《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向政府及其部门申请获取政府信息。《政府信息公开条例》第十四条规定，被申请人不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，只有征得权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，才能予以公开。
那么，当涉及商业秘密和个人隐私时，被申请人是否必须征求权利人意见？还是可直接依据《政府信息公开条例》第二十二条，对公开的信息进行区分处理？如因客观上无法作区分处理而不征求权利人意见、直接不予公开的，在诉讼中是否会有败诉的风险？通过本文，笔者将以若干典型案例，说明此种情况下行政机关该如何依法履行政府信息公开职责。
案例一：
李增某等诉某国土资源局信息公开案
基本案情：
2015年9月18日，李增某等七人向某国土资源局提出政府信息公开申请，要求获取的政府信息为：某区右内大街×号危改项目“土地划拨审核意见已经市建设用地审查小组会议审核通过，收回原土地方国有土地使用权，先暂按划拨方式供地”，原土地使用权人是谁及材料复印件。2015年10月14日，该局对李增某等七人作出《政府信息答复告知书》（以下简称告知书），主要内容为：根据您的申请，我们查询到项目用地情况核勘表，并向某分局查询到北京市城镇国有土地地籍调查表。现将文件的复印件向您公开。材料中个人收集号码、身份证号码涉及他人的信息，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十二条规定，做区分处理。具体内容见附件。附：《项目用地情况核勘表》、《北京市城镇国有土地地籍调查表》（共7页）。李增福等五人不服一审判决，以一审判决认定事实不清、适用法律错误等 理由提起上诉，请求撤销一审判决，撤销836号告知书。
裁判结果：
北京市第二中级人民法院认为，根据《信息公开条例》的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关对申请公开的政府信息，认为属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，被告受理原告李增某等七人的政府信息公开申请后，通过调查认为其申请公开的政府信息属于公开范围，在区分处理了他人个人信息的基础上向七原告提供了该局所客观掌握的涉案政府信息文件，符合上述《信息公开条例》的规定。告知书认定事实清楚，适用法规正确，符合法定程序，被告上级单位据此作出维持该告知书的行政复议决定，程序合法。七原告所持被告向其提供的两份文件记载的产权人和面积等信息不一致、与事实不符甚至违法错误等诉讼主张，不属于本案的审查范畴。七原告在政府信息公开申请中要求被告明确告知“原土地使用权人是谁”的申请事项，实际上已构成咨询事项，不属于《信息公开条例》的调整范围，被告在本次政府信息公开过程中未就该申请专门作出明确答复并无不当。综上，七原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院应予驳回。综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。李增某等五人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。
案例分析：
在本案中，两审法院认可了被申请公开的政府信息涉及个人信息时，被告某国土局直接引用《政府信息公开条例》第二十二条的规定，在区分处理了他人个人信息的基础上，向原告提供了该局所客观掌握的涉案政府信息文件。
案例二：
赵中华与郑州市人力资源和社会保障局、河南省人力资源和社会保障厅信息公开案
基本案情：
2016年1月29日，赵中华向郑州市人力资源和社会保障局申请公开“对《对第二次整理的郑州红星美凯龙国际家居有限公司严重违反劳动法规……》中涉及的三十类违法行为实施劳动保障监察的调查询问笔录。”2016年2月22日，郑州市人力资源和社会保障局作出《郑州市人力资源和社会保障局政府信息公开答复书》，答复内容为：“经征求笔录中被调查人的意见，被调查人不同意向你公开此调查询问笔录。”并于2016年2月25日送达赵中华。赵中华于2016年3月7日向河南省人力资源和社会保障厅提出行政复议申请，河南省人力资源和社会保障厅于2016年4月29日作出豫人社复决（2016）12号行政复议决定书，维持郑州市人力资源和社会保障局所作《郑州市人力资源和社会保障局政府信息公开答复书》。赵中华不服，向郑州铁路运输法院起诉。郑州市人力资源和社会保障局不服郑州铁路运输法院（2016）豫7101行初88号行政判决，向郑州铁路运输中级法院提起上诉。
裁判结果：
郑州铁路运输法院一审认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。”同时，该《条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”从郑州市人力资源和社会保障局提交的调查笔录模板可以看出，该调查笔录中仅被调查人的身份证号、电话号码等个人信息涉及个人隐私，其余内容均不涉及个人隐私，行政机关对涉及个人隐私的内容进行区分处理，并不影响整个笔录的完整性。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第三款的规定，判决：1.撤销河南省人力资源和社会保障厅豫人社复决（2016）12号《行政复议决定书》和郑州市人力资源和社会保障局《郑州市人力资源和社会保障局政府信息公开答复书》；2.责令郑州市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起15个工作日内对原告的申请事项重新作出答复。二审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。从郑州市人力资源和社会保障局提交的调查笔录模板可以看出，该调查笔录中仅被调查人的身份证号、电话号码等个人信息涉及个人隐私，其余内容均不涉及个人隐私，行政机关对涉及个人隐私的内容进行区分处理，并不影响整个笔录的完整性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。河南省人力资源和社会保障厅的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
案例分析：
该案中，郑州市人力资源和社会保障局在判定被申请公开的政府信息涉及个人信息且征询权利人不同意公开的意见后，直接以涉及个人信息为由，依据《政府信息公开条例》第十四条对该政府信息不予公开，忽略了《政府信息公开条例》第二十二条规定的“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”的规定而导致败诉。所以，行政机关在判定政府信息属于商业秘密或个人隐私时，征求权利人不同意公开的意见且不存在不公开可能对公共利益造成重大影响的情形的，行政机关也应当依据《政府信息公开条例》第二十二条的规定，判断是否能够对涉及商业秘密或个人信息的内容进行区分处理，如果该区分处理不影响被申请政府信息的完整性的，行政机关就应当再区分处理后，依法予以公开。
案例三：
孙德安与北京市朝阳区房屋管理局信息公开案
基本案情：
2014年7月4日，原告向被告提出政府信息公开申请，要求公开以下八项内容，包括：1、《住宅专项维修资金使用申请表》；2、《住宅专项维修资金使用建议》（盖章）；3、《工程预算书》；4、施工单位营业执照副本和资质证书复印件（盖章）；5、《维修工程预算书》；6、住宅专项维修资金管理系统生成的任务单、分摊明细（需单位盖章、业主签字）；7、鉴定报告或相关部门出具的意见书；8、朝阳区房管局物业科对上述申请的批复。原告同时提交了《房屋所有权证》复印件、《处理情况的告知》等材料，被告于当日作出《登记回执》，予以受理。原告签领《登记回执》。2014年7月11日，被告在朝阳区政府信息公开专栏网站发布《征求第三方意见书》，内容为：告知各相关房屋产权人，申请人要求获取的朝阳区安定路XX号院X号楼X单元屋面防水的《专项维修资金分摊明细表》信息涉及该单元所有产权人的分摊金额、支取本金、本人签字等个人信息，根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，需征求该单元所有产权人的意见，请相关产权人就是否同意向申请人提供该信息作出明确书面意见，如在规定的时限内未给予意见，将视为不同意公开个人隐私信息。2014年7月24日，被告作出被诉《告知书》，告知原告所申请的信息中第3项与第5项为同一信息，该机关拟公开原告申请的信息，并在附件中列明公开信息，包括《审核表》、《住宅专项维修资金使用建议书》、《维修工程预算书》、《营业执照》、企业资质年检材料、《任务单信息打印》、《专项维修资金－分摊明细》和《房屋建筑专项维修鉴定报告》。其中，被告对《审核表》中申请单位负责人签字、行政主管部门初审意见栏中经办人签字进行了遮挡，对《专项维修资金－分摊明细》中账户类型、收支类型、支取本金、可用额度、业主签名等十项信息均进行遮挡，对《营业执照》中类型、住所、法定代表人、注册资本等进行了遮挡。被告于次日将《告知书》及附件直接送达原告。原告不服向北京市朝阳区人民政府提起行政复议，复议机关于2014年11月6日作出朝政决字（2014）248号《行政复议决定书》，维持了被诉的《告知书》。孙德安不服被告北京市朝阳区房屋管理局信息公开告知行为，向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼。
裁判结果：
法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。同时《北京市住宅专项维修资金管理办法》第五条规定，区、县房屋行政主管部门会同市住房资金管理部门区县管理部负责本辖区内商品住宅和售后公有住房住宅专项维修资金的指导、监督和日常管理工作。根据上述规定，本案被告对本辖区内有关商品住宅专项维修资金日常管理的政府信息公开工作负有法定职责。
根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息，行政机关应根据不同情况分别作出答复，对于属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；对于属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。该条例第二十三条同时规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案中，针对原告提出的政府信息公开申请，被告作出《告知书》告知拟公开原告申请的信息，即认定原告申请公开的政府信息属于公开范围。但被告在向原告公开的政府信息中，对《审核表》中行政主管部门初审意见的经办人签字、《营业执照》有关内容及《专项维修资金—分摊明细》中账户类型、业主签字等内容均作了遮挡处理。对此，被告称系依据前述条例第二十三条的规定，遮挡内容为涉及个人隐私的政府信息，其在网站上征询了相关业主的意见后，进行了区分处理。对于被告的上述主张，本院认为，第一，被告工作人员对治平物业公司提交的《审核表》进行审查系行政职权行为，行政主管部门初审意见的经办人签字并不涉及个人隐私，被告进行遮挡属认定事实不清；第二，对于被告遮挡的《营业执照》的相关信息，安达亿防水公司的营业执照系公司法人的公共信息，亦不涉及个人隐私或商业秘密，被告进行遮挡处理没有事实依据和法律依据；第三，被告答复原告其申请的信息属公开范围，同时其附件公开方式表明原告申请公开的政府信息中存在不予公开的政府信息，但被告未对原告申请公开的政府信息加以区分，一并答复均属于公开范围，属认定事实不清，且被告并未对不予公开的信息说明理由，其行为亦不符合《政府信息公开条例》的规定。综上，被告作出的被诉《告知书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被告收到原告申请后依法登记原告的申请，出具登记回执，在法定期限内向原告进行答复并依法送达，被告履行程序并无不当，原告亦当庭表示认可被告的履行程序，本院对此不持异议。
综上，被告朝阳区房管局作出的《告知书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：一、撤销被告北京市朝阳区房屋管理局于二○一四年七月二十四日作出的朝房办信（2014）第197号－告《政府信息公开告知书》；二、责令被告北京市朝阳区房屋管理局于本判决生效之日起二十日内对原告孙德安提出的申请重新作出答复。
案例分析：
行政机关只有在准确判定涉案信息涉及商业秘密或个人隐私的基础上，才能依据《政府信息公开条例》第十四条和第二十二条的规定决定是否对被申请公开的政府信息进行区分处理或征求相关权利人的意见。另外，如果客观上无法通知到商业秘密或个人隐私的每一个权利人的，行政机关可采取公告的方式征求，如在规定的期限内相关权利人未给予意见，则视为不同意公开涉及商业秘密或个人隐私的信息。
行政法评
被申请公开的政府信息涉及商业秘密或个人隐私的，如既不作区分处理，也不征求权利人意见而直接以涉及商业秘密或个人隐私为由不公开的，行政机关将面临因未全面履行职责而败诉的风险。而面对此类情形，许多行政机关会采取下列做法：如该信息能够作区分处理且不影响被申请公开的政府信息完整性的，行政机关直接以区分处理的方式进行公开；如果区分处理破坏了前述信息的完整性的，行政机关再征求相关权利人的意见，在此基础上决定是否公开相关信息。这种做法在许多判例中也得到了法院的认可或者说是默许。为什么说是默许呢？因为有学者认为，《政府信息公开条例》第十四条是将公开商业秘密或个人隐私的决定权交予了权利人的，《政府信息公开条例》第二十二条规定的“不应当公开的内容”实际包括的是权利人不同意公开其商业秘密或个人隐私后的相关信息，行政机关不应当代替权利人行使该决定权，而应当在征询其意见后，再考虑是否适用《政府信息公开条例》第二十二条规定的“区分处理”方式。许多判例中的行政机关也是这样做的，而这种能够比较全面地确保此类程序合法性的审慎做法当然不会得到法院的反对。所以在实务中，直接对商业秘密或个人隐私作区分处理而不事先征求权利人意见的做法虽有代替他人行使权利之嫌，但多数法院对行政机关出于行政效率考虑所采取的此种做法也不会持反对意见。因此，在保证直接区分处理的方式能够完全保障权利人商业秘密或个人隐私不被泄露的前提下，笔者认为可以采取直接区分处理的方式，但是，出于审慎原则，先征求权利人意见，后再考虑是否采取区分处理的方式将更能确保行政机关此类信息公开事项的程序合法。
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