重磅 | 最高法第二巡回法庭发布关于援引《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法> 若干问题...
为规范和统一东北三省的行政审判法律适用，做好修改后的行政诉讼法法律适用的衔接工作，根据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国行政强制法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）的规定，按照法（2004）96号《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于“法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用”的基本精神，结合东北三省行政审判的司法实践，第二巡回法庭对法释〔2000〕８号《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》逐条进行分析论证，并对每一条规定是否可以继续援引进行甄别，制定了“最高人民法院第二巡回法庭关于援引《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的意见”。确定相关条款不宜再援引主要有以下三种情形：一是相关条款内容与行政诉讼法、行政强制法、《适用行政诉讼法解释》等规定相冲突，不能继续援引；二是相关条款内容被行政诉讼法、行政强制法、《适用行政诉讼法解释》所吸收，应当援引新法的规定；三是相关条款的内容被行政诉讼法、行政强制法、《适用行政诉讼法解释》吸收并完善，旧的规定不宜继续援引。与行政诉讼法、行政强制法和《适用行政诉讼法解释》等不冲突、亦未被吸收、完善的条款，可以继续援引。该意见经东北三省行政审判工作会议讨论，并经第二巡回法庭主审法官会议审议，原则通过。现印发给大家，供审判实践参考。关于援引《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的意见为正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法），现结合行政审判工作实际，对执行行政诉讼法的若干问题作出如下解释：第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。行政诉讼法吸收了本条规定，用“行政行为”替换所有的“具体行政行为”，原则上“行政行为”均可诉。本条第二款列举的不属于行政诉讼的受案范围的事项，可以分为三类，一是法律规定不可诉的，二是不属于行政行为的，三是对当事人权利义务不产生实际影响的，排除这三类行为的可诉性外，其他行政行为都属于可诉的行政行为。第二条 行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。第三条 行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。第四条 行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。第五条 行政诉讼法第十二条第（四）项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。第六条 各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。
专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。注释：本条第一款可以继续援引，第二款中“专门人民法院”的规定不宜再援引。人民法庭仍不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。法发〔2009〕39号最高人民法院《关于专利、商标等授权确权类知识产权行政案件审理分工的规定》，将知识产权行政案件划归知识产权庭审理。行政诉讼法第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”专门法院可以根据该款规定，集中管辖其他人民法院管辖的行政案件，如铁路法院改造为审理跨行政区划的重大行政、民商事案件的法院后，可以受理和审判行政案件。第七条 复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：
（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；
（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；
（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。《适用行政诉讼法解释》第六条第二款规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。因此，行政诉讼法第二十六条第二款“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”中的“复议机关改变原行政行为”不适用本条规定。需注意，《适用行政诉讼法解释》第六条第二款与第九条第二款“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定存在矛盾，在复议机关改变主要事实认定或者适用法律影响定性，维持原行政行为处理结果的情况下，复议机关应当对复议决定的合法性承担举证责任，法院应对复议决定的合法性进行全面审查，而不仅仅是对程序合法性承担举证责任。第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：
（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；
（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；
（三）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（四）其他重大、复杂案件。注释：本条第一项规定不宜再援引，其余可以继续援引。相关行政诉讼法条款修改为第十五条第（三）项。行政诉讼法第十五条第一项规定，“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。除《适用行政诉讼法解释》第八条规定“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”外，县级以上人民政府为被告的案件均应当由中级人民法院一审。第九条 行政诉讼法第十八条规定的“原告所在地”，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。
行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。第十条 当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起１０日内以书面形式提出。
对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。第十一条 行政诉讼法第二十四条规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。
公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。第十二条 与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”需注意，诉政府信息公开案件的起诉人与申请公开的政府信息之间具有利害关系的，才具有原告资格。第十三条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：
（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；
（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；
（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。本条上述列举的适格原告情形，符合行政诉讼法第二十五条第一款规定。第十四条 合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。
不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。
同案原告为５人以上，应当推选１至５名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。行政诉讼法第二十八条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。”第十五条 联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。本条规定与行政诉讼法第二十五条关于原告资格的条件规定不冲突。第十六条 农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。使用权人对行政机关处分土地所有权的行为具有原告资格，在多个司法解释中得到确认。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”第十七条 非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。政府或者国资委对国有企业的注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的行为，属于处分国有资产的民事行为，不可诉。但是，对非国有企业采取相关措施属于侵犯企业经营自主权的行政行为，可诉。第十八条 股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。本条规定与行政诉讼法第二十五条关于原告资格的条件规定不冲突。第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。行政诉讼法第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本条规定与行政诉讼法第二十六条关于被告资格的规定不冲突。第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。行政诉讼法第二条第二款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”行政诉讼法吸收司法解释的上述规定，将授权主体扩大至规章授权的组织。第二十一条 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十二条 复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。第二十三条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。注释：本条可以继续援引。但第二款在复议机关做共同被告的情况下不适用。《适用行政诉讼法解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的。” 第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”本条规定与行政诉讼法及《适用行政诉讼法解释》不冲突。但是，《适用行政诉讼法解释》对复议机关作为共同被告的问题上，作出了与本条第二款不一致的规定，此时应适用新的解释规定。第二十四条 行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。
第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。行政诉讼法第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第二十五条 当事人委托诉讼代理人，应当向人民法院提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。委托书应当载明委托事项和具体权限。公民在特殊情况下无法书面委托的，也可以口头委托。口头委托的，人民法院应当核实并记录在卷；被诉机关或者其他有义务协助的机关拒绝人民法院向被限制人身自由的公民核实的，视为委托成立。当事人解除或者变更委托的，应当书面报告人民法院，由人民法院通知其他当事人。行政诉讼法对公民代理制度作出限制性规定。第三十一条第二款第（三）项规定：“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”可以被委托为诉讼代理人。因此，在涉及公民代理时，可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第八十七、八十八、八十九条规定。第二十六条 在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”行政诉讼法第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”本条规定已经被行政诉讼法第三十四条、第六十七条吸收和完善。需注意：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款中规定“十日”不再继续适用，应适用“十五日”。第二十七条 原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。行政诉讼法第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本条规定第（一）项与行政诉讼法关于举证责任的基本原则不冲突，第（二）（三）项内容被行政诉讼法吸收。第二十八条 有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：
（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；
（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。行政诉讼法第三十六条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。”“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”需注意：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”但行政诉讼法第三十六条中没有限制被告提供证据的期限。因此，若原告或者第三人在诉状中提出其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，应当在第一审程序中补充相应的证据。若在开庭中或者开庭以后提出的，被告可以在合理的期限内提供补充证据。第二十九条 有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：
（一）原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；
（二）当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。行政诉讼法第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。”第三十条 下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：
（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；
（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。行政诉讼法第四十三条第三款规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定：“下列证据材料不能作为定案依据：（一）严重违反法定程序收集的证据材料；（二）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；（四）当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；（五）在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；（七）被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；（八）不能正确表达意志的证人提供的证言；（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料。”本条规定被行政诉讼法第四十三条第三款以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条吸收和完善。第三十一条 未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。
复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。
被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。行政诉讼法第四十三条第一款规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”“当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。”第六十一条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”本条规定被行政诉讼法和行政诉讼证据司法解释吸收和完善。
编辑：花蕾 宣天
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