作者：郑露丹（泰安市中级人民法院）
来源：新泰市人民法院http://taxtfy.sdcourt.gov.cn/taxtfy/368956/368957/790177/index.html
发布时间： 2014年07月09日
推荐人：泰安市中级人民法院行政庭庭长 张海鹏
推荐意见：起诉期限深度影响着行政诉讼当事人的诉讼权利，特别是原告的起诉权和胜诉权，而起诉期限如何计算又情况复杂、争议较大，一直是行政诉讼的难点问题。行政相对人之外的利害关系人针对行政行为提起诉讼因利害关系人自身存在广泛性、潜在性的特点使其起诉期限的判断和掌握变得更具难度。在未被行政机关直接告知诉权和起诉期限的情况下，其从行政机关对其他行政相对人的诉权教示中所获知的诉权信息能否作为计算其起诉期限的限定条件，《行政诉讼法》及相关的司法解释并未作出规定。本案从有利保护利害关系人的合法权益考量，排除了“知道或应当知道诉权或者起诉期限”的限定条件的适用，而确定了以“知道或者应当知道具体行政行为之日起2年”的期限标准，并充分阐述了裁判理由。本案极具代表性，对同类案件的处理具有很强的示范意义。
未告知诉权和起诉期限的利害关系人对处罚行为起诉期限的计算
——山东壮壮嘉吉肥业有限公司诉新泰市工商行政管理局工商行政处罚案[1]
当事人
原告：山东壮壮嘉吉肥业有限公司（以下简称壮壮公司）。
被告：新泰市工商行政管理局（以下简称新泰市工商局）。
第三人：安英华。
第三人：陈学亭。
第三人：王功华。
案情简介
2011年3月1日安英华从壮壮公司赊进10吨“壮壮”牌含氯复混肥料，由陈学亭经办赊销给新泰市瑞丰肥业有限公司，每吨销售价格2450元，共计24500元。新泰市瑞丰肥业有限公司将该10吨“壮壮”牌含氯复混肥料在泉沟镇庙子牌村种植的130亩土豆上使用。2011年11月7日，陈学亭、王功华（新泰市瑞丰肥业有限公司总经理）向新泰市工商局投诉，称其从安英华处购买的“壮壮”牌含氯复混肥料存在质量问题，请求依法查处。新泰市工商局同日立案，后经调查于2012年4月26日对安英华作出新工商处字[2012]2102号行政处罚决定书，认定:“安英华，擅自销售不合格的由山东壮壮嘉吉肥业有限公司生产的“壮壮”牌复合肥料，其行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条的规定，属于以不合格产品冒充合格产品的违法行为，决定对安英华的违法行为作出如下处罚：一、责令立即停止销售；二、罚款20000元。”2012年4月27日安英华收到该处罚决定书，在法定期限内未申请复议或提起行政诉讼。
另，由以上10吨复混肥料引出民事纠纷即（2012）新民初字第600号——新泰市瑞丰肥业有限公司诉山东壮壮嘉吉肥业有限公司、安英华、安笑产品责任纠纷一案，在2012年9月19日该案的庭审中，壮壮公司称“工商局作出的（2012）2102号处罚决定书认定事实明显错误”。 2012年11月23日新泰市人民法院作出（2012）新民初字第600号民事判决，以新工商处字[2012]2102号行政处罚决定书所认定的“不合格的由山东壮壮嘉吉肥业有限公司生产的壮壮牌复合肥料”为事实依据，判决壮壮公司赔偿新泰市瑞丰肥业有限公司土豆减产损失350000元。随后，壮壮公司在对（2012）新民初字第600号民事判决上诉的同时，以其与新工商处字[2012]2102号行政处罚决定书有利害关系为由，于2012年12月26日制作行政诉讼起诉状，次日提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。二审民事案件遂中止等待行政诉讼案件审理结果。壮壮公司在行政诉讼案件二审庭审中承认2012年9月19日在民事诉讼庭审中对被诉决定书进行了质证。
裁判
山东省宁阳县人民法院经审理认为：原告认可2012年9月19日在民事案件的庭审中知道了被诉处罚决定书的内容，该处罚决定书中载明了诉权和起诉期限，因此，原告当时亦应当知道对该处罚决定不服的诉权和起诉期限，原告的起诉期限应从2012年9月20日起算。原告于2012年12月26日才提起行政诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的法定起诉期限且无正当理由，其起诉应予驳回。故依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告壮壮公司的起诉。
壮壮公司不服一审裁定，提起上诉，山东省泰安市中级人民法院经审理后认为，壮壮公司于2012年9月19日在民事案件庭审中对该处罚决定进行了质证，但壮壮公司既不是被诉具体行政行为的行政相对人，也不是该处罚决定书的受送达人，处罚决定中载明的诉权和起诉期限的告知行文也仅仅是针对第三人安英华本人，因此，该质证行为仅能视为壮壮公司知道了被诉具体行政行为的内容，而不应视为被告知了诉权和起诉期限，因此不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“三个月法定起诉期限”的规定，应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限应从2012年9月20日起算两年。一审裁定驳回起诉错误。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第五条的规定，裁定：一、撤销宁阳县人民法院(2013)宁行初字第1号行政裁定；二、本案由东平县人民法院继续审理。
评析
本案审理涉及的焦点问题是：壮壮公司的起诉是否超过起诉期限。
一种意见认为，原告在2012年9月19日已知道了载明诉权和起诉期限的被诉处罚决定书的内容，应从知道诉权和起诉期限之日起三个月内起诉。
另一种意见认为，原告系与被诉处罚决定有利害关系的利害关系人，被告并未将被诉处罚决定直接送达给原告，并未直接告知原告诉权和起诉期限，诉权和起诉期限仅向第三人安英华进行了告知，不能因原告在民事案件中对作为证据的处罚决定进行了质证就视为原告知道了诉权和起诉期限，本案应适用两年的起诉期限。
二审法院采纳后一种意见，认为本案应当适用两年起诉期限的规定。理由如下：
1. 被告新泰市工商局作出被诉具体行政行为时仅针对安英华本人送达了处罚决定并告知其诉权和起诉期限，原告壮壮公司既不是被诉具体行政行为的行政相对人，也不是该处罚决定书的受送达人。原告之所以具有提起本案诉讼的主体资格，是因为被诉处罚决定作为证据被民事判决采纳，并作出了对壮壮公司不利的判决，因此壮壮公司是与被诉处罚决定具有法律上利害关系的法人。
2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”最高人民法院行政审判庭关于如何理解《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示的答复（[2007]行他字第25号）答复：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。”2012年9月19日壮壮公司在民事案件开庭审理中对该处罚决定进行了质证，从那时起，壮壮公司就知道了被诉具体行政行为的内容。但壮壮公司不是行政相对人，被告新泰市工商行政管理局也未向其送达该处罚决定，处罚决定中载明的诉权和起诉期限的告知行文仅仅是针对第三人安英华，即便壮壮公司看见了、质证了，也不能视为新泰市工商行政管理局向壮壮公司告知了诉权和起诉期限，不能认定壮壮公司知道了自己提起诉讼的权利和期限。因此对其起诉不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“三个月法定起诉期限”的规定，而应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限应从2012年9月20日起算两年。壮壮公司于2012年12月27日向法院起诉不超过法定起诉期限。
3.壮壮公司在民事诉讼过程中得知被诉处罚决定的内容，在民事诉讼程序尚未终结之前，其无法确定该行政行为是否实际影响到其合法权益，其已参加民事诉讼，亦是对其权利实施救济的一种选择，如该民事争议得以解决，其不必然另行提起行政诉讼，在此种情况下，从诉讼经济的角度考量，对其起诉适用两年的起诉期限也更为适宜。因此，上诉人壮壮公司在其参加的民事诉讼以被诉处罚决定为证据，作出对其不利的一审民事判决之后，于2012年12月27日向法院提起本案诉讼不应视为超过法定起诉期限。
4.退一步讲，壮壮公司虽于2012年9月19日民事案件开庭质证中已知道行政处罚决定书的内容，但该一审民事诉讼结束时，被诉具体行政行为对壮壮公司权利和义务的实际影响才得以明确。壮壮公司的诉权和起诉期限应从该处罚决定书明确影响其权利义务，与其存在法律上利害关系时起算。（2012）新民初字第600号民事判决书于2012年11月23日作出，以此为起算点，即便适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“三个月起诉期限”的规定，上诉人2012年12月27日提起行政诉讼亦不超期。
[1]一审：山东省宁阳县人民法院(2013)宁行初字第1号裁定，合议庭成员：何敬平、毛传玉、黄伯民；二审：山东省泰安市中级人民法院(2013)泰行终字第35号裁定，合议庭成员：朱惠东、郑露丹、陈宇。
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