第五届全国行政审判优秀业务成果
案例类一等奖推送
太原市中级人民法院行政庭 张瑞雪
关键词：土地承包经营纠纷 诉讼 仲裁 调处 法定职责
当事人就土地承包经营纠纷，可以通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式途径解决。能够提起农村土地承包经营纠纷仲裁的包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。农村土地承包仲裁机构未正式设立不能免除行政主管部门调处土地承包经营纠纷的法定职责。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条第一款：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷”。
第一条第二款：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》
第二条：“农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。
第六条：“县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导。县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他管理部门应当依照职责分工，支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。”
第十二条：“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者市辖区设立。农村土地承包仲裁委员会应当在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。
一审：太原市万柏林区人民法院（2015）万行初字第21号（2015年12月10日）
二审：太原市中级人民法院（2016）晋01行终55号（2016年4月28日）
原告郭爱连诉称：2014年5月4日，原告向被告太原万柏林区农业委员会（以下简称万柏林区农委）提出农村土地承包纠纷仲裁申请。万柏林区农委于2015年4月10日作出万农函字【2015】9号申请答复书，认为郭爱连请求依法确认西山保障房及科大新校区征用的本人3.1亩土地的家庭承包经营权，因我委正在积极呈报万柏林区政府成立农村土地承包仲裁委员会，目前，不具备仲裁条件。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷，协商、调解不成的，当事人可以直接向人民法院起诉。建议郭爱连通过诉讼方式解决其土地承包经营纠纷。原告郭爱连认为，万柏林区农委以万柏林区无土地承包仲裁委员会为由，拒绝仲裁。而实际情况是，根据太原市农业委员会（以下简称太原市农委）在中国农经信息网发布的调查报告，截止2011年底，太原市所属10个县（市、区）均设立了土地承包仲裁委员会。原告土地承包经营权纠纷的焦点是原告与南社村民委员会二轮延包合同的签订纠纷，而具体指导农村土地承包合同的签订，属于《农村土地承包法》第十一条规定的由县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。万柏林区委作为万柏林区人民政府农业行政主管部门，行使万柏林区行政区域内农村土地承包及承包合同管理职责，解决该经营权纠纷是其法定职责，被告答复原告由人民法院诉讼解决是错误的，该纠纷属于法律规定的应由行政机关解决的范围。被告不行使法定职责，故诉至法院，请求撤销万农函字（2015）9号答复书；判令被告履行法定职责，依法仲裁本人的土地承包经营权申请；认定被告答复书适用法律错误，该纠纷应由政府农业行政机关解决；诉讼费由被告承担。
被告万柏林区农委辩称：被告所作答复事实清楚，依据充分，依法应予维持。其一，万柏林区农村土地承包仲裁委员并未正式设立，委员会办事机构、组成人员、仲裁员等均没有落实到位，根本不具备仲裁的条件，事实上也从未从事过任何土地仲裁活动。因此，被告在客观上无法受理原告郭爱连的仲裁申请。其二，根据《农村土地承包法》第五十一条及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条之规定，因土地承包经营发生纠纷，当事人既可申请仲裁，也可以直接向法院起诉。鉴于万柏林土地承包仲裁委没有正式成立，不具备仲裁条件，故建议原告通过诉讼解决的答复符合法律规定。其三，从事实上讲，原告申请仲裁的事项是因征收南社村集体所有的土地及其补偿而导致的纠纷，原告也正是基于对征收补偿行为不服而要求对其是否享有土地承包经营权进行仲裁。根据《农村土地承包调解仲裁法》第二条的规定，原告申请仲裁的事项不属于土地承包仲裁委员会的受理范围。综上，原告的诉求没有事实及法律依据，依法应当予以驳回。
法院经审理查明：2011年12月26日，万柏林区农委作出万农发【2011】85号《关于成立万柏林区土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会的决定》，成立由副区长任主任的万柏林区农村土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会。2014年5月4日，郭爱连向万柏林区农委递交农村土地承包纠纷仲裁申请书，请求依法确认西山保障房及科大新校区征用郭爱连3.1亩土地的家庭承包经营权。万柏林区农委未在法律规定的时间受理郭爱连的申请，郭爱连遂向太原市农委申请行政复议。太原市农委于2015年1月27日作出并农行复决字【2015】2号《行政复议决定书》，责令万柏林区农委在收到本决定之日起60日内对郭爱连的仲裁申请予以审查，依法履行法定职责。2015年2月10日，万柏林区农委作出万农函字【2015】8号申请答复书，根据《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第二条“因征收集体所有土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”的规定，决定不予受理郭爱连的仲裁申请。2015年3月27日，太原市农委作出并农复责履字【2015】第1号责令履行行政复议决定通知书，撤销万柏林区农委万农函字【2015】8号申请答复书，并根据《行政复议法》第三十二条之规定，责令万柏林区农委于2015年4月13日前依法履行该行政复议决定。2015年4月10日，万柏林区农委作出万农函字【2015】9号申请答复书，答复郭爱连其正在积极呈报万柏林区政府成立农村土地承包仲裁委员会，目前不具备仲裁条件。根据《农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷，协商、调解不成的，当事人可以直接向人民法院起诉”的规定，建议郭爱连通过诉讼方式解决其土地承包经营纠纷。
另查明，2015年3月13日，万柏林区农委作出万农发【2015】9号决定，以万农发【2011】85号《关于成立万柏林区土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会的决定》违反《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条之规定为由，撤销了该85号决定，并尽快申请万柏林区政府按照《农村土地承包纠纷调解仲裁法》成立万柏林区农村土地承包仲裁委员会。2015年7月7日，太原市农委函至万柏林区农委，要求万柏林区农委就郭爱连申请仲裁其土地经营权一案，加大调处力度，落实万农发【2015】9号文件，提请万柏林区政府适时研究妥善解决此事。
万柏林区人民法院于2015年12月10日作出（2015）万行初字第21号行政判决书，判决撤销万柏林区农委于2015年4月10日作出的万农函字【2015】9号申请答复书。宣判后，万柏林区农委提出上诉。太原市中级人民法院于2016年4月28日作出（2016）晋01行终55号行政判决，驳回上诉，维持原判。
法院生效裁判认为：郭爱连向万柏林区农委申请仲裁事项为确认其土地承包经营权。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款 “集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政部门申请解决”的规定，此类纠纷应由行政部门解决。故万柏林区农委万农函字【2015】9号申请答复书中建议郭爱连通过诉讼解决其争议的内容，适用法律错误，依法应予撤销。
本案裁判的焦点有二：一是本案郭爱连要求确认其土地承包经营权的主张能否直接提起诉讼。二是土地承包仲裁机构未正式设立能否免除其行政管理部门解决争议的法定职责。
一、确认土地承包经营权纠纷能否直接提起诉讼
《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定，可以直接向人民法院起诉的土地承包民事纠纷包括：承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包经营权继承纠纷和承包地征收补偿费用分配纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据上述法律规定，农村土地承包纠纷案件中，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权，而需确定其土地承包经营权的纠纷，应当向有关行政主管部门申请解决；对土地承包经营权不需确权，仅因侵害土地承包经营权发生的纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。据此，本案原告郭爱连要求确认其土地承包经营权的纠纷应向相关行政主管部门申请解决。被告万柏林区农委向郭爱连作出根据《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷，协商、调解不成的，当事人可以直接向人民法院起诉”的答复，理解、适用法律明显错误。
二、土地承包仲裁机构未正式设立能否免除其行政管理部门解决争议的法定职责
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，能够提起农村土地承包经营纠纷仲裁的包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷，被告万柏林区农委辩称本案郭爱连所请不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围的理由不能成立。对于万柏林区农委提出土地承包仲裁委员会未正式设立，不具备仲裁条件的理由，依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第六条第二款之规定，县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工，支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。由此可见，即便本案土地承包仲裁委员会人财物尚未配备，万柏林区农委作为辖区内的农业生产主管部门，仍有义务行使调处职能，处理郭爱连申请仲裁的确认土地承包经营权纠纷。
责任编辑 | 阎 巍
执行编辑 | 骆芳菲
执行编辑 | 王宇琪
联系客服
