PPP导向标·国家发展改革委指导
中国经济导报记者|邵鹏璐
自2014年国发43号文颁布及新《预算法》实施以来，中央及各部门、各地方政府连续出台了系列政策文件，规范地方政府债务。从限额管理、预算管理、风险评估、应急处置、违约处置等多角度打造地方政府全链条的管理体制。2017年8月，财政部又下发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，鼓励发行项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，为地方政府债务合规融资开拓新的渠道。随后，财政部联合其他部门陆续推出土地储备、收费公路、棚户区改造等专项债券，不断创新地方政府专项债券范围。
7月23日召开的国务院常务会议提出，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，推动在建基础设施项目早见成效。有关专家表示，由于专项债券不受赤字约束，主要受地方政府基金收支平衡约束，专项债券未来或将成为地方政府融资的主要渠道。
新增限额高增长，但发行节奏较慢
“随着中国地方政府债券从2015年启动，中国地方政府专项债券也随之迅速发展，近3年地方政府专项债券发展迅速，但其每年发行量占地方政府债券发行总量比例仍相对较低。”穆迪公共融资、项目及基建融资部副总裁，高级分析师杜宁轶表示。
数据显示，2015~2017年，地方债分别发行了3.84万亿元、6.05万亿元和4.36万亿元。其中，公开债分别发行了3.04万亿元、4.50万亿元和3.35万亿元。而公开发行债券中一般债占比64.3%，专项债占比35.7%。虽然专项债券占比呈现出逐年扩大的趋势，2017年专项债已经占到全部公开债的45%，但占比依旧不过半。
中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚表示，自2015年起，地方政府债券开始发行，且发行总额不断扩大。地方政府专项债券也不断扩容，新增债券发行限额则呈现蛙跳式增长，2015年新增限额1000亿元，2016年新增限额4000亿元、2017年新增限额8000亿元，到今年新增限额高达1.35万亿元，4年总计新增地方政府专项债券约2.6万亿元。在如此高增长的背景下，专项债券也暴露出不少问题。
——发行节奏相对较慢。财政部数据显示，2018年6月份，全国发行地方政府债券5343亿元。其中，一般债券4434亿元，专项债券909亿元；按用途划分，新增债券3157亿元，置换债券或再融资债券（用于偿还部分到期地方政府债券本金，下同）2186亿元。
1～6月份累计，全国发行地方政府债券14109亿元。其中，一般债券10436亿元，专项债券3673亿元；按用途划分，新增债券3329亿元，置换债券或再融资债券10780亿元。
截至2018年6月末，全国地方政府债务余额167997亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务105904亿元，专项债务62093亿元；政府债券159948亿元，非政府债券形式存量政府债务8049亿元。
赵全厚表示，“观察数据可发现，在发行债券的过程中，专项债券发行进度明显慢于一般债券发行进度。从新增的角度来看，今年专项债券新增1.35万亿元，一般债券新增8300亿元，但目前大概只有1000亿~1200亿元已经发行的新增债券用于基建项目。如果要用足今年1.35万亿元的新增限额，下半年需‘撸起袖子加油干’。”
——发行额相对较小。截至6月30日，专项债券总计发行616支，平均额为23.57亿元，最小发行额为2000万元，最大发行额362亿元，发行额小于10亿元的专项债券有277支，占比约45%，发行额小于平均面值23.57亿元的债券有421支，占比达68%。
赵全厚表示，一般债券发行额相比专项债券要好。数据显示，截至6月30日，一般债券总共发行414支，平均值要比专项债券翻倍，为52.13亿元，最小额为1000万元，最大额为318.66亿元，但小于10亿元的一般债券只有58支，占比是14%，小于平均发行额52.13亿元的一般债券有277支，占比为66.9%。
专项债发行难制约发行进度
所谓“地方政府专项债券”，是指各省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的，约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
专家表示，由于专项债券与建设项目一一对应，其性质限制了专项债券的发行额，使得专项债券发行额普遍偏小，但专项债券的审批发行过程并不简单，专项债券的发行难度进一步限制了其发行进度。
以棚改专项债为例，专家分析有以下三个发行难点：
第一个难点，基于棚改项目的特点，项目自身收益与融资很难平衡，如何设计债券发行额度和发行方案成为重点。
第二个难点，地方有关部门相关经验欠缺。专家表示，专项债券的发行本质实际上是将地方政府筹集资金的方式由政府平台融资转向政府融资，把隐性债务转变为显性债务，把政府融资的表外资金管理纳入到财政的表内资金管理。此前，政府融资由地方融资平台主导，现在为地方财政部门管理，有关部门缺乏相关经验。
第三个难点，金融机构对地方政府发行地方债融资缺乏认知。金融机构需认识到地方债发行将成为地方政府融资的主要方式，应更积极地参与地方债购买，而不是再去积极地参与城投债购买，需改变金融机构对于平台融资贷款规模远大于地方债规模的现状。
克服“专”和“小”促专项债发展
如何加快地方政府专项债券发行，推动在建基础设施项目早见成效，专家表示：
第一，要克服专项债券的“专”。首先，项目库前瞻性建设，筛选适合发行专项债券的项目入库，如项目收入与政府性基金专项收入等能达到平衡。其次，要加强相关基础力量评估。再次，需加强成本-收益-融资平衡设计和方法的改进等。
第二，要克服专项债券的“小”。首先，可以按领域、区域集合发行债券，但集合发行时需注意明确债券发债、还债主体，如果按地区发行需格外注意防范地区风险。其次，在适当范围内加大定向发行规模，“小而定”或能加快专项债券发行速度，适当加大对定向发行规模的容忍度，小范围内能使执行者迅速筹集资金、减少发行费用，但前提是保证信息公开透明。最后，加强潜在投资者的大众化及发行方式的改进。
第三，从长远来看，需改进基金预算管理，逐步破除专项收入之间的刚性隔绝。“专项收入资金适度隔离是可以的，但应避免绝缘性，可以适度允许专项基金预算内部进行调整，通过预算整合或统配。”赵全厚表示。
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