循环经济专项立法：时机尚未成熟

作者：王子灿  网友点击量: 1473 次  添加时间：2005-11-11 11:24:23

循环经济专项立法：时机尚未成熟 ——循环经济不等于环境保护 王子灿* 循环经济（Circular Economy）的概念进入我国的时间很短，不过只有两、三年而已。但对循环经济的关注和研究却在不断地得到扩展和加深。法学界尤其是环境法学界，对循环经济立法的相关问题进行了热烈的探讨，循环经济立法也提上了议事日程。 关于循环经济立法的各种观点之中，有相当的一部分认为循环经济立法的主要目的还是保护环境。持这种观点者对循环经济的理解却也有不同。狭义的循环经济论者认为循环经济就是指废弃物管理（主要针对固体废弃物），广义的循环经济论者则认为循环经济应当包括固体废弃物管理、减少污染物的环境排放和提高自然资源利用率等三个方面。无论是赞成循环经济的广义理解，还是支持循环经济的狭义理解，或是认为可以根据具体的语境分别理解 ，其在对循环经济法的属性的认识上都是基本一致的。他们都认为循环经济立法的主要目的是环境保护，在经济领域推行循环经济是保护环境和自然资源、防止环境污染的一种新的环境保护模式。进而，环境法学界也就认定循环经济法是属于环境法范畴之内的。 当然，也有学者在对国外发达国家的循环经济立法模式进行比较研究时指出：“目前发达国家有关循环经济的立法模式大体上可分为两种：一种可称之为污染预防性”，“属于广义上的环境法”；“另一种可称之为循环经济型”，立法的目的是“将整个社会活动纳入到循环经济轨道，建立循环型社会，已经超出了一般意义上环境法的范畴”。 但从其通篇论述来看，其对我国循环经济法的定位还是限定在环境保护领域之内。 上述观点当然有它的道理，因为循环经济的提出的确是受到环境与资源问题的影响，推行循环经济对保护环境的作用也是相当重要的。但是，笔者在循环经济与环境保护的关系这个问题上，却有自己的不同看法。笔者认为，在目前处于重化工业时代的我国实施的循环经济不等于废弃物管理（上述的狭义的循环经济），但是也更不等于环境保护（就算是广义的循环经济吧）！虽然保护环境与自然资源是催生循环经济的产生的因素之一，但目前在我国推行循环经济的根本原因却是因为环境与资源问题限制了经济的发展，推行循环经济最主要的目的是为了发展经济，而不是保护环境！因此，笔者认为，与其说循环经济是一种新的环境保护的手段，不如说它是一种新的经济理念、一种新的经济增长方式！ 而将循环经济作为一种经济模式进行的立法研究在我国还相当浅表。因此，笔者认为在目前的情况下，谈循环经济立法还为时过早。并且，循环经济立法的前期准备工作及法律出台后进行执行与监管，也不应该成为环保部门的职责。真正能够掌控这项全局性的工作的，应当是综合经济部门。 下面，笔者将分别通过对循环经济的解释、推行循环经济对我国的意义、对循环经济3R原则的新认识、循环经济立法与相关法律的关系、循环经济立法时机未成熟及在环境法领域贯彻循环经济理念的建议等几个方面，详细叙述自己的观点。一、循环经济的提出及解释 循环经济这一理念源于自然界的生态循环。这种循环已经存在了数十亿年，进入能量循环中的所有能源都来自于太阳，物质循环中的资源储备始终维持着恒定的状态，也不存在任何的废弃物。Barry Commoner在其所著的《封闭的循环》（The Closing Circle）一书中用通俗易懂的语言对自然界的生态循环进行了详细生动的描述。随着人类活动产生的废弃物大量增加、可更新资源的退化和不可更新资源的枯竭，越来越多的人认为人类社会迟早都会重新认识到生态循环不应被破坏，从而自觉地接受自然法则的约束，让人类的各项活动都恰当的嵌入自然界生态循环的各个环节之中。 在这种思想的影响下，上世纪中后期产生了一种新的经济学理论：生态经济学（Ecological Economics）。生态经济学探讨自然生态系统和人类经济活动之间的相互作用与影响，并继而探究能够维系两者之间达到长期动态平衡的关键所在。生态经济学领域的两位著名学者肯尼斯·鲍丁Kenneth E. Boulding (1910-1993)和尼古拉斯·乔治斯库－洛根Nicholas Georgescu-Roegen(1906-1994) 很早就揭示了经济发展与生态环境的密切关联性，奠立了这个近年来快速发展的经济学说的研究基础。对生态经济学的研究主要聚焦在绿色产出(green output)、环境伦理(environmental ethics)、可持续发展(sustainable development)、碳税(carbon tax)、核废料处理(disposal of nuclear waste)、自然资源评估(valuation of natural resources)以及循环经济等领域。循环经济的概念自提出以来，在德国和日本一直较为流行，其他国家并没有对它给予过多的重视。在进入了后工业化时代的德国和日本运用循环经济理念，最初都是为了对固体废弃物的管理进行改革。不同的事，德国的循环经济其实是通过建立废弃物资源化的双元系统来发展“废物经济”，而日本则将循环经济深入到建设循环型社会（所谓循环型社会是指，通过抑制废弃物等的产生，强化资源的循环利用和合理处置等措施，控制自然资源的消费，建立最大限度减少环境负荷的社会）。循环经济的理念传入我国并繁盛起来，也就是这两年的事，但从一开始我国就对这一理念给予了极大的关注。当在搜索引擎Google上检索“circular economy”时，搜索结果中至少有90%以上都是与中国相关的。虽然对循环经济的研究相当活跃，但到目前为止国内对循环经济的理解还没有达成统一。给循环经济下一个简单明了的定义有些困难。国家发改委（NDRC）在其清洁生产的网页上讲到 ：对循环经济的解释有很多种，一般公认的解释是通过制造业和服务业在环境和资源管理上的协作提高经济发展和改善环境。循环经济理念主要体现在原料及能源的流通上，一个工厂产生的废物，包括能量、废水、废渣等，可以作为另一个工厂的生产用料。通过集成生产，所有企业集成生产所产生的效益比每个企业分别生产所产生的效益的总和还要高。 另一个对循环经济的官方解释来自于中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）的循环经济及清洁生产战略与机制课题组。在2003年10月的研究报告《中国推进循环经济和清洁生产的战略与机制研究》 中，课题组对循环经济作了以下的解释：“循环经济（Circular Economy）一词是对物质闭环流动型（closing materials cycle）经济的简称。从物质流动和表现形态的角度看，传统的工业经济是一种按‘资源－生产—消费－废弃物排放’单向流动的线性经济。”“与此不同，循环经济倡导的是一种与地球和谐共存的经济发展模式，它的要旨是将经济活动组织成一个‘资源－生产—消费－二次资源’的闭环过程，所有的物质和能量要在不断进行的经济循环中得到合理和持续的利用，从而把经济活动对自然环境的不利影响降低到尽可能小的程度”。“循环经济是对自然界生态系统的结构和运作方式的转模仿，本质上是一种生态经济。它与线性经济结构的根本区别在于，后者内部是一些相互不发生关系的线性物质流的叠加，呈现‘高开采、低利用、高排放’的特征；而前者则要求系统内部以集成的方式进行物质和能量交换，并在可能的部位实现物料的再循环，以最大限度利用进入系统的物质和能量，从而达到‘低开采、高利用、低排放’的目的。”“循环经济是经济学与生态学联姻的产物，它可以在生态学的指导下为优化人类经济系统各个组成部分之间关系提供整体性的思路，为工业化以来的传统经济转向可持续发展的经济提供战略性的理论范式，从而从根本上消解长期以来环境与发展之间的尖锐冲突。” 在法学界，关于循环经济一个最为普遍的定义是：“所谓循环经济，是指经济发展中，遵循生态学规律，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，使经济系统和自然生态系统的物质和谐循环，维护自然生态平衡。” 在经济学界，一般认为循环经济是指以资源循环利用和环境友好为基本特征的社会生产方式，其中包括生产、流通、交换、消费和废弃物处理的全过程，并以3R（Reduce减量化、Recycle再循环、Reuse再利用）作为目标，要求以尽可能少的资源消耗和环境代价实现最大的发展效益。循环经济是相对传统经济而言的一种新的经济形态，其本质上是一种生态经济，它要求遵循生态学规律，合理利用自然资源和环境容量，在物质不断循环利用的基础上发展经济，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，实现经济活动的生态化。 虽然在理论上对循环经济的理解存在不同的观点，在实践中循环经济对现有经济体制的影响还不明显，但将循环经济作为发展目标已经得到了各界的普遍认同。二、发展循环经济对我国的意义我国对循环经济的关注首先与我国的经济发展阶段有关。目前我国的经济发展已经进入重化工业时代。主要的发达国家在其重化工业时代都采用大量生产、大量消费、大量废弃的经济模式。目前我国的钢铁、铝、铜、石油等主要的生产资料不能自给，环境状况也呈现“局部好转、整体恶化”的态势，因此这种模式对于遭遇能源瓶颈制约的我国来说是不可行的。其次，十六大明确提出了到2020年国民生产总值翻两番的发展目标。如果继续沿袭现行的经济发展模式，在GDP翻两番的同时，资源（能源、水、主要矿产）投入将同步增长，污染排放也将同步增长，其严重后果不言而喻。据报载，联合国环境规划署主任Topfer先生认为我国国民生产总值翻两番的目标将不可能实现。令国内外学者专家对我国阶段性发展目标深感怀疑的一个重要因素就是我国经济发展受到自然资源的限制。要在资源、环境恶劣条件的限制下保持经济快速增长，就必须转变经济增长方式。另外，近来的其他一些因素，像国内一些城市电力短缺的紧急状况、我国经济发展的需求不断增长导致国际石油及原材料价格居高不下等，也都增强了我国发展循环经济的必要性。 发展循环经济的最根本的目的就是要为了实现可持续发展，一方面是为了保护环境资源、促进生态和谐，另一方面也要发展经济。因为受到有限的资源限制，经济发展需要寻找新的可持续发展的模式。虽然循环经济会在一定程度上起到保护环境的作用，尤其是在保护资源方面，但这种新型的经济理论的最根本目的还是发展经济。发展循环经济的首位目标是提高资源利用率，缓解经济高速增长和原材料、能源供给不足之间的矛盾。而环境问题的产生与社会经济的运行方式是密不可分的，解决环境问题也部分取决于社会经济发展方式的变革。循环经济的发展模式要求最大限度的将各种形式的废弃物转化为可以再次或多次使用的回收资源，并降低废弃物的产生和排放。这个过程自然会起到保护环境的作用，使得污染治理的投入及环境监管的成本降低。因此，循环经济首先是一种新的发展理念和经济增长方式，它是一种全新的经济理论，也是一个新型的工业化过程。其次，循环经济因为它的特征，也会成为一种新的污染治理模式，会起到保护环境与生态的作用，但它并不等于环境保护。由于发展循环经济的目标是实现经济的可持续发展，它所涉及的内容包括生产、流通、交换、消费和废弃物处理的社会生产全过程。因此推动循环经济发展的主要部门应该是综合经济部门，其他各相关部门应从节约资源、提高资源利用率和保护环境的角度予以配合。当然，环保部门在推动循环经济的过程中也将起到重要作用，但能够起到掌控全局的作用的还应当首推综合经济部门。三、对循环经济3R原则的新认识 循环经济的3R原则是指“减量化、再循环、再使用”，每一个原则对循环经济的成功实施都是必不可少的。其中：减量化（Reduce）原则属于输入端方法，旨在尽量设法从源头减少进入生产和消费流程的物质流和能量流，因此又可称为减物质化和非物质化。换句话说，必须学会以尽可能少的资源生产需要的产品,在源头预防废弃物的产生而不是在其产生后再加以治理；再利用（Reuse）属于过程性方法，人们应该尽可能多次并以多种方式使用自然资源和产品。通过再利用，可以防止物品过早成为垃圾，延长产品和服务的寿命；再循环原则（Recycle）或资源化原则是输出端方法，通过把废弃物变成二次资源以减少最终处理量并减少一次资源的消耗量。生产者应尽量利用二次资源代替自然资源，消费者应该购买含最大比例的二次资源制成的产品，使得整个经济过程尽量实现闭合。 3R原则在循环经济中的重要性并不是并列的。不能把循环经济简单地等同于废弃物资源化，循环经济的根本目标是要求在经济流程中系统地避免和减少废物，废物再生利用只是减少废物最终处理量的途径之一。例如，1996年生效的德国《循环经济与废物管理法》，规定了对待废物问题的优先顺序为：避免产生－循环利用－最终处置。虽然目前国内在将3R作为循环经济的基本原则这一点上已基本达成共识，但也有人对此提出异议。原因在于，3R原则本身只是杜邦公司的内部成本管理的一种策略，将其作为国家发展循环经济的原则是不适宜的，可能放在一个行业里用都不一定适应。并且，从国家层次上来说，人口减量化、经济规模减量化及资源消耗减量化的实施都是极为困难的 。另外，还有人对3R原则本身的含义进行了扩展，认为减量化除了原有的改变旧生产方式、最大限度提高资源利用效率和效益，减少土地、能源、水和材料的投入外，还应延伸到在提高人类生活水准的进程中合理减少物质需求；再利用上，除了原有的尽量延长产品寿命、做到一物多用、减少废物排放外，还延伸到合理消费、科学消费的消费领域；再循环上，除了原有的废物利用外，还延伸到形成循环经济的技术与产业体系。还有，北京航空航天大学中国循环经济研究中心主任、北京市循环经济促进会会长吴季松认为过去的3R原则只是循环经济原则的一部分。据他介绍，在最近召开的“世界思想者会议”上，他提出的再思考（Rethink）理念受到与会的10位诺贝尔奖获得者和另外17位与会者的一致肯定,加上再修复（Repair）理念，原来的3R已经演变成为5R 。综上所述，将3R作为循环经济的基本原则与目标还是值得商榷的。四、循环经济立法与相关法律的关系（一）循环经济、清洁生产与生态工业我国从2003年1月1日起正式实施《清洁生产促进法》。虽然法律出台不过短短几年的时间，但实际上在我国系统推行清洁生产也已经有十年左右的时间了。随着《清洁生产促进法》的实施，促进清洁生产的热潮日益高涨。对循环经济的研究中也经常出现清洁生产。对于最近得到极大关注的生态工业，其和清洁生产、循环经济之间又有什么关系呢？对这个问题如果没有清楚的认识，就会造成概念的混乱，实践的错位，既冲击清洁生产的实施，也不利于生态工业和循环经济的健康展开。清洁生产是对一种生产过程的简称，这种生产过程更注重在过程中提高资源或是能源的利用率、在生产的过程中消灭废物的产生，而不采取末端控制的方式。或许可以将清洁生产称作是一种指标，因为，如果采取了清洁生产的方式，那么就有理由相信这种经济活动将产生更少的废物，对环境的污染物排放也更少，并且使用的资源也更少。它既是一种指标，也是一种同循环经济一样的、由多种政策手段组成的经济发展策略。有时清洁生产被认为会在经济成本几乎为零、甚至会增加经济收益的情况下带来巨大的环境改善。比如UNEP就宣扬：清洁生产是一种双赢的策略。它在保护环境、消费者和工人的同时，也将提高企业的生产效率、收益和竞争力。工业生态化也被称为生态工业。生态工业是根据工业生态学基本原理建立的、符合生态系统环境承载能力、物质能量高效组合利用以及工业生态功能稳定协调的新兴工业组合和发展形态。工业生态学是用生态学的理论和方法研究工业生产的一门新兴科学，它把工业生产视为类似于自然生态系统的封闭体系，其中一个单元产生的“废物”或副产品是另一单元的“营养物”和投入原料。这样区域内彼此靠近的工业企业就可以形成一个相互依存、类似与生态食物链过程的“生态系统”。有人认为，从清洁生产、生态工业和循环经济作为当今生态环境保护工作的主要发展方向，有着共同的发展目标和发展思路，但也有其各自的理论、实践和运行方式。三者之间的区别主要体现在两个方面。首先，实施的层次不同。清洁生产主要应用于企业层次，主要目标是单个生产企业的污染源削减，即削减在生产过程中污染物的产生量；生态工业主要注重企业集团、企业间 (加工工业区 )、地区间甚至整个工业体系的生态优化；循环经济则要求按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重新构成经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统物质循环过程中，建立一个新的社会经济形态。其次，实施的方法不同。清洁生产中在单个组织之内将环境保护延伸到该组织有关的方方面面，要求在实施时深入组织生产、营销、财务和环保等各个领域进行清洁生产审计，真正保证组织的环境绩效；工业生态学按照自然生态系统的模式，系统中一切可以利用的物质和能源都得到了充分的利用；循环经济从国民经济的高度和广度要求经济活动按照自然生态系统的模式组织一个“资源 -产品 -再生资源”的物质反复循环流动的过程，整个生产系统极少或根本不产生废弃物。 也有一种观点认为清洁生产就是实施循环经济的一种手段，就是在单个企业中实施循环经济。还有人将循环经济分为三个层面的循环：小、中、大循环，小的是指单个企业内部，有人将它等同于清洁生产；中的是指集团企业之间，将它等同于生态工业；还有就是大的，也就是整个社会的循环经济系统。从以上的争论可以看出目前国内循环经济、清洁生产和生态工业三种概念的混乱程度。之所以产生这样的混淆，最关键的问题就在于对循环经济的含义把握不够准确。在前面已经提过，循环经济不是环境保护，它当然也不是一个具体的生产模式或工业模式。循环经济是一种新的经济发展理念，在层面上远高于作为具体制度的清洁生产和生态工业。认识清楚这一点之后，再回过头来看三者的关系，这个问题也就不再成为问题了。（二）循环经济立法与相关法律的关系由于对循环经济含义的认识存在偏差，因此环境法学界一直在探讨如何处理相关法律之间的关系的问题。如前所述，目前法学界对循环经济的认识一般限定在固体废弃物管理、减少污染物的环境排放和提高自然资源利用率等三个方面。那么，如果进行循环经济专项立法，势必要将防治污染、保护资源的基本内容和清洁生产等具体制度囊括在内。这种情况下，已有的《清洁生产促进法》、《固体废物污染防治法》以及以《环境保护法》为基础的一系列的污染防治法律法规和资源方面的法规如《节能法》等等相关法律又该如何处置呢？在如何对待《清洁生产促进法》的问题上，有学者认为，应该在循环经济法开始实施后，废除《清洁生产促进法》。理由是：“清洁生产重视生产过程；更偏重技术的领域；更侧重对企业提出相关要求。也就是说，尽管循环经济和清洁生产的目标是一致的，但是循环经济的概念和范围要大于清洁生产，清洁生产可以包含在循环经济之内。因此，《循环经济促进法》的调整范围应当大于《清洁生产促进法》的调整范围。这同时说明，如果在条件成熟时制定《循环经济促进法》，就可以考虑将《清洁生产促进法》中的基本内容吸收到《循环经济促进法》中来，而相应将《清洁生产促进法》废止。否则，在保留《清洁生产促进法》的情况下，再去制定《循环经济促进法》，由于重复性太大，两者之间的关系很难处理。” 当然，这种观点也有它的道理。但是，如果以此类推，那么像污染防治法、节能法等一系列其他的相关法律也要废除吗？如何回答这个问题，就不是一件容易的事了。如果不采取废除的做法，那么重复立法的情况将非常严重；如果采取废除的做法，那么现有的环境法体系将会被彻底颠覆。除此之外，又能不能保证一部循环经济法就可以发挥万能的作用呢？面对这样的尴尬局面，笔者认为只从环境保护的角度出发理解循环经济，进而将循环经济法定位在环境保护法律体系之内的做法是不可行的。如果按照笔者对循环经济的理解来考虑循环经济立法，循环经济法将不属于环境保护法的范畴。这种情况下，它与其他的相关法律各归其位，之间的关系也就不会存在矛盾了。五、循环经济专项立法的时机尚未成熟前面已经提过，目前循环经济立法的相关问题探讨，主要局限在环境保护的层面上。而循环经济不等于环境保护，它涉及的内容包括生产、流通、交换、消费和废弃物处理的社会生产全过程。立法有一个前提，就是要明确法律的调整范围，也就是要明确约束什么主体、在什么地域适用和调整什么行为。从立法的前期准备工作出发对这个过程中各个环节进行研究，从而解决循环经济法的调整范围、约束主体和适用地域、调整行为的问题，对循环经济立法是至关重要的工作。但这项工作在国内还未真正地开展起来，甚至对什么是循环经济还存在相当大的分歧。在这种形势下，对循环经济进行专项立法显然为时过早。现阶段应该做的是加强相关的研究工作，在各方面条件成熟之后，再进行循环经济立法。目前国内对循环经济的研究除了订立循环经济的宏观计划及强化循环经济政策及管理之外，主要放在生态工业、绿色消费等方面。但在笔者看来，这些研究和建议对整个社会的循环经济发展只会起到非常微弱的影响。当然，绿色消费会起到鼓励生态产品的发展与生产的作用，但以发达国家的经验，它们的作用是居于其次的。 那么，应该对其进行重点研究的首要课题有哪些呢? 由于笔者在经济学知识方面的欠缺，不敢妄言“意见”，只能试着提出以下几点不成熟的建议：(1) 借鉴相关的国际经验，重点放在学习像德国和日本这样的发达国家的循环经济的政策、立法和实践方面的经验；(2) 在国家层面上研究重要物资部门如钢铁、电力等部门的物质流通及资源输入、资源利用率的一般情况，根据研究结果制定相应的循环经济部门规划；(3) 研究如何通过国家综合经济部门、财政部门、税收部门的产业政策、财税政策、投资政策及价格部门如何利用价格杠杆的作用这些政策手段推行循环经济；(4) 在资源开采、利用和废弃的各个环节中、资源消耗重点行业的生产环节中推行循环经济，按照循环经济的理念合理规划城市建设、加强生态农业建设；(5) 使用税收、收费、配额、限额及押金退还等经济手段推行循环经济，并评估这些经济手段的实际效用。在这些重点研究取得成果之后，就可以开始建立循环经济的政策及法律框架，并陆续进行具体的相关政策及法律法规的实施，发挥关键性的政策及法律手段在推行循环经济方面的重要作用。 ———————————————— （接770页，王子灿 文）六、在环境法领域贯彻循环经济理念由于对循环经济的基本概念和涵义等最根本的理论问题还存在较大的争议，对循环经济基本环节的研究也不到位，所以目前并不合适立即进行专项立法。但不进行循环经济立法，并不代表就不在法律层面上推动循环经济的发展。根据国家发改委提出的政策导向，循环经济的理念将贯穿到“一十五”规划的编制工作中去，无论是规划纲要，还是各类专项规划、区域规划以及城市总体规划，都要把发展循环经济放在突出位置，并将提出循环经济法律法规框架 。落实到环境法领域，首先应该将循环经济的理念贯穿在环境法的各个方面，尤其是要对现有的环境法律法规进行修订和补充，将循环经济的理念作为一项基本原则明确地做出规定。另外，可以针对现有环境法体系中的不足，在需要较为迫切、立法的思路也较成熟的固体废物管理、减少污染物的环境排放和减少自然资源损耗这三个方面进行一些补充性质的单项立法。 

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