2023年新书推介：最高人民法院王振宇著《行政诉讼与国家赔偿审判理论与实务》人民法院出版社
摘自王振宇著：《行政诉讼与国家赔偿审判理论与实务》，人民法院出版社，2023年3月版，第25-41页。
【审判经验总结】
原告资格标准包括两个层面：一是事实上权益受损的主张。这一标准包括四个关键词。“认为”致力于聚焦真正的争议；“自己的”将原告资格局限在受害人范围内；“合法权益”排除非法的和不重要的利益主张；“侵犯”则进一步排除损害与行政行为之间不可能形成因果关系的情形。二是规范保护。即原告主张的案涉利益为行政行为背后的行政法律规范所调整，行政机关作出行政行为时对此必须加以保护或者考虑。判断案涉利益是否应受保护，首先要尽可能在法律规范中寻找判断依据；如果找不到规范依据，而案涉利益又具有相当重要性，则看行政能否承受这种保护。
【正文】
“法院并不是一个可以自由进出的场所。”[②]为了避免权利救济给行政效率造成过大的冲击，各国行政诉讼制度均在起诉环节设置了一系列门槛，原告资格就是其中一个重要的门槛。我国现行《行政诉讼法》有两个条款规定了原告资格。一是按照第二条规定，原告是“认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己合法权益”的公民、法人或者其他组织。二是按照第二十六条规定，原告是“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系”的公民、法人或者其他组织。前者揭示了行政诉讼的主观诉讼特征，强调起诉人主观上认为自己受到了被诉行政行为的损害，即一种事实上权益受损的主张，重在为公众提供诉讼指引。后者主要为行政审判提供判断标准，强调原告主张的利益受到行政法律规范调整，行政机关作出行政行为时负有保护义务，至少也应予以考虑。两者结合起来才能完整把握行政诉讼的原告资格。
（一）事实上权益受损的主张
2014年行政诉讼法第二条规定中，需要特别注意“认为”“自己的”“合法权益”和“侵犯”等四个关键词。理解了它们，就基本掌握了该条规定的标准。
1.“认为”
原告必须要“认为”行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益。之所以强调“认为”，目的就在于聚焦真正的争议，剥离非真正的争议。
“认为”受到侵犯是一种主观感受的表达，但绝不是完全以个人为中心的任意表达，至少要听起来具有真实性。法院面对当事人“认为”受到侵犯的各种情形，要做的事情就是，把那些听起来不具有真实性的受害主张过滤掉，把真正的争议留下来。比如，被许可人起诉行政机关发给自己的许可，其原告资格通常不会得到承认。因为他所想要的，行政机关已经予以满足，被诉行政行为对他而言是授益性的。此类案件中，起诉人“认为”自己遭受的所谓侵害，通常都明显不具有真实性。起诉人的主张往往是，行政许可申请不符合法定条件，行政机关如果依法不予许可，他的经营损失就可以避免。这种情况下，即使他的经营损失是真实的，也只能归咎于经营能力或者市场风险等因素，而不能归咎于准予许可。“认为”准予许可造成其经营损失，完全是主观想象。当然，准予许可没有完全满足被许可人请求的，可能存在真实的侵害，此时原告资格就应予认可。
2.“自己的”
起诉人的原告资格要得到认可，必须要认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，而“其”就是“自己的”。
“自己的”，强调了行政诉讼的受害人诉讼的特点。把握住这个特点，实践中的很多争议都可以迎刃而解。比如，投诉人的原告资格问题，实践中一度做法不一。根据2018年行诉解释规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉的人具有起诉相关行政行为和相应不作为的原告资格。该解释的核心之处在于，投诉人具有受害人身份时才有原告资格。据此，购买了假冒伪劣商品的消费者投诉后，不服相关处理就可以起诉，因为他是受害人。没有购买假冒伪劣商品的人投诉后，不服相关处理就不可以起诉，因为他起诉的目的是为了维护他人的利益或者公共利益，而不是自己的利益，也就是说，他不是受害人。
“自己的”，还有一层意思，即起诉者主张的损害是与众不同的，是起诉者个人或者范围特定的人特有的损害，而非范围不特定的人或者公众的损害。也就是说，其主张的损害是个别的，而非普遍的。因为行政诉讼救济的对象主要是个体，而非全体或者部分公众。正如一位德国学者所说：“市民不应借助一个行政诉讼，把自己变成公共利益的'卫士’，并由此把行政法院卷入对公共利益的不同阐释之中。”[③]“自己的”这个标准在实践中有两方面的发展。
一是案涉人数众多但只要范围特定即可获得原告资格。行政行为涉及的人数越多，行政案件审理的难度往往也就越大。有的法院曾以损害不具有特定性，甚至被诉行为不是具体行政行为为由，将此类案件拒之门外。这种做法只在行政诉讼法实施之初出现过，很快就被一种新的共识所取代，即行政行为无论涉及多少人，就看范围是否特定。范围不特定的多数人的损害就是普遍的损害，没有原告资格；范围特定的多数人的损害就是个别的损害，具有原告资格。比如，批准春运期间火车票涨价的决定面对的是全部公众，而公众的范围是不特定的，每个成员都受到该决定同样的潜在影响，谁也没有资格代表全体公众提起行政诉讼。但是购买了火车票的人就跟公众不同了，他的损害就是个别的。在一起案件中，法院承认了购票的乘客具有起诉车票涨价决定的原告资格，引起了极大关注。[④]事实上，行政行为涉及的人越多，就越接近公共利益。此案中，购票者的范围虽然特定，但涉及的人数以千万计。人数之巨大，每个购票者的损害与全体购票者的损害相比，几乎可以忽略不计，以一粟之小博沧海之大，使本案颇有公益诉讼的意味。笔者认为，要求公众只有买张火车票才能获得原告资格，尽管看起来有点像“命令士兵们冲上山只是为了让他们再冲下山”[⑤]，但这并非无用功，因为只要原告资格作为一道重要门槛仍然存在，买不买票就是一个本质性的差别。
二是公益诉讼的出现。随着科技发展，实现公共利益越来越依靠积极行政，对行政合目的性的监督需要也越来越强烈，有些国家把行政诉讼也纳入监督的力量当中来，主要办法就是放松原告资格传统标准的束缚，特定情况下承认私人在行政诉讼中主张公共利益，即提起公益诉讼的资格。美国法院创设了一种私人检察总长的理论，认为国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。[⑥]2017年，我国行政诉讼法第二十五条增加第四款规定，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，引入公益行政诉讼。与域外不同的是，我国行政诉讼法并没有赋予特定公民、法人或者其他组织提起诉讼的原告资格，而是赋予人民检察院提起诉讼的权利。
3.“合法权益”
原告必须要认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯自己的“合法权益”，主要包含两层含义。
一是非法利益的主张将被排除掉。起诉人主张的利益应当“合法”，至少其认为“合法”或者听起来“不违法”。比如，公安机关认定某人赌博并作出处罚决定，某人不服提起诉讼，但是并未实质否定处罚决定所认定的事实、适用的法律和程序，只是主张所谓的赌博权受到侵犯，则此案因缺乏诉的利益而没有进门的必要。
二是主张的损害内容包括权利和利益，而利益应当具有相当的份量。“合法权益”包括权利和利益。这里的利益享有与权利相同的待遇，其重要性自然不能与权利相差太远。比如，某甲购买房屋后办理了房屋转移登记，但房屋所附的宅基地没有随之办理转移登记，故未取得土地使用权证。此后，行政机关出让相邻土地时，某甲认为其部分宅基地被划入其中，遂提起行政诉讼。关于原告资格问题，原审法院存在很大分歧。一种意见认为，按照不动产物权规则，没有办理土地登记手续就不是土地使用权人，也就没有原告资格。另一种意见认为，作为争议土地的实际使用者，与被诉行政行为有其他公民所不具有的特别的利害关系，应当认可其原告资格。最高人民法院最终支持第二种意见[⑦]。笔者认为，土地实际使用人之所以具有原告资格，根本原因在于其实际使用土地的利益与地上房屋所有权在法律上受到同等保护。按照房地不分的不动产物权规则，房屋转让时，其附着的土地应当一同转让。
利益具有相当份量意味着，不那么重要的利益将被排除。人是一种社会动物。[⑧]和谐的社会关系对于每个人都至关重要。为维持社会和谐，每个人都应当容忍一些较小的不利益，比如与个人兴趣、好恶、偶然机遇等有关的不利益。例如，某人起诉建设购物中心的行政许可，如果他的理由仅是不喜欢热闹，就不足以支持其获得原告资格。
4.“侵犯”
原告必须要认为行政机关及其工作人员的行政行为“侵犯”自己的合法权益。“侵犯”一词表明，被诉行政行为与起诉人主张的损害之间具有形成因果关系之可能。
世界是普遍联系的。亚马逊的蝴蝶扇动几下翅膀，可能引起美国南部的一场龙卷风。“蝴蝶效应”这样的小概率事件，应当从利害关系中排除掉。比如，甲市行政机关决定砍伐某街道两旁的梧桐树，相聚百余公里外乙市一位公民提起了诉讼，理由是破坏了大气环境，最终会影响到他的身体健康。这里主张的损害与行政行为之间的关系，根据一般经验可以判断其为小概率事件。
因果关系意味着原因行为引起损害结果的可能性足够大，能够被一般理性所预见。2018年行诉解释第十二条第一项中“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”的“涉及”两字，就是事实层面的利害关系。以相邻权为例，批准建设的高楼旁边有居民楼，距离很近，相邻权受到损害的可能性很大，这就是“涉及”相邻权。如果批准建设的高楼和居民楼间隔很远，且两者之间还有好几排建筑，则相邻权受到损害的可能性基本为零，行政行为就不涉及相邻权。之所以强调“可能”形成因果关系，是因为还没有进行实体审查。假设原告起诉的行政行为确实违法，则其主张的损害就很可能出现，如此则事实层面的利害关系就成立了。
（二）规范保护
2014年行政诉讼法第二十六条规定的“利害关系”是法院用来确定原告资格的一个核心标准，其准确的理解和适用需要借助规范保护理论。
1.规范保护与利害关系
规范保护指的是行政法律规范要求行政机关对于行政行为涉及的个体利益应当予以保护。一般来说，行政行为以实现公共利益和客观秩序为目的，相应地，行政机关在作出行政行为过程中承担的职责主要是针对公众而言。[⑨]对于行政行为影响到的个体，行政机关是否负有保护的义务，就看相关行政法律规范是否要求行政机关保护。而纳入相关行政法律规范保护，一方面意味着行政机关对个体利益负有保护义务；另一方面则意味着个体享有请求行政机关予以保护的权利。[⑩]
个体依法享有的请求行政机关予以保护的权利，就是诉权的基础。起诉人主张的不利影响只有在行政法律规范的保护范围时，其与被诉行政行为之间才具有2014年行政诉讼法规定的“利害关系”，也因此才具有原告资格；如果个体虽然受到行政行为的影响，但行政法律规范并不要求行政机关予以保护，则个体受到的影响就不过是一种反射利益或者间接影响，此时起诉人就没有利害关系和原告资格。
2.规范保护的内涵
行政法律规范对案涉利益的态度大致可分为三种情形：一是确定无疑地属于保护范围。比如，从规划法有关建筑间距的要求，就可以知道相邻权已经纳入规划管理规范的保护范围，作出规划许可决定时行政机关必须予以考虑。二是确定无疑地不属于保护范围。比如，某甲在防洪通道上违法建设的房屋被河道管理部门强制拆除后，以河道管理部门未按照规定定期巡查，致使其违法建设未被及早制止，造成建设投入损失为由提起诉讼。其原告资格不应得到认可，因为河道管理部门巡查的目的是为了保护河道，而不是保护违法者的利益。三是是否属于保护范围为可争辩的问题。法律对案涉利益的态度，多数都是此种情形，因此，原告资格不断扩展也主要体现在这个领域。
从世界范围来看，各国的原告资格起初都是法律利益标准，即行政机关侵害当事人的行为，只有在法律上具有侵权性质（a legal wrong）的时候，当事人才能请求法院审查。比较典型的是德国学者奥托·迈耶所倡导的“法所保护的利益说”，他认为，起诉资格之所以要把权利侵害作为要件，是因为作为诉的利益至少要求侵害了法所保护的利益。[11]
1970年代以后，美国在原告资格问题上开始采用利益范围标准。据此，当事人的利益不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处在法律规定的或调整的利益范围以内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护。“范围”一词，大大地扩张了具有请求司法审查资格的人的范围。[12]德国界定主观公权利与客观法的单纯反射效果的主要标准是行政法律规范的保护目的。如今，“考察保护目的的根据并非立法机关的主观意图，而是客观的利益权衡。”[13]因此，在主张的利益是否属于保护范围为可争辩的领域中，原告范围通过能动司法得以不断拓展。
我国行政诉讼的原告资格，也经历了类似由窄到宽的发展过程。1991年行诉解释规定的原告资格标准是“与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系”，原告范围限于特定法律规范明确保护的情形，大致相当于上述三种情形中的第一种。甚至有一种观点认为，原告仅限于相对人，即行政决定上指名道姓的那个人。
2000年行诉解释将原告资格标准修改为与行政行为有“法律上利害关系”之后，规范保护的范围就从明确保护的情形扩展到了“可争辩”保护的情形，也就是上述三种情形中的第三种。该解释列举的原告资格的具体情形中，“要求主管行政机关依法追究加害者法律责任的”，赋予受害人原告资格，而受害人的利益是否应予保护就是一个“可争辩”的问题。行政机关追究加害人的法律责任时，如果特定规范要求行政机关对侵权事件作出裁决，比如责令加害人对受害人予以赔偿或者以某种方式弥补损失，则特定规范对受害人的保护是明确的。但是这种情况仍不多见，行政机关依法一般只能对加害人作出处罚等不利处分。有种意见是，对加害人无论是罚多少钱、关多少天，都不能给受害人带来直接的好处，给受害人原告资格没有必要。有学者据此认为，要求行政机关履行对加害人进行查处或者加重处罚的职责系单纯基于复仇心态的，不足以支持受害人获得提起行政诉讼的原告资格。[14]这一观点具有合理性，应予赞同，但也应注意到实践情况的复杂性。有时会出现混合的情况，也就是要求处理加害人，既是复仇心态的体现，也事关受害人利益的增减得失，在此情况下，受害人的原告资格应当得到认可。比如，治安案件中，对加害人的不利处分，常常可为受害人求偿创造重要基础，故早在行政诉讼法实施之初，治安管理领域出现起诉不履责案件即被纳入了受案范围。另外，虚假广告或者假冒伪劣产品的受害人起诉行政机关不履行监管职责的原告资格，在一些案件中已经开始得到法院认可。[15]这些探索非常值得关注。
2014年行政诉讼法第二十六条规定的“利害关系”吸收了2000年行诉解释“法律上利害关系”的思想内涵。2018年行诉解释第十三条在否定普通债权人原告资格后，规定“但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”，在明确引入规范保护理论并将其作为“利害关系”的解释基准的同时，保留了相当的灵活性。一是规范保护不仅包括法律要求行政机关予以保护的情形，也包括要求行政机关予以考虑的情形。二是“依法应予保护或者应予考虑”的立法语言，意味着较大的判断余地和解释空间，法官据此可以将值得法律保护的利益[16]纳入“利害关系”的范围，为原告资格的进一步发展创造了条件。
3.受规范保护的利益之界定
随着规范保护理论的引入，尤其是“可争辩”的规范保护纳入原告范围之后，原告资格的边界也因此变得更不清晰，需要进一步厘定。笔者认为，利益范围的厘定，大致有两个步骤。
一是在法律规范中寻找判断依据。判断案涉利益是否应予保护，应当从法律整体来考量，不仅包括直接规范行政行为的法律，也包括在其他法律中可用于特定行政管理事项的规范。比如，原物权法第一百九十一条第二款规定：“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转移抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。”在该法生效期间，登记机构为设抵押的房屋办理转移登记时，就必须要申请人提供抵押权人同意或者受让人已经代为清偿的证明，以保护抵押权。尽管该规定并未写在行政机关的登记规则中，亦应根据法律规定提供保护。
二是看行政能否承受案涉利益的保护。如果法律规范中没有要求行政机关保护案涉利益的条款，此种利益又具有相当重要性，关键就看行政的承受能力。对于起诉人主张的案涉利益，行政如果有能力予以保护，即认可其原告资格；如果不能承受则不宜作为原告资格的基础。比如，行政机关批准国企改制，其中涉及设抵押房产的处置，抵押权人是否可以起诉？国企改制的有关规范中并无具体规定，原担保法包括正在实施的民法典亦无可以适用的规定，但是抵押权作为担保物权，其重要性应当得到行政机关的尊重，且房产抵押依法须经登记，行政机关只要适当注意即可避免侵权，并非不可承受之重，故起诉人的原告资格应得到认可。再比如，对于废弃旧火车站的行政决定，周边业主以地产价格受到不利影响为由提起诉讼的，法院目前的通行做法是以其不具备原告资格为由不予立案或者驳回起诉。因为地产价格波动属于旧火车站废弃带来的反射利益，要求行政规划予以保护的必要性并不充分，加之它往往难以计算且规模庞大，属于行政规划难以承受之重。如果纳入保护，行政规划将寸步难行。
行政机关对债务人作出不利处分后，债权人可否提起行政诉讼，长期以来在很多行政领域都是令人困扰的难题，以至于2018年行诉解释设专条加以规范。该解释第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”。之所以否定普通债权人的原告资格，是因为保护相对人的债权人是行政无法承受之重。市场主体负债经营是一种常态，如果要求行政机关对市场主体作出不利处分之前，要保证其债权人的利益不受损害，则行政必然举步维艰，其结果只能是削弱甚至放弃监管。因此，普通债权不能成为原告资格的权利基础。有些具有特殊性的债权，对其予以保护是行政可以承受的。比如，债权人起诉登记机构为债务人所办房屋转移登记的案件，如果法院为该债权的实现，已对房屋采取了保全措施并已记载于登记簿，则该债权已具有一般债权所不具备的特殊性，且登记机构掌握着登记簿，有条件也有能力提供相应的保护。故这种债权足以支持债权人提起行政诉讼。
判断原告资格，需要特别注意其主张的是什么利益。主张的利益不同，结果可能完全不同。比如，继承人起诉被继承人结婚登记的案件中，如果其主张继承权受到侵犯，则没有原告资格。[17]因为婚姻自主是婚姻法上最重要的原则，如果考虑继承人的意见，则婚姻自主必然被大大削弱，故保护继承权对于婚姻登记制度来说，是不可承受之重。如果在被继承人已经死亡的情况下，继承人主张被继承人被骗取登记，其对婚姻登记并不知情，此时主张的是被继承人婚姻自主权，无疑属于婚姻登记制度的保护范围，故按照行政诉讼法第二十五条第二款规定，继承人有代其起诉的权利。[18]
（本文系作者根据在国家法官学院2017年全国法院立案系统高级法官培训班上所作题为《行政诉讼的门槛》讲座中的部分内容整理）
[①] 根据本人在国家法官学院2017年全国法院立案系统高级法官培训班上，所作题为《行政诉讼的门槛》讲座中的部分内容整理。
[②] 参见章剑生：《行政诉讼原告资格中利害关系的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期，第244页。
[③] 参见［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第241-242页。
[④] 参见乔占祥诉铁道部车票涨价决定案，载北京市高级人民法院（2001）高行终字第39号行政判决书。
[⑤] 参见［美］施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第439页。
[⑥] 参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第623页。
[⑦] 参见最高人民法院《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（［2005］行他字第12号）。
[⑧] 参见[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第7页。
[⑨] 英美传统的“公共义务原则”甚至认为，行政机关依法作为之义务，乃是国家对公众所负之义务，并非对国民个人所负之义务。（参见林惠瑜：《英国行政法上之合理原则》，载城仲模编：《行政法之一般法律原则（一）》，台北三民书局1999年版，第189页。）
[⑩] 大陆法上将此种权利称为主观公权利。
[11] 参见[日]原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第261页。
[12] 参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第635页。
[13] 参见[德]汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第506页。
[14] 参见霍振宇：《举报投诉人行政诉讼原告资格探讨—兼论行政诉讼原告资格的判断方法》，载《法律适用》2019年第6期，第112页。
[15] 参见彭学纯诉上海市工商局不履行法定职责案，载《最高人民法院公报》，2003（5）。
[16] 日本的行政诉讼原告资格标准有法律上保护的利益说和值得法律保护的利益说，实务界倾向于前者，理论界倾向于后者。从实践发展的情况看，法律上保护的利益说已经开始与法律上值得保护的利益说趋同。（参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第342页。）
[17] 比如，女儿因遗产份额减少而起诉婚姻登记机关为父亲与后母办理结婚登记的案件中，法院以被继承人的身份关系不应当由于继承权的关系而受影响，继承权人没有原告资格为由，裁定驳回起诉。参见耿宝健：《裁判的方法》，人民法院出版社2016年版，第605页。
[18] 参见最高人民法院行政审判庭《关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》（［2005］行他字第13号）。
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