公路执法中的行政强制（三）

四、地方性法规对公路建筑控制区内广告牌的拆除权设定问题

当前，全国众多地区，对公路建筑控制区内的广告牌的管理，实行许可制度，不是将其作为地面构筑物进行禁止。地方性法规对此实行许可制度的同时，也授权公路管理机构对未经许可在建筑控制区内设置的广告牌的拆除权。对此情形，我们要正确进行理解。

首先，地方性法规对公路建筑控制区内广告牌的设置实行许可制度的，凡是未经许可，擅自设置广告牌，仍属于违法行为。拆除建筑控制区内的违法广告牌，不能以拆除违法地面构筑物名义进行，而应以拆除违法设施名义进行。否则，建筑控制区内所有广告牌均应为地面构筑物，均不得许可，那么对其他经过许可设置的广告牌，也应当进行拆除。

其次、强制拆除建筑控制区内的违法广告牌，是一种强制执行。法律并未设定建筑控制区内的广告牌的强制拆除权，仅仅地方性法规进行了授权。根据行政强制法的规定，地方性法规是无权设定行政强制执行的，其设定均为无效设定。拆除时，应当申请人民法院强制执行。《行政强制法》第四十四条中，关于建筑物、构筑物和设施的拆除，虽然是普遍性授权，但是强调的是“行政机关可以依法强制拆除”。这里的“依法”，是指“依法律”，不包括地方性法规。广告牌不属于不动产，拆除时，应当向行政机关所在地人民法院申请强制执行。

五、“责令车辆停驶”问题

责令车辆停驶，是原交通部《路政管理规定》里规定的一个行政强制措施。该部门规章第三十八条规定：“对公路造成较大损害、当场不能处理完毕的车辆，公路管理机构应当依据《公路法》第八十五条第二款的规定，签发《责令车辆停驶通知书》，责令该车辆停驶并停放于指定场所。调查、处理完毕后，应当立即放行车辆，有关费用由车辆所有人或者使用人承担”。

笔者认为，“责令车辆停驶并停放于指定场所”，是对相对人财物的一种暂时性控制的行为，应为《行政强制法》中所称的行政强制措施。根据《公路法》第八十五条第二款，只能得出车辆有“立即停车、接受公路管理机构的调查和处理后方得驶离”的法定义务，并未授权公路管理机构有“责令车辆停驶”的法定权利。因此，“责令车辆停驶”是部门规章设定的，并非法律设定的。

根据《行政强制法》的规定，部门规章是无权设定行政强制措施的。因此，对《路政管理规定》设定的“责令车辆停驶”这一强制措施，应当进行清理和取消。实践中，对于拒不接受公路管理机构调查处理的，可以直接使用“扣留车辆和工具”对车辆实施强制措施，不要再使用“责令车辆停驶通知书”。

当然，在超限车辆的管理实践中，对违法超限运输行驶的，可以使用《责令改正违法行为通知书》，依法责令停止并改正违法行为，具体表现在：责令车辆立即停止行驶，消除违法行为后方能驶离。此时的责令停驶，是行政命令，不再是行政强制措施，违法行为人应当按照行政命令予以改正后，方能驶离。因为不是行政强制措施，公路管理机构无需承担对车辆及货物的保管责任。

六、“证据登记保存”问题

对于“证据登记保存”，在《行政强制法》实施后，有两种不同的观点。

一种观点认为，根据《行政处罚法》第三十七条的规定，证据登记保存，是：“行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。该观点认为，证据登记保存是行政机关调查取证中的一种方式，证据的控制权并未发生转移，仍在当事人手中，不能是行政强制措施。此种观点以原全国人大常委会法制工作委员会行政法室巡视员张世诚为代表。

另一种观点，则以原全国人大常委会副秘书长、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳为代表，他认为根据《行政强制法》第二条第二款的规定，为防止证据毁损，行政机关可对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制，因此，证据登记保存是一种行政强制措施。

笔者认为，证据登记保存，在调查取证阶段，可按《行政强制法》的规定，理解为一种行政强制措施。全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著，中国法制出版社出版的《<中华人民共和国行政强制法>解读》这一权威读本，也明确提出，将《行政处罚法》第三十七条规定的“登记保存”归入到“其他行政强制措施”种类中。

因此，《交通行政处罚程序规定》里所列“证据登记保存清单”这一文书，宜改为“证据登记保存强制措施决定书”，并按照《行政强制法》第十八条的规定实施该强制措施。对于该行政强制措施的后续处理，应当按照《行政处罚法》的特殊规定，在7日内作出解除该强制措施或者没收财物等处理决定，而不能适用《行政强制法》里规定的30日的期限。