作者简介：张敏纯，长沙理工大学法学院副教授，博士；邓顺萍，中南财经政法大学法学院博士生。文章来源：《江西社会科学》2022年第8期，转自江西社会科学公号。注释及参考文献已略。
目前生态环境执法领域同时进行着监测监察执法垂直管理和综合行政执法两项改革，前者强调执法权上收，后者侧重执法力量下沉，两者在目的上有冲突之处，进而导致生态环境主管部门执法权配置出现错位以及县级生态环境保护主体责任履行缺乏抓手。产生这些问题的根源在于执法公正和效率之间的权衡难题，即生态环境执法的属地性与环境问题的扩散性相互背离以及属地管理的易受干扰性与生态环境执法的独立性存在张力。在向高质量发展转型过程中，“上收”的价值排序应优于“下沉”。为实现二者有机衔接，可在县级生态环境分局实行“局队合一”并通过法律授权其有限执法权，同时通过生态环境问责、公众参与和公益诉讼等途径压实基层政府主体责任和部门监管责任。
作为政策执行和政府治理的末端环节，行政执法将直接影响政策执行的效果和政府治理的效率。当前，我国正在推行生态环境等五大领域的综合行政执法改革，目标是减少多头多层重复执法，推动执法重心下沉。与其他四大领域不同，生态环境领域同时还在推行省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“环保垂改”），目标是实现执法权力上收，破除地方保护难题。横向“扩权赋能”与纵向“收权压责”的结果，是将设区的市级及以上生态环境主管部门作为第一责任层级，负责污染防治与生态保护领域的综合执法，但“执法重心下沉”与“执法权力上收”的冲突可能性也由此凸显。有鉴于此，中办、国办印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《综合执法指导意见》）明确提出，要坚持统筹协同，实现生态环境综合行政执法改革（以下简称“综合执法改革”）与环保垂改等有机衔接。目前，环保垂改工作已经基本完成，综合执法改革的“前半篇文章”也基本到位，省、市、县生态环境综合执法机构基本组建完成。但两项改革很大程度上是各自推进，在如何进行“有机衔接”方面还缺乏具体可行的制度安排，且在实践中业已引发不少错位与冲突，亟须从学理上辨明和理顺二者的适用关系。
我国生态环境管理体制长期实行“条块管理”模式，横向层面是生态环境主管部门统一管理与相关行政机关分部门管理相结合，纵向层面是中央和地方逐级管理相结合。这一管理模式在生态环境执法实践中逐渐暴露出多头多层重复执法等弊端。环保垂改试图通过“条”上的改革来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动生态环境保护党政同责、一岗双责。但环保垂改并未彻底消除我国传统生态环境执法体制的困局，同时又带来了基层政府职能削弱等新的问题。在另一项聚焦“条块结合”的重大改革——综合执法改革推行后，两项改革在适用和衔接上又滋生了新的冲突。
（一）环保垂改与综合执法改革的目的存在冲突
（二）生态环境主管部门的执法权配置出现错位
环保垂改与综合执法改革面临错位与冲突的症结和根源主要在于执法公正与执法效率之间的平衡难题。前者强调执法权上收，目的是破解生态环境执法的地方保护主义，解决执法公正问题；后者强调执法力量下沉，目的是破解执法力量和实践需求之间的倒挂，解决执法效率问题。其他领域的综合执法改革则并未出现此等矛盾，本质上还是源于作为改革对象的生态环境执法具有不同于其他领域的特殊性。这种特殊性一方面表现为环境问题的扩散性与行政管辖的属地性之间存在背离，另一方面表现为属地管理的易受干扰性与环境执法的独立性之间存在张力。
（一）环境问题的扩散性与行政管辖的属地性存在背离
环境问题具有高度的科技关联性，意味着环境法的制度构造需要体现科学规律尤其是环境学和生态学规律。对于两项改革关系的认识，同样不能脱离环境学和生态学的规律。只有认识了环境问题的特点后，两项改革才能“对症下药”，避免出现因违背科学规律引发更多适用难题的情况。
环境科学对环境的定义是围绕着人群空间以及其中可以直接或间接影响人类生活、发展的各种因素的总和，表明基于环境的整体性和系统性，环境诸要素不可被割裂地看待。生态系统中一种因素的变动可能就会引发多个环境要素的变化，进而影响整个环境。例如，随意弃置的工业废渣会直接对堆放的土地造成污染；经过土壤的渗透后，废渣中的有毒物质又可进入地下水，导致地下水体的污染；工业废渣中细小的微尘等又可通过风等途径进入大气，造成大气污染，而且污染物可随着大气的循环作用沉降至新的土地，经过长时间的沉淀，新的土地又会出现土壤污染。这是较为简单的污染路径，现实生活中的环境污染和生态破坏往往面临更为复杂的情况。同时，不同的污染物之间会产生各种化学反应，进入不同的环境介质将产生不同的污染，各种介质之间再进行迁移转化，从而使环境问题具有交互性的特征，并引发环境问题的扩散性。此种扩散性使得环境污染往往不局限于一时一地。环境问题的上述特性，决定了生态环境执法需要贯彻整体、系统的理念，防止环境问题的跨介质、跨区域转移。
但现行生态环境监管执法的制度构造，很明显受到还原主义法律观的影响。具体而言，是将整体生态环境予以分解，首先按照不同环境介质进行区分，制定单行的环境立法，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等；再从空间上按行政区划进行划分，作为生态环境监管执法、司法的地域基础。在同一介质和区域内部，又会根据生态环境介质或要素的功能进一步细分，将之归属于不同部门进行管理，形成了统一管理与分部门管理相结合的生态环境监管执法体制。此种基于环境介质和行政区划的制度安排呈现高度碎片化的状态，难以适应环境问题的交互性和扩散性特征，不仅在立法层面导致行政执法权配置的碎片化，引发制度的重叠与冲突；在具体运行过程中也难以突破地方保护主义并容易引发不同职能部门之间的“争权”或“推诿”。典型如水体保护，《水法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《长江保护法》等国家层面立法建立了流域管理与区域管理相结合、统一管理和分部门管理相结合的治水格局。这种以纵向“命令—服从”与横向“主责—分管”为特色的组织体系，在科层制的精细化分工下逐渐形成了各自的权力边界，虽有助于提升行政效率，但由于忽略了生态系统的整体性和环境事务的复杂性，逐渐导致水环境治理的碎片化，并使政府水环境质量负责制异化为部门水环境质量负责制。在横向层面，水环境保护的公共权力被部门分割，生态环境主管部门的统一监管职权被各部门的“分部门监管”消解，导致综合监管权沦为事实上的“剩余监管权”。在纵向层面，基层政府如果片面追求GDP增长，很容易形成地方保护而放松监管，从而形成“逐底竞争”或者“以邻为壑”的局面。
环保垂改和综合执法改革都是基于此种背景而生。只是，前者是为解决按区域管辖带来的地方保护问题，后者是为解决按介质管辖引发的执法碎片化问题。二者目标各有侧重，也各具正当性与合理性，但如何在二者之间达成平衡和有机衔接，尚需进一步探索。
（二）属地管辖的易受干扰性与环境执法的独立性存在张力
在行政执法体制改革中，执法重心下沉受到广泛认可，“为了化解执法权纵向错配问题，大部分执法领域都需要通过下放执法权为县乡基层执法机构赋权”。将执法权下放至县乡层级，有利于解决执法权和执法力量配置与实践需求之间的倒挂问题，实现执法力量的切实下沉。除生态环境领域外的其他综合执法改革也回应了这一趋势，例如，在市场监督领域，其执法贴近基层，与人民群众的日常生活联系紧密，各地多采取市辖区为主的执法体制。按理说，生态环境综合执法改革也应顺应此种趋势，在纵向层面下放执法权以达到下沉执法力量、提高执法效率的目的，但其反倒将执法权上收至市级及以上生态环境主管部门，并且取消了县级生态环境主管部门的独立地位。究其原因，生态环境执法权“逆流而上”是因为环境保护更易受到地方保护主义的干扰，执法独立性难以得到保障，在公正与效率的价值权衡中只能选择以公正为优先。
掣肘基层环境执法的地方保护主义通常被归因于晋升锦标赛和财政分权体制。例如，有学者通过对2004—2010年我国河流水质监测数据和197个地级市数据等的分析，表明省以下财政分权和以经济增长绩效考核为主的官员选拔体系使得地方政府倾向于降低环境保护的支出和环境监管力度，以降低环境质量为代价，推动经济的增长。环保垂改，即是基于此种背景而生。当然，指望县级层面的环保垂改完全规避地方保护，亦是环保垂改不能承受之重，如2017年祁连山国家级自然保护区生态环境破坏事件中，软化环境执法的不仅仅是自然保护站，市级乃至省级也存在“放水”行为。但因此否定环保垂改的价值就走向了另外一个极端。与其他领域的综合执法改革相比，生态环境保护执法涉及更高的科技关联性、更复杂的利益博弈，即便不考虑地方保护问题，一味强调执法权限的下放亦不具有合理性与可行性，或者说乡镇一级也不具有承接生态环境执法权的能力和力量。故而，环保垂改与综合执法改革的“有机衔接”，更值得讨论的是，如何在上收执法权的前提下，实现执法力量的下沉而非执法权的下放，从而实现公正与效率的有机平衡。
综上，环境问题的扩散性与生态环境执法的易受干扰性决定了执法权上收有其正当性，但也确实与行政执法的效能提升发生矛盾。在当下我国推进绿色发展和高质量发展过程中，为防止地方政府片面追求短期经济利益而放松环境监管，“上收”与“下沉”的权衡中，“上收”需要优先，在此基础上再去探讨如何实现执法重心下沉的问题。由此，两项改革有机衔接的路径就是一方面填补基层执法真空和充实基层执法力量，另一方面监督基层政府履行生态环境保护主体责任和生态环境主管部门履行监管职责。
（一）下沉执法重心的制度路径
第一，立法授予县级生态环境分局部分执法权。环保垂改已将环境执法权上收至市级及以上生态环境主管部门，这一做法在一定程度上契合生态环境的整体性和环境问题的交互性、扩散性的特点，对地方保护主义也有一定的消解作用。在此背景下，生态环境综合执法改革不能照搬其他领域将执法权下放至街道、乡镇的做法。但执法权全部上收之后，又面临着基层政府履行生态环境保护主体责任缺乏抓手等诸多问题。为解决这一问题，一些设区的市级生态环境局开始启用行政执法专用章，将各县级生态环境分局编号，让其在各自的辖区范围内以市级生态环境局名义执法出具各类文书时使用，但此种做法只是为提高执法效率的权宜之计。县级生态环境分局执法后，若行政相对人有异议申请行政复议，需要向市级生态环境主管部门所在地人民政府或者省级生态环境主管部门提起；若想提起行政诉讼，则需要向市级生态环境主管部门所在地人民法院提起，这无疑加大了行政相对人的负担。
派出机构不具有行政主体资格，一般不能成为行政复议、行政诉讼的对象，但是也有例外。比如，根据《治安管理处罚法》第91条，作为市、县级公安机关派出机构的派出所可以自己的名义做出警告和500元以下的罚款，若针对这两项行政行为有异议，行政相对人可向派出所所在地人民政府提起复议或在派出所所在地法院提起诉讼。生态环境综合执法改革可以参考公安部门派出机构的做法，对于一些轻微的行政处罚、非民生领域企业的限产停产整改等部分行政命令，可以根据实际情况将其授权给县级生态环境分局，由县级生态环境分局以自己的名义进行执法。对此，根据《关于政协十三届全国委员会第四次会议第4802号（资源环境类303号）提案答复的函》，生态环境部已致函全国人大法工委，建议通过全国人大法工委答复、全国人大常委会立法解释或者一揽子修改《环境保护法》等相关法律的方式，解决县级生态环境分局的执法主体资格问题。
第二，县级实行生态环境机构“局队合一”体制。五大领域的综合执法改革的指导意见中均提出要实行“局队合一”管理体制，《综合执法指导意见》提出“县级生态环境分局一般实行'局队合一’体制”，压实县级生态环境分局责任。“局队合一”中的“局”是指行政主管部门，“队”是指具体从事行政处罚及相关的行政检查、行政强制活动的实施机构，可分为直属（内设）机构设置的“队”和事业单位设置的“队”。在综合执法改革后，两者设置的“队”与其行政主管部门合一，实行“一套班子、两块牌子”，对外统一以行政主管部门名义执法。
目前多地已经在生态环境领域开展“局队合一”管理体制的试点。如江苏省南通市海门区生态环境分局下设6个区域性综合行政执法分局，执法范围覆盖全区的所有行政区域，70%以上执法人员下沉至6个执法分局，进行一线执法。这一管理体制从表面看是主管部门与执法队伍的整合问题，实际则涉及局队关系定位、机构编制的调整、干部队伍安排等一系列要素的重新定位和分配。尽管“局队合一”体制目前仍在探索过程之中，但对于提升环境执法效率、推动执法力量下沉无疑具有很大的助推作用。
（二）压实执法责任的制度路径
第一，通过内部途径压实基层政府主体责任和部门监管责任。环保垂改的重心是监测监察执法权的上收，并未动摇基层政府的主体责任；综合执法改革也只是整合分散于相关部门的污染防治和生态保护行政处罚权以及行政检查、行政强制权，并未放弃相关职能部门的生态环境监管职能。通过国家法律和党内法规构筑的“党政同责、一岗双责、终身追责”体系仍然是我国当前环境法治奉行的基本制度框架。故而，在执法权有限上收、行政执法权相对集中和执法重心下沉的背景下，需要通过相应机制来压实基层政府的生态环境保护主体责任和相关职能部门的分部门监管责任。
在横向层面，主要涉及综合执法改革后生态环境主管部门与其他相关职能部门的关系定位问题。除依赖于《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》以及各地制定的执法事项指导目录明确生态环境主管部门的执法职责外，还需要通过生态环境保护责任清单来明确“一岗双责”的具体内容，从而实现生态环境保护职责的规范化、明晰化，确保在环保垂改后各级人民政府及其职能部门能够严格落实《环境保护法》规定的政府环境质量负责制，同时通过自然资源资产离任审计等对政府及其职能部门的领导干部进行“定责”。在纵向层面，依托环保垂改后执法层级减少和执法重心下沉的契机，省级生态环境主管部门重点通过约谈、生态环境保护督察等制度，督促基层政府及其职能部门履行生态环境保护职责，并依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》追究地方各级党委政府主要领导成员、有关领导成员以及党委政府有关工作部门及其有关机构领导人员的责任，从而倒逼地方各级党委政府层层压实环保责任。
第二，通过外部力量监督基层政府及其职能部门正确履职。针对基层政府及其职能部门不履行或不正确履行法定职责的行为，我国除通过督察与问责等内部途径进行监督外，还需要强化以社会监督和司法监督为主的外部监督机制。其基本依据是，依据中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，在推进环境治理体系和治理能力现代化的背景下，生态环境保护执法也要坚持多方共治，明晰党委、政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。
社会监督主要发挥社会组织和公众在督促基层政府及其职能部门正确履行生态环境保护主体责任和部门责任上的作用。生态环境保护既是各级政府所应承担的基本义务，同时也关乎公众清洁、健康环境权益的实现，因而应建立相应的社会共治共享机制，落实《环境保护法》规定的公众在生态环境保护上的知情权、参与权和监督权。为此，公众与社会组织既可以成为生态环境主管部门的“同盟”，积极通过信访、举报、控告等方式向生态环境主管部门或中央和省级生态环境保护督察组反映问题，同时也可以考虑在条件成熟时立法赋予符合条件的社会组织提起环境行政公益诉讼的资格，与检察机关形成有序衔接的行政公益诉讼监督体系。
外部监督更为直接的工具是检察行政公益诉讼制度。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，针对行政机关不履行职责或者违法行使职责致环境公共利益受损的情形，检察机关可以首先发出检察建议，督促行政机关依法进行“整改”，并在行政机关未在法定期限内履责到位时提起行政公益诉讼。但检察机关提起环境行政公益诉讼还存在诉讼请求不够精准等问题，对于“不正确履行职责”的认定需要进一步梳理。同时，在生态环境损害赔偿制度改革同时推进的背景下，针对设区的市级以上人民政府及其职能部门有“权”针对生态环境损害提起民事索赔的情形，如何判断行政机关已履行其监管执法责任，以及如何防止压缩检察机关提起行政公益诉讼的空间，尚需从学理和实践中加以辨明。
环保垂改和综合执法改革在生态环境执法领域同时推进带来一系列的错位和冲突，相较于其他领域的综合执法改革，生态环境执法改革具有一定的特殊性。这种特殊性体现在两方面，环境问题的扩散性与行政管辖的属地性之间存在背离以及属地管理的易受干扰性与生态环境执法的独立性之间存在张力。基于此种特殊性，在生态环境领域，相较于执法权的下放，上收更具正当性，但同时也需要明确垂改以后县级生态环境分局的法律地位、执法权限及其与县级人民政府及其他职能部门的关系定位，以此平衡生态环境执法公正和效率，使得各项改革在生态环境领域达到最优状态。
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