一事不再罚原则的适用｜案例评析｜北京行政裁判观察

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“一事不再罚”原则适用的前提为“一事”，即“同一个违法行为”。同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。当事人驾驶机动车在过街天桥上行驶，《道路交通安全法》及《治安管理处罚法》，对此作了两种不同的评价。公安机关依据治安管理处罚法所赋予的职权作出处罚决定，与交通管理部门适用《道路交通安全法》作出交通处罚并非同一行政管理领域，并不违反“一事不再罚”的原则。

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行政机关基于不同行政管理领域法律规范作出处罚不违反“一事不再罚”原则｜北京行政裁判观察

 

作者：陈雯萱

案号：(2020)京0108行初20号

案例：熊某诉北京市公安局海淀分局行政处罚案

 

本案的裁判焦点问题在于被诉处罚决定是否违反一事不再罚原则，法院的判决说理主要分为两步：

一是通过对“一事”的解释，明确一事不再罚原则的适用前提。

二是分析论证海淀公安分局所作出被诉处罚决定与交通管理部门适用《道路交通安全法》作出交通处罚不属于同一行政管理领域。在厘清一事不再罚原则的适用前提与范畴后，最终得出行政机关基于不同行政管理领域法律规范作出处罚不违反一事不再罚原则的结论。

本文拟在本案基础上，探讨“一事”在一事不再罚原则中的理解，以及一事不再罚原则的适用规则。

值得注意的是，由于本案发生于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修法之前，因此以下讨论主要基于裁判依据，即旧法第二十四条展开。

 一、“一事”的判断 

“一事不再罚”又被称为“禁止双重处罚”原则，其本质是禁止国家对人民的同一行为，以相同或类似之措施多次处罚。其源自刑事诉讼法上的“一事不再理”原则，旨在明确当法院判决具有确定力后，不能再对同一行为进行新的刑事程序。[1]

在台湾地区，以往实务上不承认行政罚领域存在一行为不二罚原则。直至“司法院大法官会议”释字第503号开始有条件地承认在处罚种类相同时，且如从一重处罚已足以达成行政目的时，不得重复处罚。[2]继该解释后，“司法院大法官会议”释字第604号解释进一步明确了一行为不二罚原则在行政罚领域亦适用。就此许宗力“大法官”指出：“台湾地区固然没有'一行为不二罚原则’的明文，唯从法治所要求之法安定原则、信赖保护原则以及比例原则均不能导出一行为不能重复处罚之要求。是'一行为不二罚原则’具有宪法位阶，应无疑义。”[3]

我国旧《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，该条文表明了一事不再罚在行政处罚领域的确立。但是对于何为“一事”的判断标准，我国学者对此持多种见解。如违法行为说认为“同一违法行为是指行为人违反了法律、法规或者规章的一个规定的一次性行为”。[4]违反规范说认为当事人的同一违法行为，如果只违反一个法律部门的行政管理秩序，即只违反一个法律文件中的法律规范，只能给予一次处罚，不能由同一实施机关或不同实施机关给予两次以上的行政处罚。[5]其中较有代表性的学说是构成要件说，即能充分满足一次构成要件的事实就是一事（一个违法行为），能充分满足两次（或两个）构成要件的事实为二事，以此类推。[6]

本案中，法院认为“一事”即“同一违法行为”，同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。

按照此标准，违法行为人驾驶机动车在北京市海淀区蓟门桥西侧的过街天桥上行驶，这一违法行为本身，基于同一意思决定且具有同一外在行为表现。但是，由于该违法行为既违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》），又违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》），即受到两项法律规范的不同评价，因此不构成一事不再罚原则中的“一事”，不适用旧《行政处罚法》第二十四条。

即是说，被诉处罚行为不违反一事不再罚原则的原因在于，海淀公安分局所作出的处罚决定与交通管理部门所作出的交通处罚，所针对的违法行为不是同一违法行为。法院裁判通过将本案违法行为排除“一事”的范畴，从而排除一事不再罚原则在本案中的适用。可见，法院对“一事”的理解较为狭义，仅承认违反同一法律规范情形下的“同一违法行为”。

事实上，该司法裁判变相限缩了一事不再罚原则的适用范围。旧《行政处罚法》试拟稿第十四条规定：“对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上的处罚”。这是最狭义的“一事不再罚”，由于不同行政机关处罚同一违法事实的法律依据必然不同，所以不受该规定的约束。[7]然而正式通过的旧《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，将一事不再罚原则的适用范围扩大至不同行政机关以不同的理由对同一违反行为所作出的行政处罚。也即禁止不同行政机关依据不同法律依据，对同一违法行为分别作出罚款处罚。

法院所主张的“一事”判断标准，相当于只有同一行政机关基于同一法律依据对当事人作出两次行政处罚，才违背一事不再罚原则，这与旧《行政处罚法》第二十四条规定本旨不相符。

另外，根据新《行政处罚法》第二十九条第二款规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，亦可以推导出，一事不再罚原则的适用范围不局限于根据同一法律规范所作出的行政处罚。因此，本案中被诉处罚决定与交通管理所作出的交通处罚，所针对的违法行为同属“一事”，应纳入一事不再罚的评价范畴。

 

 二、“想象竞合”情形下一事不再罚原则的适用 

本案中，涉案违法行为同时违反了《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》的相关规定，而且这两部法律所保护的法益和所欲达成的法律目的不同。《道路交通安全法》旨在维护道路交通秩序，预防和减少交通事故；而《治安管理处罚法》的立法目的在于维护社会治安秩序，保障公共安全。

法院以两次行政处罚非属同一行政管理领域为由，进一步说明被诉处罚行为不违反一事不再罚原则。然而，同一违法行为同时触犯数个不同行政目的之法律规范，恰恰应属一事不再罚原则的适用范畴。

在探讨一事不再罚原则时，在进行“一事”的判断之前，应先审查是否存在法规竞合。如果有法规竞合的情形，则只适用一个法律规范，并无一事不再罚原则适用的空间。

所谓法规竞合，是指数处罚规定所保护之法益或者所欲达成之法律目的相同。[8]当一违反行政法义务行为，如果同时该当数行政罚构成要件，而所涉及之各处罚规定，其所保护之法益或者所欲达成之目的不同时，则产生学理上所谓之想象竞合。[9]

对于“想象竞合”情形下，行政机关应如何适用一事不再罚原则，旧《行政处罚法》并未明确。全国人大法工委《对<反不正当竞争法>和<价格法>有关规定如何适用问题的答复》[10]，就一个滥收费用行为，同时违反《反不正当竞争法》和《价格法》的规定时，如何适用法律和确定管辖权作出了解释。

《答复》称：“《行政处罚法》第二十四条规定：'对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。’根据这一规定，对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚的原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚；依照处罚较重的规定是否给予较重的行政处罚，实践中可再研究。”

据此，对于“想象竞合犯”的处罚应遵循一事不再罚原则，以实施监督监察的时间先后确定主管的行政机关和具体适用的罚则。同时，旧《行政处罚法》第二十四条仅禁止行政机关对同一违法行为作出两次以上的罚款处罚，但允许作出罚款以外的其他类型的处罚。因此，针对已经被予以罚款处罚的“想象竞合犯”，行政机关仍得依据法定职权，作出其他类型的行政处罚。

本案即构成典型的想象竞合情形，涉案违法行为所触犯的《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》所欲保护的法益不同，两者不构成法规竞合关系。本案中，在交通管理部门已经针对案涉违法行为作出行政处罚的情形下，海淀公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，作出行政拘留五天的处罚，并未违反一事不再罚原则。原因在于，第二次处罚决定即本案被诉处罚决定的处罚类型为行政拘留，不构成重复罚款。然而，根据本案裁判说理，法院是从“一事”的角度来说明被诉处罚决定的合法性，而非“不再罚”。因此，虽然法院裁判最终所得出的“不违反'一事不再罚’的原则”结论正确，但其论证过程有待优化。

 

 三、新《行政处罚法》所确立的从重与并罚相结合模式 

实务中，评价是否违反一事不再罚原则时仍采取“时间在先原则”，即对于同一违法行为，后作出的行政罚款决定被认为违反了一事不再罚原则，而无论轻重。比如，某一违法行为同时违反了A法和B法，A法规定的处罚幅度较轻。若行政机关先适用A法作出了行政处罚决定，则该决定就无法覆盖适用B法作出的处罚决定，无法实现B法的立法意旨。

另外，这种“时间在先原则”的处罚模式，将行政处罚决定的效力置于作出处罚决定的时间下，可能会导致处罚决定的偶然性，进而违背平等原则。因此，有必要在法律上确立从一重处罚原则。

新《行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。该条文表明当一个违法行为违反了多个法律规范时，就罚款而言不能采取并罚制，从一重处断。

这一设定与德国《违反秩序罚》第十九条规定“同一行为触犯科处罚锾之数法律，或数次触犯同一法律时，仅得处一罚锾。触犯数法律时，依罚锾最高之法律处罚之。但其他法律有从罚之规定者，仍得宜告之”及台湾地区“行政罚法”第二十四条规定“单一行为违反数个行政法上义务规定而均应受罚锾之处罚者，除另有没入或其他种类行政罚，因其处罚种类不同而得并为裁处外，仅得依罚锾额最高之规定裁处，并就其裁处罚锾之最低额予以规定”相近。

当行为人违反的法律规范由同一机关执行，那么该机关可以从一重处罚。但是，当其违反的法律规范分属于不同行政机关管辖，某个行政机关只对本行政机关所管辖的行政违法行为享有处罚权，而不享有其他行政机关对该行为的处罚权，那么就可能无法适用规定了更高数额罚款的法律规范。因此为了更好地实现一事不再罚原则，德国和台湾地区在立法上都规定了相关的协商机制。[11]有学者提出应当鼓励多个行政机关进行联合执法、综合执法；如未实施行政处罚权的相对集中，则可通过行政协助等制度实现从一重处罚；[12]增加行政处罚立案询问环节，补充处罚制度，构建协商决定管辖权机制等。[13]

新《行政处罚法》第十八条第一款规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”及第二十六条“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助”都为一事不再罚原则在实践中的贯彻提供了立法资源和制度支持。

考察本案，行政机关和法院对一事不再罚原则的理解和适用仍存在偏差，这导致一事不再罚原则在执法和司法实践中未能发挥其应有的功能。这也与旧《行政处罚法》第二十四条规定过于抽象与概括相关。新法进一步明确了一事不再罚原则的内涵，确立了罚款从一重处罚，罚款以外的其他类型处罚并罚的制度，这将为司法适用提供更为具体清晰的指引。

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本文引注

[1] 参见翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社 2009 年版，第 827 页。

[2] 参见“司法院大法官会议”释字第503号解释。

[3] “司法院大法官会议”释字第604号解释之许宗力“大法官”协同意见书。

[4] 汪永清：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社1996年版，第110页。

[5] 参见刘善春：《行政处罚法释义与案例评析》中国政法大学出版社1996年版，第38页。

[6] 参见朱新力:《论一事不再罚原则》，载《法学》2001年第11期。

[7] 参见冯军：《行政处罚法新论》，中国监察出版社，2003年版，第160页。

[8] 法规竞合关系可分为特别法与普通法之关系、吸收与被吸收之关系、补充与被补充之关系。

[9] 参见陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2012年版，第702页。

[10] 行复字（2007）6号。

[11] 德国《违反秩序法》第三十九条规定：(1)数个行政机关均有管辖权，则因该案而首先讯问当事人的行政机关或者首先请警方讯问当事人的行政机关、或者在警方讯问当事人后首先接到警方移送案卷的行政机关有优先权。……(2)如果显然有利于加快或简化程序或者出于对程序有利的原因，可以通过有管辖权的行政机关之间的协议而授予一个另外的行政机关进行追究和处罚。如果数个行政机关均有案件管辖权，则依照本条第(1)款第1句具有优先权的行政机关，应当至迟于调查结束之前听取其他具有案件管辖权的行政机关的意见。台湾地区“行政罚法”第三十一条规定：“一行为违反同一行政法上义务，数机关均有管辖权者，由处理在先之机关管辖。不能分别处理之先后者，由各该机关协议定之；不能协议或有统一管辖之必要者，由其共同上级机关指定之。一行为违反数个行政法上义务而应处罚锾，数机关均有管辖权者，由法定罚锾额最高之主管机关管辖。法定罚锾额相同者，依前项规定其管辖。一行为违反数个行政法上义务，应受没入或其他种类行政罚者，由各该主管机关分别裁处。但其处罚种类相同者，如择一重处罚已足以达成行政目的者，不得重复裁处。第一项及第二项情形，原有管辖权之其他机关于必要之情形，应为必要之职务行为，并将有关资料移送为裁处之机关；为裁处之机关应于调查终结前，通知原有管辖权其他机关。相较于德国，台湾地区作了较为细致的立法设计。

[12] 参见马怀德：《<行政处罚法>修改中的几个争议问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[13] 参见黄先雄，张少波：《“想象竞合”情形下一事不再罚原则的适用机制》，载《中南大学学报（社会科学版）》，2020年第2期。