本期导语：港闸法院作为南通行政案件集中管辖法院之一，2015年全面深入贯彻实施行政诉讼法和立案登记制度，充分发挥审判职能，妥善化解行政争议，对审判中具有典型意义的案件进行了汇总、评析，现予以发布。
一、某灌装设备公司不服海门市场监管局质量监督行政处罚案
（一）基本案情
2012年3月28日，某灌装设备公司领取饮用纯净水的《全国工业产品生产许可证》。2014年6月，海门市场监管局在对该公司进行执法检查时发现其厂房内存有标注执行《矿物质饮用水》企业标准的天然富硒饮用水。同年6月27日，海门市场监管局对该公司涉嫌无证生产天然富硒饮用水进行立案查处，经过相关告知和听证程序后于9月28日作出《行政处罚决定书》，认定某灌装设备公司仅获得饮用纯净水的生产许可证，未取得饮用矿物质水生产许可，违反了《食品安全法》第二十九条，根据该法第八十四条之规定，责令该公司改正，并处罚款人民币4万元。该公司不服，先后提起行政复议和行政诉讼。
（二）裁判结果
港闸法院认为，根据《食品安全法》、《行政许可法》、《食品生产许可管理办法》的相关规定，生产企业应当根据食品品种申请生产许可，并在许可的品种范围内从事食品生产活动。企业未取得食品生产许可，不得从事食品生产活动。而根据《饮料产品生产许可证审查细则》规定，饮用天然矿泉水、饮用纯净水、饮用矿物质水等属于瓶（桶）装饮用水的不同品种，应当分别领取生产许可证。某灌装设备公司未取得矿物质水生产许可证而以矿物质饮用水的标准生产富硒饮用水且已在市场销售，违反了相关食品安全法律法规。海门市场监管局认定的违法事实清楚、适用法律正确。某灌装设备公司无视食品安全监管部门的执法检查，拒不配合，对查封行为公然抗拒，撕毁执法公文，海门市场监管局对某灌装设备公司在法定幅度范围内确定罚款金额为4万元，无明显不当。该案判决驳回某灌装设备公司的诉讼请求。一审宣判后，某灌装设备公司不服提出上诉，南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
食品质量安全关系广大人民群众的身心安全和健康，食品生产经营者应当严格按照我国食品安全法律法规之规定从事生产经营活动，保证食品安全，对社会和公众负责。食品安全监管部门要严把食品卫生安全关，扎实开展食品安全监督检测工作，严格执法，确保“舌尖上的安全”。本案的审判对支持行政机关依法行政，提升食品生产和经营者守法意识和水平，保障人民群众食品安全具有积极的现实意义。
二、某工贸公司不服南通市环保局环境行政处罚案
（一）基本案情
某工贸公司从事净水剂和废油加工生产，两生产项目均未向环境保护行政主管部门办理环保审批手续，也未建设配套的环境保护设施。经检测，生产中恶臭排放超标。2014年8月14日，南通市环保局作出《行政处罚决定书》，责令该公司停止废油加工及净水剂生产，并处以罚款人民币10万元。某工贸公司认为其曾办理过裂解废轮胎项目的环保审批手续，环保设施经验收合格。废油加工只是在裂解废轮胎项目基础上改变工艺，南通市环保局认定废油加工未建设环保设施的事实错误。还认为净水剂生产项目自1998年1月公司设立时即投入生产，根据法不溯及既往原则，南通市环保局适用1998年11月29日颁布的《建设项目环境保护管理条例》违法，且南通市环保局未先行告知补办环保审批手续。请求撤销上述《行政处罚决定书》。
（二）裁判结果
港闸法院认为，裂解废轮胎炼油项目和废油加工项目属于不同项目类别，对环境的影响、产生的污染物质也不尽相同，应当分别进行环境影响评价并分别确定相应的环境保护设施。即使两项目仅是生产工艺发生了变化，根据《环境影响评价法》第二十四条规定也应当重新办理环保审批手续，重新确定环境保护设施。尽管某工贸公司在设立之时经工商行政主管部门登记许可从事净水剂生产经营。但是，获得经营许可并不等于其后的生产经营行为将永远排除在我国现行环境保护制度的约束和制裁范围之外。某工贸公司的生产经营行为一直持续至案发，其生产经营行为也应当在现行法律框架内进行，违反相关法律规定，则应当承担相应的法律责任。对于法律所规定的建设项目投入生产的同时应当建设配套的环境保护设施，任何人都必须自觉遵守，法律并未规定行政机关履行提示义务和未经提示不得对违法行为作出处罚。港闸法院遂判决驳回某工贸公司诉讼请求。一审宣判后，某工贸公司不服提出上诉，南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
在经济社会发展过程中，国家环保法律制度随着环境污染问题的加剧和公民的环境保护意识的不断提高而逐渐完善。而实践中，企业基于追逐利益最大化的目的，则本能的以各种理由逃避环境保护的法定义务和责任的承担。如案涉企业认为自己以生产项目已投产多年，设立当初并无相关环保审批要求，其后制定的法律不溯及既往，并以新投入生产的项目仅是对先前已通过环保审批的生产项目的工艺改进等理由来规避环境影响评价及建设环保设施的义务。本案判决对此予以充分的说理论证，对环境保护管理机关严格执行现行环保法律法规，对污染企业作出的合法的行政处罚行为坚决予以支持，使企业对法律规定以及自身承担的环境保护义务形成正确的认识。
三、某劳动服务公司不服南通市国税局行政复议案
（一）基本案情
2015年2月17日，某劳务公司不服南通市国税局稽查局作出的追缴增值税6014144.34元的《税务处理决定书》，向南通国税局申请行政复议。同年2月27日，南通国税局作出通国税复不受字[2015]第001号《不予受理复议决定书》，认为根据《税收征收管理法》第八十八条，纳税人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。某劳务公司未依法先缴纳税款或提供担保，不符合行政复议的受理条件，遂根据《行政复议法》第十七条决定不予受理。某劳务公司不服，提起行政诉讼。
（二）裁判结果
港闸法院认为，税收是国家财政收入的主要来源，事关国计民生，根据相关法律规定，对于有关纳税争议，纳税人申请行政复议必须先缴清税款或者提供担保的条件，对此，纳税义务人及税收主管部门都应当严格予以遵守。某劳务公司在申请行政复议之前和南通国税局作出不予受理的行政复议决定之前，均未向被告交纳税款和提供有效的担保。我国税收管理实行分税制，尽管某劳务公司向通州地方税务局缴纳税款，但该缴款行为不能免除其向南通国税局缴纳税款或者提供担保的义务。因此某劳务公司提起行政复议不符合行政复议的法定受理条件。南通国税局作出被诉不予受理决定书，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。该案判决驳回某劳务公司的诉讼请求。判决后，双方当事人均未上诉，判决生效。
（三）典型意义
财政是国家之基，税收是财政之源。因此，国家在税收方面规定了较其他领域更为严格的法律制度，即便是在行政复议、行政诉讼等救济途径上，也设置了更为严格的条件。纳税争议实行复议前置，纳税人申请行政复议前必须先缴清税款或者提供担保，否则将无法启动法律救济程序。鉴于税收对国计民生的重要性，法律的特别规定应当严格执行。税收具有强制性、法定性的特征，在征税机关确定纳税对象及缴税机关之后，纳税人应当向指定机关缴纳指定数额的税款，当事人无权选择缴款数额和征税机关。纳税人自行向其他税务机关申报缴纳营业税等税种，不能免除缴纳增值税的法定义务。本案凸显了税收的法定性、强制性及涉税行政行为救济途径的特殊性。
四、朱某不服崇川区安监局安全生产行政处罚案
（一）基本案情
朱某等人租用南通市标二机械公司的房屋用于开办饭店，在房屋前期筹备装修过程中，朱某将房屋的装修事宜承包不具备资质的第三人张某，在装修过程中发生事故，造成一人死亡，直接损失约人民币63万元。2013年5月17日，被告崇川安监局作出崇川安监管罚[2013]S004-2号《行政处罚决定书》，认定朱某直接将装潢工程发包给不具备资质的个人，未能及时督促检查、整改、制止施工现场存在的事故隐患，对该起事故负重要责任，决定给予朱某罚款人民币2万元的行政处罚。朱某不服，提起行政诉讼。
（二）裁判结果
港闸法院认为，根据法律规定，负有安全生产责任的生产经营单位，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等，个人从事生产经营活动，违反了安全法律法规，造成了安全事故的发生，其行为性质、危害性与企业法人等单位并无二致，将个人的上述行为排除在安全生产法的规范和制裁之外，不符合安全生产管理的需要和相关安全法律法规的立法宗旨。朱某关于自然人不属于《安全生产法》中的生产经营单位的主张不能成立。朱某将建筑工程发包给不具有资质的个人，违反了安全生产法、建筑法等法律规定，应当对事故的发生承担责任。虽然朱某与第三人就装修过程中的安全生产责任作出约定，但安全生产责任本身是公法上的责任，该责任不会因当事人之间的约定而转移。该案判决驳回原告朱某的诉讼请求。判决后，双方当事人均未上诉，判决生效。
（三）典型意义
安全是生命之本，违规是事故之源。无论是具体生产经营过程中，还是在为生产经营活动而进行的准备工作中，生产经营者都应该严格按照法律的规定重视安全生产。根据《安全生产法》的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产全面负责。这种责任是公法上的责任，不能也不会因为当事人之间的约定而排除，只有这样才能督促生产经营者将安全生产时刻放在心上。本案原告朱某虽与工程承包方约定安全生产责任，但这种约定不会导致安全生产责任承担主体的转变。本案裁判结果对生产经营者的认定、安全生产责任的性质及承担主体的认定具有较强的指导意义。
五、陈某不服南通市发改委、南通市国土局、南通市规划局、南通市建设局、南通市环保局不得实施行政许可案
（一）基本案情
陈某原房屋所在的崇川区钟秀街道运河村一组于2012年征地拆迁。2013年3月20日，陈某向南通市发改委、南通市国土局、南通市规划局、南通市建设局和南通市环保局五家单位邮寄《依法行政告知函》，以所建房屋于2012年11月26日遭不明身份人员非法破坏，已由公安机关立刑事案件侦查为由，要求上述单位在刑事案件等事宜未得到妥善解决之前，不得向任何单位、组织和个人发放涉及该地块相应的行政许可证。
（二）裁判结果
港闸法院认为，从陈某提起的诉讼请求来看，实质上是一种预防性行政诉讼，即对将来可能作出的行政行为提起诉讼，禁止行政机关作出某种特定的行政行为。预防性行政诉讼作为一种事前救济型行政诉讼，核心目的是为了避免将来作出的或者正在作出的行政行为给行政相对人造成不可弥补的权益损害，根据“有权利必有救济”的原则，赋予行政相对人提起诉讼的权利。但是司法权与行政权各自职能不同，原则上应当在各自的领域范围内发挥作用。对于尚未启动行政程序或者行政程序尚未有最终结论的过程性行政行为一般不能进入司法审查程序。
（三）典型意义
行政诉讼系“民告官”的诉讼，向法院提起诉讼应当针对行政作为或者行政不作为。预防性行政诉讼作为新类型诉讼，现阶段并未纳入我国现行行政诉讼法受案范围。本案陈某未提供证据证明行政机关将要实施的行为与其有任何利害关系，本院依照行政诉讼法关于受案范围规定的应有之义予以裁定驳回陈某的起诉。本案对人民法院今后处理类案具有借鉴意义。
六、东某不服海门市包场镇政府城建行政强制案
（一）基本案情
2015年8月17日，东某未经规划许可擅自在海门市包场镇头甲村37组11号住宅东侧搭建了建筑面积35.84平方米的房屋。海门市包场镇政府在接到举报后，分别于8月17日、8月18日、8月20日作出《停工（核查）通知书》、《整改通知书》、《催告拆除通知书》。8月27日，海门市包场镇政府在未作出任何行政处罚决定和强制执行决定的情况下组织人员对东某在建的建构筑物实施强制拆除。
（二）裁判结果
港闸法院认为，行政处罚法规定了立案、调查、告知、陈述申辩、作出决定等法定程序。行政强制法规定了催告、作出强制执行决定、公告等法定程序。海门市包场镇政府在行政处罚程序中未依法告知东某陈述申辩权，也未依法作出行政处罚决定。在强制执行程序中未依法作出强制执行决定，亦未履行公告程序，即实施强制执行行为，违反了法定程序。遂判决确认海门市包场镇政府实施的强制拆除行为违法。判决后，双方当事人均未提起上诉，判决生效。
（三）典型意义
程序正当原则要求行政机关在履行行政管理职责过程中，应当严格按照法律规定的程序、步骤、方式、方法，在法定期限内作出行政行为。行政机关在执法过程中，往往重实体而忽略了程序方面的法律规定，导致违法行政的现象时有发生。海门市包场镇政府在执法过程中无视法律关于行政处罚和强制执行程序性的规定，影响了行政相对人的权利的行使，程序严重违法，与依法行政的基本原则背道而驰。本案裁判结果对于强制拆除行为的规范性具有较强的指引作用。
七、王某不服南通市烟草专卖局先行登记保存案
（一）基本案情
2015年1月7日，南通市烟草专卖局作出《先行登记保存物品处理通知书》，以王某未在当地烟草专卖批发企业进货为由，先行登记保存了中华牌等香烟26.3条香烟。至2015年5月8日本案立案前没有作出任何处理决定。
（二）裁判结果
港闸法院认为，根据《行政处罚法》第三十七条规定，对于证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以先行登记保存，并应当在七日内作出处理决定。该处理决定应当根据相关法律法规的规定，作出符合证据保存形式的处理。南通市烟草专卖局未在法定期限内作出处理决定，该先行登记保存行为实质上已经转化为查封、扣押等强制措施，应当属于行政诉讼法的受案范围。诉讼中，王某以纠纷已协商解决为由撤回起诉，法院裁定准许。
（三）典型意义
本案虽以王某撤诉结案，但该案反映的行政机关如何依法处理先行登记保存财产的问题值得重视。《行政处罚法》第三十七条第二款规定的先行登记保存制度系行政机关在执法过程中因调查取证所需采取的证据保全措施，对先行登记保存的证据应当在七日内作出处理决定，行政机关在执法过程中应依照该法律规定对相关证据及时作出处理，否则有可能构成超期扣押等侵犯相对人合法权益的违法行为。
八、李某、陆某不服海门市场监管局市场监督行政许可案
（一）基本案情
2015年5月10日，李某、陆某向海门市场监管局提出设立登记“南通强立驾校有限公司”的申请，并提交了《公司登记管理条例》第二十条第二款规定的所有材料。2015年5月22日，海门市场监管局依据2015年4月4日《市长办公会议纪要》的要求，对李某、陆某作出《不予行政许可决定书》，决定对李某、陆某提出的设立登记公司的申请不予核准登记。
（二）裁判结果
港闸法院认为，法律已经明确规定了设立有限公司的条件，行政机关应当严格按照法律的规定实施行政许可，对申请人已按法律、法规规定提供了设立公司的必要文件的，应当作出准予行政许可的决定。海门市场监管局以李某、陆某的申请不符合《市长办公会议纪要》规定为由，驳回了李某、陆某的申请，不符合行政许可法定原则，属于适用法律错误。遂依法撤销海门市场监管局作出的不予行政许可决定，并责令重新作出行政行为。海门市场监管局不服提起上诉，南通中院二审判决驳回上诉，维持原判。
（三）典型意义
行政许可法定是行政许可法的基本原则，行政机关实施行政许可应当以对外公布的法律、法规、规章的规定为依据，地方政府规范性文件在法律规定之外为行政许可设置条件，不能作为行政许可行为的依据。在具体执法实践中，不少行政机关工作人员的行政许可法定意识还有待进一步提高。本案对行政机关规范行政许可行为，指导行政机关正确适用法律法规具有很好的指导意义。
九、沈某不服海门市人社局劳动和社会保障行政确认案
（一）基本案情
沈某驾驶摩托车下班途中突遇石头摔倒受伤。交警部门未对事故责任作出认定。沈某所在单位向海门市人社局申请工伤认定，海门市人社局认为该事故系沈某自身单方面原因所致，应承担主要以上责任，遂作出《不予认定工伤决定书》。沈某不服，提起行政诉讼。
（二）裁判结果
港闸法院认为，海门市人社局未对沈某下班途中所受伤害的具体情形进行调查，属于事实认定不清，证据不足。因海门市人社局在本案审理过程中撤销了《不予认定工伤决定书》，遂判决确认海门市人社局作出的《不予认定工伤决定书》违法。判决生效后，海门市人社局重新就沈某发生事故的原因向交警部门等进行调查，最终作出认定沈某所受事故伤害为工伤的决定。
（三）典型意义
在交警部门对交通事故责任无法认定的情形下，社保部门应当充分履行调查核实的职责，对事故责任作出判断。同时社保部门应对法律法规没有明确规定的情形放宽审查的标准，从保护劳动者的角度出发作出有利于劳动者的认定。本案海门市人社局在没有充分证据证明沈某应承担事故主要责任的情形下作出不予认定工伤，明确缺乏事实根据。海门市人社局最终遵循立法价值取向，确立正确的法律适用规则，撤销了不予工伤认定，重新作出《认定工伤决定》，符合《工伤保险条例》和《社会保险法》的立法精神。
十、某加油站不服南通市安监局不履行法定职责案
（一）基本案情
某加油站请求南通市安监局颁发经营煤油的《危险化学品经营许可证》，并向该局邮寄相关申请材料等。南通市安监局收到上述申请及材料后，没有受理、立案、处理，也未告知某加油站审查结果。某加油站遂向本院提起行政诉讼。南通市安监局接到本院应诉通知书后进行核查,确认某加油站的申请事项不属于其职权范围，并书面告知某加油站向启东市安全生产监督管理局提出申请。
（二）裁判结果
港闸法院认为，南通市安监局收到某加油站邮寄的颁发经营煤油的《危险化学品经营许可证》申请后，直至某加油站提起行政诉讼，既没有受理，也没有告知某加油站是否符合许可条件，存在明显的行政不作为，构成违法。遂判决确认南通市安监局未在法定期限内针对某加油站提出的行政许可申请作出审查违法。判决后，双方当事人均未提起上诉，判决生效。
（三）典型意义
在行政管理领域，行政机关的职责既有分工也有交叉，法定职责来源既可能是本行政领域的法律、法规、规章和规范性文件，也可能是其他行政管理领域的法律规范，甚至可能是行政管理需要和行政惯例。对于行政机关的职权范围，人民群众未必完全知悉。依照正当程序的要求，行政机关收到属于本执法领域但属于下级行政机关职责范围的申请事项时，应当及时作出答复，告知申请人向有关行政机关申请。该案对行政机关处理类似情形具有警示的意义，有助于指导行政机关树立正当程序的理念。
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