一、如何界定政府信息
（一）政府信息的构成要素
《条例》第2条规定：“本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”对于政府信息的界定，应包含三个基本要素：
1．从政府信息的性质看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。《条例》第2条明确政府信息是行政机关制作、获取的信息。因而应当首先从行政机关的法律属性加以定位（包括法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位），而不应包括刑事侦查机关。同时，“职责”与权力相对，属于行政法范畴，非民法范畴，民法领域是平等主体间的权利义务关系，而非权力与职责。因此该条规定的“履行职责”原则上应理解为行政管理职责。
第一，刑事执法文件信息是否属于政府信息。公安机关以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的文件，无论是制作主体还是履责性质，均属刑事执法领域，所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。当然，如果行政机关在履行行政职责时获取并保存了上述信息，司法信息是否由此转化为政府信息，在实践中需要进一步明确。
第二，监察建议信息是否属于政府信息。《条例》第2条中并未要求其“履行职责过程中”制作的信息必须是对外文件，排除在政府信息之外的只有与履行行政职责无关的纯属内部管理的人事、财务等相关信息。而监察建议书是监察机关履行行政监察职责过程中制作的，具有明确规范的载体，执法目的在于促进廉政建设，改善行政管理，与公共利益密切相关，故而没有理由被排除于政府信息之外。
第三，行政机关对内的记录、报告和联系工作等信息是否属政府信息。一些原告向行政机关申请公开调查报告、听证会签到人员名单、会议纪要、许可证存根联、请示批复等信息，而行政机关往往答复不属于政府信息。在审查政府信息公开行政行为时对于机关内部事务的认定应作审慎判断，过于宽泛的解释容易导致行政机关以此为由规避公开信息，不利于此项制度的健康发展。
2．从产生方式看，包括政府机关自己制作的信息和从其他组织或者个人获取的信息。对于“获取”的理解包含获取途径与获取主体两个方面。前者包括上级下发、同级发送、下级报送、自身调查收集等；后者包括从公民、法人或其他组织获取的信息。这种“获取”必须是与履行行政职责相关的。
3．从存在形式看，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。政府信息必须是现实存在的信息。信息公开不同于答疑解惑，行政机关的信息公开义务仅在于提供已存在的记录，不能因为私人的请求而负担制作记录的任务。即，申请公开的政府信息应是静态的和原始状态的，不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过加工、梳理或统计汇总的信息。
（二）纯内部信息不属于政府信息
《条例》没有直接规定内部信息属于“非政府信息”。但第2条“履行职责过程中”可解读出此含义，因为“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息不属于本条例规定的政府信息”。如何判定一项信息是“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”，可从两个方面进行：一是效力范围标准，内部信息的效力应当仅限于机关内部，如果行政行为的效力及于机关以外，就不再是内部信息；二是信息的属性，内部信息主要涉及内部人事、财务管理等与公共利益无关的事项。当然这种甄别方式，在现实操作过程中还存有不确定性，需要司法实践予以进一步细化。
二、如何把握政府信息公开的例外
依《条例》第14条规定，不得公开的政府信息包括国家秘密、商业秘密、个人隐私。
（一）国家秘密的认定
《条例》对于国家秘密的保护作出了较为具体的规定。根据《条例》规定，国家秘密必须经过有权机关的确认。司法审查中，行政机关对属于“国家秘密”的事项，须提供合理的定密依据和理由，法院才予认可。
（二）商业秘密和个人隐私的认定
1．信息公开案件中对于商业秘密的认定，实践中缺乏统一判断规则。《反不正当竞争法》虽然对商业秘密有所界定，案件审理中仍过于抽象。司法实践中，对于一般商业秘密的判断，可以是否会使商业秘密所有人的竞争地位受到损害为判断基准。参照以下原则进行判断：一是行政机关对信息提供者是否具有保密的承诺；二是信息提供者是否通常向公众公开该类信息；三是公开相关信息会影响行政机关以后获得类似的必要信息；四是公开相关的信息对信息提供者的竞争地位造成实质性的危害。对于此类涉及商业秘密的信息，政府部门有义务加以保护。
2．个人隐私的认定。涉及个人隐私的信息主要指有关个人材料，如人事、医疗、收入等涉及个人身份、名誉和财产状况的信息。隐私权的边界十分模糊，但对隐私权的宽泛解释是必然趋势。需要结合其身份予以不同的考虑，总体而言公众性人物、政府官员隐私权的范围比一般公民要小。
（三）对商业秘密、个人隐私与公共利益的司法权衡
是否公开上述商业秘密和个人隐私时，行政机关一般要考虑这些信息是否侵犯商业秘密和隐私权，以及保护此类权利与保护社会公众获得信息公开的利益的平衡问题。根据《条例》第23条，行政机关认为不公开（商业秘密、个人隐私）可能对公共利益造成重大影响的，即使第三方不同意公开，也应予以公开。对此条的理解需要坚持利益衡量理论，从“公共利益”与“重大影响”两个方面加以完整理解。“公共利益”的理解可着重利益主体的相对不确定性、利益性质的较大影响面、利益保护的特别需要性等方面加以判断，比如公共健康、国家安全或者环境保护利益；“重大影响”的理解目前可在尊重行政裁量的基础上，要求行政机关提供其认定构成“重大影响”的基本事实根据，特别是与第三方私人利益进行比较权衡时所选用因素的科学性、完整性、现实性。
（四）其他不予公开的例外情形
1．政府信息归入档案之后公开与否的司法判断。审判实践中，一些行政机关以国家档案法的相关规定作为不予公开信息的依据。作为政府信息载体的有关文件，一定时期后可能以档案形式被归入档案部门，受《档案法》调整。
妥善处理政府信息公开与《档案法》关系的基本做法是：已移交档案馆且属于《档案法》及其实施办法规定的未开放档案的，可不予公开。但仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理或在受理公开申请后才移交档案馆的，不得适用《档案法》的规定而不予公开。[12]政府信息不因转交档案馆保存而改变性质。当然，如何在确保《档案法》效力的前提下，避免行政机关以信息归档为由拒绝公开，更需要立法予以明确，以获得更为有力的支撑。
2．历史信息的公开与否的司法判断。《条例》实施之前的历史政策、文件等材料，在此权称为“历史信息”。《条例》实行前产生的信息也是政府信息，公开政府信息并非仅是指《条例》实施后才产生的信息。只要符合信息公开条件的，原则上应予公开，且应按当事人要求的形式提供。如行政机关未予公开，应提供充分证据与合理裁量的依据。
三、受案范围问题
（一）可以提起行政诉讼的合法权益的界定。
《条例》第33条第2款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请复议或者提起诉讼。”是确定行政诉讼受案范围的依据。
知情权归人可以提起复议和诉讼的合法权益应当与《条例》第13条和《行政诉讼法》第11条第2款第8项结合起来进行理解。因为有权利才能给予救济。《条例》第13条对权利的概括是“特殊需要”，“特殊需要”的条件应该是有事理根据而且为常人所理解。此外，目前司法审查的力度还不宜过大，原告起诉要求信息公开的权利基础还是因其人身权、财产权等受损事由，一般意义上的民主监督不应纳人。即法院应按一般履行法定职责类案件的受案范围标准来把握。
（二）公开方式与受案范围。
政府信息公开按公开方式进行分类，可以分为主动公开和依申请公开两类。主动公开的行为、事项与具体的个人利益没有直接联系的，其向法院起诉不主动公开行为违法或要求履行公开该政府信息法定职责的，应认为起诉人不具有“诉的利益”，其起诉具有公益诉讼性质，不属人民法院的受案范围。主动公开事项中与特定公众有利害关系的部分，如与申请人有某种联系的行政许可资料等，申请人认为行政机关没有主动公开侵犯其权益的，则可以提起行政诉讼。故受案范围的确定不能机械地按照信息公开的方式进行界分。行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯特定主体的人身权、财产权的，就应当属于人民法院的受案范围。
（三）未按申请人要求的形式提供政府信息是否对相对人实体权利产生实际影响。
在学理上，“信息”广义上是指以各种方式传递与交流的具有一定目的与时效的消息。信息必须附着在一定的载体之上，通常也就是文件之上，不存在没有载体形式的纯粹的信息或消息。在信息公开背景下，政府没有能力提供没有载体的信息。申请政府信息公开，公开的是信息而不是载体本身。按照申请人要求的形式提供信息，其立法目的是为了使行政机关提供的政府信息的内容与申请人所要求的一致，不因载体的不同而信息内容的质和量发生变化。如果公开主体—行政机关未按申请人要求的形式提供信息，但是以其他形式提供相同量和相同内容的信息，应该说对相对人的实体权利义务没有实质性影响，其据此提起诉讼，人民法院应当不予受理。
（四）“三需要”与原告资格的关系
《条例》第13条规定：除本条例第9、10、11、12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》（下称《若干意见》）第（14）项：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。申请人申请公开政府信息，应当证明获取该信息是基于“三需要”，否则即不符合申请的条件，也不符合公开的要件。
四、处理政府信息公开行政案件的总体思路与方法
首先，应慎重把握受案范围。在现行法律框架下，在受案范围上不能突破《行政诉讼法》对行政相对人“人身权、财产权”的保护范畴，对《条例》第33条第2款规定的“合法权益”，仍应限于“人身权、财产权”，对起诉人认为侵犯其他权利的，可通过《条例》第33条第1款的举报途径予以救济。
其次，正确界定原告的诉讼主体资格。我们认为获取政府信息的权利是宽泛的，但是通过行政诉讼的形式寻求司法救济，则要考虑有限的司法资源及行政、司法救济制度的设计。准确界定政府信息公开行政诉讼案件的原告资格，应正确理解《条例》第33条第2款“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，起诉人应当符合“三需要”条件，并认为合法权益受到侵犯，这是原告资格的基本条件。
再次，正确确定案件的类型。《条例》调整的是政府公开信息的行为，并不是调整信息形成及其内容本身。政府信息公开案件主要是解决申请人提出申请、政府信息公开主体如何作为（不作为）的问题，即如何履职或正确履职的问题，应遵循审理履行法定职责类行政诉讼案件的基本规律。
复次，合理地分配举证责任。在政府信息公开行政诉讼中，原告要承担初步证明义务，而不是举证责任。该类案件仍应遵循“被告负举证责任”的行政诉讼举证规则，并在审理时由法官根据“谁持有证据、谁举证”的要求适当进行调整。
最后，科学地进行裁判。政府信息公开行政诉讼案件的裁判应针对当事人的诉请，遵循“有限司法”的原则依法裁判。对于被告不予答复、原告诉请履行职责的案件，一般判决被告在法定期限内答复，至于被告是否公开涉案信息，法院不能替代被告作出决定。对于原告诉请确认被告不履行职责违法，同时请求判令被告履行职责的案件，一般应针对是否判令履职的诉请下判，确认违法的诉请可不作为判决的主文。只有被告拒绝公开政府信息的理由不成立，原告申请公开理由充分的情形下，即对“裁判时机成熟”的案件，法院方可以直接判决被告限期公开。
文章来源：法律实务日志公众号，2017年10月19日
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