裁判要点
不履行法定职责案件中，具有相应行政职权的行政机关，对应行政相对人提交的履责申请所作的行政行为如果不具有对外表现形式的，不应认定其已履行了相应的法定职责。复议机关未查清相应履责事实作出而作出的行政复议决定应予以撤销。
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十二条。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款。
案件索引
一审：（2015）三中行初字第613号
基本案情
王俊臣诉称：原告王俊臣系黑龙江省八五二农场的农工。二十世纪八十年代为响应国家号召，自费投资开垦荒地。把荒地开垦为可耕种土地后原告不但没有享受到国家应有的优惠政策，反而还要向农场缴纳各种名目的不该缴纳的税费和任务粮。不仅如此，农场还年年提高原告的承包费。农场在执行国家减免农业税费的相关法律法规的过程中严重背离有关法律法规的规定，没有减轻反而加重了农工的负担，严重侵犯了农工的合法权益。为此，原告于2014年12月4日向被告黑龙江省农垦总局（以下简称农垦总局）递交了要求对八五二农场违法收费问题进行处理的申请书，要求被告农垦总局依法对八五二农场的违法行为给予处理意见。因被告农垦总局在法定期限内对原告的申请未进行查处并告知原告，原告向中华人民共和国农业部（以下简称农业部）提出行政复议申请，并于2015年6月10日收到农业部驳回行政复议申请决定书。原告不服，依法向法院提起行政诉讼，理由如下：一、被告农垦总局具有查处违法收费的法定职责，其未查处并告知原告的行为，构成行政不作为。根据国办发[2006]25号《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》（以下简称国办25号文）的规定，被告农垦总局具有规范和监督国有农场违法行政收费的法定职责。原告于2014年12月4日向被告农垦总局提出申请，要求依法对八五二农场的违法行为给予处理意见，被告农垦总局至今未针对原告的申请进行查处并告知原告，已构成行政不作为，依法应予以纠正。二、被告农业部作出的驳回行政复议申请决定书错误，依法应予以撤销。农垦总局黑垦局呈[2014]82号《关于赵成凯等90人反映农场土地承包费上涨问题调查情况的报告》（以下简称《调查报告》）不能作为农垦总局已经履行法定职责的根据。该报告只是被告农垦总局向农业部农垦局作出的报告，对外不发生法律效力。且该报告早于原告提出的查处申请。被告农垦总局对原告提出的申请未作出任何答复，构成行政不作为。为维护原告合法权益，请求法院依法撤销被诉行政复议决定；确认农垦总局未在法定期限内对八五二农场的违法收费问题进行查处未履行法定职责，构成行政不作为；判令农垦总局限期进行查处，并向原告告知查处结果。
农垦总局辩称：一、农垦总局一直积极履行法定职责，不存在原告所表述的行政不作为行为。对所属国有农场执行政策法规情况进行监督和指导是农垦总局的法定职责。多年来农垦总局一直依职权履行职责，而不是依原告的申请而履行。农垦总局先后制定下发了一系列文件，控制土地承包收费标准，加强农工负担监管。同时，多次开展农工负担专项检查，发现问题及时纠正，限期整改。农垦总局2014年4月已经针对赵成凯等90人向农业部反映的问题启动特别程序进行了调查处理。农业部农垦局于2014年4月10日向农垦总局发出了《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》，要求农垦总局认真核实并按国家相关政策妥善处理。农垦总局立即责成六个农场（分公司）就近三年来土地承包费上涨情况进行自查，并要求建三江管理局、红兴隆管理局、北大荒农业股份有限公司对六个农场进行了调查。在此基础上，农垦总局形成了《调查报告》并上报至农业部农垦局。2014年10月10日，农垦总局将该报告邮寄至原告代理律师刘桂芹处，告知了调查处理结果。2014年12月4日，原告委托同一代理人又向农垦总局邮寄了相同事实和理由的材料，反映同一问题，农垦总局于2014年12月6日收到材料，经审阅发现此次收到的材料，原告没有提出新的诉求和理由，其诉求在《调查报告》中已经给出调查结论。鉴于调查结论以及农垦总局一直依职权对下辖农场收取承包费的方案内容及制定程序进行监督检查。因而农垦总局未就同一问题再次启动特别调查程序。农垦总局依法履行职责的行为适用于整个垦区，具有普遍约束力。对农场及种植户均发生法律效力。农垦总局法定职责是依法对下属管理局和农场执行政策和法规的情况进行宏观性指导和监督。该职责农垦总局一直依职权积极履行，在日常工作中已经对所辖农场行为不断进行监督检查，同时出台文件对其进行规范。针对原告向农业部反映情况以及农业部要求调查的函件，又单独启动了特别的调查程序进行调查处理。经调查发现农场土地承包方案的制定及程序均符合国家法律和政策，并且制定程序合法。原告反映的权益受侵害的问题并不存在，此种情况下未再次启动特别调查程序也完全符合法律规定。原告所诉的行政不作为根本不存在。二、被调查农场调整土地承包费符合法律和政策的规定，调整程序合法，不存在侵害农工合法权益的问题。承包费调整幅度及标准均符合国务院及农业部的相关规定，不存在侵犯农工合法权益的问题。三、经农垦总局调查，各农场土地承包费额度均控制在合理范围内。原告反映的增加农工负担，侵犯农工合法权益的问题并不存在。综上，农垦总局已经充分履行了法定职责，原告的合法权益并未受到侵害，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
农业部辩称，一、农业部具有作出被诉行政复议决定的法定职权。二、农业部作出驳回原告的行政复议申请决定程序合法，事实清楚，适用法律准确。（一）复议程序合法。2015年4月2日，农业部收到原告的委托代理人通过邮政特快专递方式（以下称EMS）提交的行政复议申请。因申请人提交的申请材料中有错误，农业部随即电话通知原告的委托代理人，要求其补正申请材料。2015年4月8日，农业部收到原告的委托代理人通过EMS方式提交的补正申请材料。经审查，原告提交的申请材料符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受理条件，农业部对原告的复议申请依法予以受理。2015年4月9日，农业部向行政复议程序被申请人农垦总局作出农办复议[2015]1号《行政复议答复通知书》，要求农垦总局在收到复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。该复议通知书于2015年4月10日通过EMS方式寄出。2015年4月16日，黑龙江省农垦总局向农业部提交了行政复议答辩书，针对申请人提出的复议请求和理由进行了答辩。2015年6月3日，农业部作出被诉复议决定，依法驳回原告提出的行政复议申请，并于6月8日通过申通快递方式将行政复议决定书邮寄给原告的委托代理人。综上，农业部受理行政复议申请、通知被申请人答辩、作出复议决定、送达行政复议决定文书等程序及时限等全部符合《行政复议法》的规定。（二）农业部作出驳回原告的行政复议申请决定的事实清楚，证据充分，适用法律准确。2014年12月4日，原告向农垦总局提交了《黑龙江省八五二农场王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》，要求农垦总局查处原告所在的八五二农场违法收费问题。农垦总局收到原告的申请书后，鉴于其反映的八五二农场收费问题，与同年4月与原告反映的问题相同，该局已按照农业部的要求作过调查，形成《调查报告》，并向农业部上报了该《调查报告》；且原告未提出新的诉求和理由，故未予答复。综上，请法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：农业部农垦局在2014年4月收到农垦总局下属农场农工要求调查农场违法收费问题的申请后，于2014年4月10日向农垦总局发出《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》，要求农垦总局予以处理并上报办理情况。2014年5月9日，农垦总局作出《调查报告》并向农业部农垦局呈报。2014年12月4日，原告王俊臣向农垦总局邮寄了《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》，请求确认八五二农场的收费行为违法并作出处理意见。2014年12月6日，农垦总局收到原告的上述处理申请书后，其认为原告王俊臣此次反映的农场土地承包费问题与此前反映的问题相同，未再作出处理。2015年4月2日，原告王俊臣向农业部申请行政复议要求确认农垦总局未履行法定职责，并责令农垦总局限期进行查处并告知原告查处结果。2015年6月3日，农业部向原告王俊臣作出被诉复议决定，认为农垦总局按照农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》的要求进行了调查，向农业部农垦局呈报《调查报告》，履行了相应的法定职责，原告于2014年12月4日邮寄的《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》，与“赵成凯等90人反映土地承包费上涨问题”相同，农垦总局未再就同一问题进行重复调查处理并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
裁判结果
北京市第三中级人民法院法院于2015年11月20日作出（2015）三中行终字第613号行政判决，判决如下：一、责令被告黑龙江省农垦总局自本判决生效之日起六十日内针对原告王俊臣在二〇一四年十二月四日邮寄的《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》中的请求事项依法作出处理；二、撤销中华人民共和国农业部于二〇一五年六月三日作出的农复议字[2015]16号《中华人民共和国农业部驳回行政复议申请决定书》；三、驳回原告王俊臣的其他诉讼请求。宣判后，各方均未提出上诉，一审判决已发生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判认为：根据国办25号文，各地区、各有关部门要加强对所属国有农场税费改革政策落实情况进行监督和检查，确保税费改革政策得到认真执行。建立和完善农工负担监管机制，切实防止国有农场通过提高承包费、增加管理费等方式变相增加农工负担。农垦发［2008］3号《农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》进一步规定，各省（区、市）农垦主管部门和农村综合改革领导小组办公室要切实担负起本区域内国有农场农工负担监督管理工作，认真履行检查有关农工负担监督管理的法律、法规、政策在本垦区的执行情况，组织开展对农工收费项目的清理和农工负担专项检查以及受理有关农工负担的举报和投诉，负责或会同有关部门对违反农工负担有关法律、法规、政策的行为进行调查处理的职责。根据上述意见，农垦总局具有受理农工对其所属国有农场违法收费，增加农工负担的投诉并进行调查处理的职责。
本案中，王俊臣于2014年12月4日向农垦总局邮寄了《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》，其认为八五二农场的收费行为违法，要求农垦总局给予处理意见，其所反映的事项属于农垦总局的职责范围之内。农垦总局虽于2014年5月9日作出《调查报告》，但该《调查报告》于王俊臣2014年12月4日提出履责申请之前作出，系农垦总局按照农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》的要求作出并向农业部农垦局呈报。故不能据此《调查报告》认定农垦总局对王俊臣所提出的申请事项履行了相应职责。因此，农垦总局在王俊臣提起本案诉讼前，未就其请求事项作出处理，属于未履行其法定职责。王俊臣认为农垦总局未履行法定职责，具有法律及事实依据，本院应予以支持。农垦总局应依照相关法律法规的规定，针对王俊臣在《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》中请求的事项，依法作出相应处理。
农业部作出的被诉复议决定认定王俊臣于2014年12月4日邮寄的《黑龙江省八五二农场农工王俊臣关于八五二农场违法收费问题的处理申请书》与《调查报告》中“关于赵成凯等90人反映土地承包费上涨问题”相同，农垦总局未就同一问题进行重复调查处理并无不当，并以此为由驳回王俊臣的行政复议申请系认定事实不清，对被诉复议决定本院应予撤销。
案例注解
本案的焦点问题为，针对王俊臣提出的举报信，农垦总局是否构成不作为，其对农业部农垦局作出的《调查报告》是否应作为认定其履行法定职责的依据。
从行政司法的角度来看，针对当事人提出的申请，行政机关构成怠于履行职责应包含三个方面的要件。职权条件，行政机关具有针对申请人所申请事项进行处理的权限；主体条件，申请人与其申请行政机关处理的事项之间存在利害关系；实质条件，即行政机关对当事人的申请在法律规定的时间范围内未作出相应的处理行为。在实质条件中，行政机关针对当事人的申请作出处理行为必须以某种方式向申请人或公众告知该处理结果，不能仅将该处理结果的知晓范围限定于本单位内部，而应该使该行政行为具有对外表现形式。结合本案，在职权方面，农垦总局具有受理涉案农场农工对其所属国有农场违法收费，增加农工负担的投诉并进行调查处理的职责。在申请人主体条件方面，原告王俊臣作为涉案农场的农工，每年需向农场缴纳相应的土地承包费，王俊臣与其申请农垦总局的履责事项存在利害关系。在履责实质方面，本案的争议焦点，农垦总局已于2014年5月9日按照农业部农垦局《关于办理黑龙江农垦部分职工来信反映农场土地承包费上涨问题的函》的要求作出了《调查报告》，是否能据此《调查报告》认定农垦总局对王俊臣所提出的申请事项履行了相应职责。笔者认为，农垦总局的《调查报告》仅向农业部提交过，并未将《调查报告》向申请人王俊臣送达，即不具有对外表现形式。而行政行为只有通过告知等外在表现形式，才属于一个完整的履行职责的行为，否则即使行政机关已经作出处理结果，仍然构成未履行法定职责。农垦总局针对王俊臣的申请作出的处理结果必然会影响到王俊臣的相关权益，因此王俊臣对处理结果必然期待以某种方式知晓，并作为其维护自己权益的依据并采取下一步行为的依据。农垦总局不告知王俊臣相应的处理结果，也会对王俊臣及时行使自己的权利造成妨碍。从维护公民权益以及从公共利益和接受监督的角度来看，行政机关也均有义务要公布相应的处理结果。此外，从完整的行政程序来看，告知申请人处理结果，也是行政机关履行职责程序结束的标志。
综上所述，农垦总局并无相应证据证明其收到王俊臣的申请后将《调查报告》向王俊臣进行了送达。其行政行为由于不具有对外的表现形式，因此不能认定农垦总局已经履行了法定职责，农业部作出的复议决定因对该事实认定错误，也应予以撤销。一审法院的判决正确。
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