罚，并明确了处罚种类及幅度，授权主管副局长王猛按集体讨论意见签发行政处罚决定书。因此，益阳市工商局的上述做法程序上有瑕疵，但未影响最后的行政处罚结果。

五、听证和集体讨论在时间上的先后关系

笔者理解，这个问题在去年程序规定出台后，已经没有争议，听证程序在集体讨论之前。也即是说，应当在《行政处罚事先告知书》下达，并且走完听证程序之后，再进行集体讨论。《农业行政处罚程序规定》（2020）第五十五条第一项之规定，下列行政处罚案件，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定：（一）符合本规定第五十九条所规定的听证条件，且申请人申请听证的案件。从这个规定来看，听证程序在集体讨论程序之前（旧的程序规定没有这么明确）。《行政处罚法》（2021年7月15日实施）第六十五条　听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。第五十七条第二款　对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。因此，《农业行政处罚程序规定》关于听证和集体讨论先后关系的规定，不违反《行政处罚法》的规定。

六、听证后未进行集体讨论的相关司法、执法实践。

如果是在听证之前，进行一次集体讨论；在听证之后，再进行一次集体讨论，当然符合规定。问题是，听证前进行了集体讨论，听证后没有再进行集体讨论，行不行？对这个问题，不可一概而论。笔者搜集了近年来各地高院判决或裁定的有关案件，明确阐述集体讨论和听证关系的案件极少。从案例来看，要看要看听证后有没有出现影响当事人实质权利的事实或证据。

一是（2016）浙行申816号行政裁定书。浙江省高院认为，本案被诉行政处罚罚款数额较大，原泰顺县工商行政管理局应当在听证程序等所有调查程序结束后，经集体讨论作出处罚决定。原泰顺县工商行政管理局在告知*公司听证权利后，未再次进行集体讨论即直接作出处罚决定，不符合上述法律规定。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，因启策公司在收到听证告知书后未提出陈述、申辩和举行听证要求，亦即该局负责人集体讨论后并没有出现影响本案被诉行政处罚决定的新情况，故上述瑕疵未损害启策公司的实体权利，启策公司以此为由要求撤销被诉行政处罚，依据不足，本院不予支持。

二是（2019）闽行申309号行政裁定书。福建省高院认为，关于申请人提出的龙岩市工商局作出本案行政处罚决定先集体讨论后听证的问题，由于申请人在听证程序中提出的观点和问题在此前龙岩市工商局的案审会中均已有讨论，虽然听证在集体讨论之后，程序上有瑕疵之处，但对申请人的实体和程序方面的权利均未产生实质影响，申请人认为先集体讨论后听证的问题严重剥夺其合法权益的主张，于法无据，不予支持。

三是市场监管执法领域的有关内容。《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函〔2021〕32 号）指出：一、根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十条、第五十一条、第五十四条等规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，在拟作出的行政处罚决定经市场监管部门负责人批准后，依法履行告知、听证等程序，再由市场监管部门负责人集体讨论决定。二、如在告知前已进行集体讨论的，在当事人未提出陈述、申辩意见亦未要求举行听证的情况下，可以不再经过集体讨论。当事人提出陈述、申辩意见或者要求举行听证的，按照规定程序办理。上述规定明确了三点：一是听证程序在集体讨论程序之前。二是，在听证之前，先开展集体讨论的，如果当事人未提出陈述申辩和听证要求，可以不再经过集体讨论。三是，当事人提出陈述申辩和听证要求的，按照规定程序办理（笔者理解这里实际上也区分情况，即如果没有事实变化，依然无需再集体讨论；但如果发生事实或法律适用或证据变化，则需要再来一次集体讨论）。