【裁判要旨】
1.林木林地确权原则
《林木林地权属争议处理办法》第六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二、二十条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定林木归属。
2.社区、单位推荐的公民代理人的范围
《行政诉讼法》第三十一条规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十三条规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，被推荐的公民应当是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。当事人所在社区、单位推荐的公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的合法权益。所推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为，只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律服务。如果允许其推荐本社区、单位以外的人作为本社区、单位当事人的代理人，则不能实现前述公民代理的立法目的，且可能扰乱正常的法律服务市场。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申4437号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组。
诉讼代表人邱洪艺。
委托代理人邱雄观。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省罗定市人民政府。
法定代表人彭仲典。
委托代理人陈波。
委托代理人周汉民。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省云浮市人民政府。
法定代表人王胜。
委托代理人阮启棉、许色衍。
原审第三人广东省罗定市龙湾镇上赖村民委员会。
诉讼代表人邱灿洪。
原审第三人罗定市国合龙湾林场。
诉讼代表人吴永洪。
再审申请人广东省罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组（以下简称团结村民小组）因诉被申请人广东省罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）、云浮市人民政府（以下简称云浮市政府）及原审第三人广东省罗定市龙湾镇上赖村民委员会（以下简称上赖村委会）、罗定市国合龙湾林场（以下简称龙湾林场）林木林地确权行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2018年6月27日作出的（2017）粤行终1334号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年4月22日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
争议林地“分水坳山”，座落在上赖村委会辖区内，四至范围为东至从佛子坳脊分水为起点往南沿洼合水走到山脚，再从山脚往西走到分水坳，然后再往南沿分水坳南边垠脊分水走上到山脊顶与信宜市山场交界为界；南至从分水坳南边垠脊顶为起点往西沿山脊分水线走到观音山顶为界；西至从观音山顶为起点往东北沿山脊走经第一个及第二个山顶，再往北沿山脊分水线走经老虎洼尾到老虎洼口（大长洼口）为界；北至从老虎洼口（大长洼口）为起点往东沿大长洼合水走到佛子坳脊为界。争议林地面积约为598亩。争议地有一条东西走向的林道，把争议地分成南、北两个部分，南面林地的面积约234亩，北面林地的面积约364亩。争议地主要生长有马尾松、杉，另有小部分毛竹、大茶、桐油树、油茶树等。
1962年“四固定”时，分水坳山林地划归上赖村委会所有。1963年罗定县国合云盖林场（以下简称云盖林场）成立时，上赖村委会将分水坳林道以南的林地划入云盖林场种植、经营、管护，但林地权属仍属上赖村委会所有，分水坳林道以南的林地至今仍然是云盖林场种植、经营、管护；分水坳林道以北的林木林地一直由上赖村委会种植、经营、管护。
1982年12月20日，原罗定县人民政府（以下简称原罗定县政府）向云盖林场、扶合公社上赖大队（以下简称上赖大队）颁发No.01××04《罗定县山林权证》（以下简称01××04号山林权证），该证存根（附表）记载有“分水坳”，面积200亩，四至范围：上至岗，下至林道，左至分水坳，右至潘顶朝屋背垠分水。该证记载的“分水坳”四至范围包含分水坳山南片林地。1983年5月4日，原罗定县政府向上赖大队颁发罗林权字第No.00××17《山权林权证》（以下简称00××17号山林权证）。同日填发的No.01××83《罗定县山林权证（附表）》（以下简称01××83号山林权证附表）中，记载“木碌坑”的地点，面积1500亩，四至为：上至岗、下至路、左至木碌坑蓝湖洼陲地洼、右至而公凹潘顶朝门口坑。该附表记载的“木碌坑”四至范围，包含分水坳山北片林地。01××04号山林权证、00××17号山林权证记载的地点、面积及四至范围，与罗定市档案馆保存的档案内容相一致。
1986至2009年期间，云盖林场将经营收入、生态公益林补偿收入等收益，按成立云盖林场时各大队（村委）、生产队（村）所投入林场的林地面积、投入工等比例进行分配。2011年11月，云盖林场改称为龙湾林场，并领取注册号为445381000015506的《企业法人营业执照》。争议的分水坳山林地林木现仍然由龙湾林场经营、管理。调查中，龙湾林场确认林场经营、管理的林地所有权属于当时投入林地方所有，龙湾林场只拥有林地使用权和林木所有权、使用权。2003年8月，争议林地划入生态公益林范围，罗定市林业局分别与上赖村委会、云盖林场签订了《广东省生态公益林现场界定书》。
2013年3月11日，因就争议地权属产生争议，团结村民小组申请确权。2016年4月28日，罗定市政府作出罗府决（2016）5号《关于龙湾镇分水坳山林木林地权属争议的处理决定》（以下简称5号处理决定），认为上赖村委会持有的00××17号山林权证和01××83号山林权证附表记载的“木碌坑”，四至范围包含分水坳山北片林地；龙湾林场持有的01××04号山林权证记载的“分水坳”四至范围，包含分水坳山南片林地，但该林地是上赖村委会在龙湾林场成立时划入的，龙湾林场确认林地所有权属于投入林地方所有，且01××04号山林权证也注明，上赖村委会是权属人。团结村民小组未持有权属证件。因分水坳山南片的林地林木，从1963年起一直由龙湾林场经营、管理，在1986至2009年期间，龙湾林场每年从林场的经营收益中，按投入林场的林地面积给予投入林地方补偿，龙湾林场与投入林地方间形成长期固定的经营关系，龙湾林场持有的01××04号山林权证，应视为拥有林地使用权和林木所有权、林木使用权的依据。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条和第六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款的规定，决定争议的分水坳山598亩林地所有权属于上赖村委会集体所有；林地使用权和林木所有权、林木使用权，以林道为界，林道以北的364亩林地使用权和林木所有权、林木使用权属于上赖村委会集体所有，林道以南的234亩林地使用权和林木所有权、林木使用权属于龙湾林场集体所有。
2016年6月27日，团结村民小组申请行政复议，请求撤销5号处理决定。2016年9月19日，云浮市政府作出云府行复（2016）21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），认为5号处理决定事实清楚，证据充分，合法有据，决定予以维持。2016年12月26日，团结村民小组提起本案行政诉讼，请求撤销5号处理决定和21号复议决定，判令罗定市政府重新作出行政行为。
云浮市中级人民法院（2016）粤53行初56号行政判决认为，上赖村委会持有或者共同持有的山林权证等证据，证明其对争议地的所有权；而团结村民小组提供证据，不足以证明其对争议地的所有权。由于争议地以林道为界的南、北两片林木分别由上赖村委会和龙湾林场种植、经营、管理，罗定市政府据此确定争议地林木所有权并无不当。云浮市政府在收到复议申请后于法定期限内受理，通知罗定市政府、上赖村委会和龙湾林场答复举证，经审查作出21号复议决定，程序完整、合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回团结村民小组的诉讼请求。团结村民小组不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终1334号行政判决认为，上赖村委会持有的00××17号山林权证和01××83号山林权证附表登记的山场，包含争议地分水坳山北片林地范围，上赖村委会、龙湾林场共同持有的01××04号山林权证附表登记的分水坳，包含争议地分水坳山南片林地范围，且争议地以林道为界的南、北两片林木，分别由上赖村委会和龙湾林场种植、经营、管理。罗定市政府作出5号处理决定符合法律规定，云浮市政府作出21号复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
团结村民小组申请再审称：1.00××17号山林权证未经公示，一、二审采信该项证据，违反法定程序。2.团结村民小组是上赖村委会的下级单位，按当时政策只有大集体将土地退回小集体所有，不可能划入大集体所有，认定争议地在1962年“四固定”时划入上赖村委会所有违背历史。3.一审不允许陈其荣作为公民代理出庭，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，违反法定诉讼程序，影响再审申请人行使诉讼权利。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。
罗定市政府答辩称：5号处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决予以维持，亦无不当。请求驳回团结村民小组的再审申请。
云浮市政府答辩称：21号复议决定程序合法，一、二审判决正确，应予维持。请求驳回团结村民小组的再审申请。
上赖村委会答辩称：1.上赖村委会取得的00××17号山林权证和01××83号山林权证四至范围包含争议地。2.1962年“四固定”时，争议林地划归上赖大队所有。3.自争议林地划归上赖大队起，一直由上赖大队经营管理，团结村民小组从未对争议林地主张任何权属，也没经营管理过争议林地。5号处理决定和21号复议决定合法。请求驳回团结村民小组的再审申请。
龙湾林场答辩称：1.云盖林场、上赖大队于1982年取得山林权证，四至范围包含分水坳山南片林地。2.1962年“四固定”时，争议林地划归上赖大队所有。后云盖林场成立时，上赖大队将分水坳林道以南林地划入云盖林场经营管理，但林地所有权仍属于上赖大队。3.分水坳山南片林地划归云盖林场经营管理后，一直由云盖林场种植、管护，收益则由云盖林场与上赖村委会按比例分配。团结村民小组从未对争议林地主张任何权属，也没经营管理过争议林地。请求驳回团结村民小组的再审申请。
本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二、二十条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据；土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定林木归属。本案中，上赖村委会持有的两份林权证记载的“木碌坑”山场四至范围，包含争议地分水坳山的北片林地范围。上赖村委会与龙湾林场共同持有林权证所记载的“分水坳”四至范围，包含争议地分水坳山的南片林地范围。前述林地所有权证，具有权属来源的证明效力，是处理林权争议的依据。从对争议林地的经营管理情况看，北片区林地一直由上赖村委会实际种植、经营、管理，南片区林地从1963年起一直由龙湾林场种植、经营、管理。5号处理决定将争议林地所有权确权归上赖村委会所有；林地使用权、林木所有权和使用权以林道为界，北片364亩归上赖村委会，南面234亩归龙湾林场，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序；21号复议决定程序合法。一、二审判决驳回团结村民小组诉讼请求，并无不当。
团结村民小组主张，00××17号山林权证未经公示，一、二审采信该证据违反法定程序。但该证在本案中仅仅是证据，并非被诉行政行为。除非有充分、确凿的证据证明，作为证据的行政行为存在重大且明显违法，属于无效的行政行为，否则不能否定该行政行为的证据证明效力。即便如团结村民小组主张，颁发00××17号山林权证未经公示程序，存在程序违法的情形，“未经公示”的程序违法，不属于重大且明显违法，颁证行为不属于无效的行政行为。因此，不足以否定00××17号山林权证的证明效力。一、二审法院采信该证的证明效力，不存在违反法定程序的问题。团结村民小组以此为由申请再审，理由不能成立。
团结村民小组又主张，团结村民小组是上赖村委会的下级单位。按当时政策，只有大集体将土地退回小集体所有，不可能划入大集体所有。认定争议地在1962年“四固定”时划入上赖村委会所有，违背历史。但是，本案认定的事实是，1962年“四固定”时，分水坳山林地划归上赖村委会所有。并没有证据证明“四固定”之前，争议地属于团结村民小组所有。团结村民小组的该项主张，系对案件事实的错误解读，且没有证据证明。以此为由申请再审，理由亦不能成立。
团结村民小组还主张，一审不允许陈其荣作为公民代理出庭，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，违反法定诉讼程序，影响其行使诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第三十三条规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，被推荐的公民应当是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。当事人所在社区、单位推荐的公民代理诉讼，是为了保护与之有密切联系的当事人的合法权益。所推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为，只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律服务。如果允许其推荐本社区、单位以外的人作为本社区、单位当事人的代理人，则不能实现前述公民代理的立法目的，且可能扰乱正常的法律服务市场。本案中，陈其荣并非龙湾镇人，与再审申请人亦不属同一村村民，推荐其作为公民代理诉讼，不符合上述法律规定。一审对陈其荣的诉讼代理人资格不予认可，并无不当。团结村民小组的该项申请再审理由，亦不能成立。
综上，团结村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项至第五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回广东省罗定市龙湾镇上赖村民委员会团结村民小组的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 杨志华
审判员 寇秉辉
二〇一九年九月二十七日
法官助理 张巧云
书记员 蓝玉喜
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十一条当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。
下列人员可以被委托为诉讼代理人：
（一）律师、基层法律服务工作者；
（二）当事人的近亲属或者工作人员；
（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第三十三条根据行政诉讼法第三十一条第二款第三项规定，有关社会团体推荐公民担任诉讼代理人的，应当符合下列条件：
（一）社会团体属于依法登记设立或者依法免予登记设立的非营利性法人组织；
（二）被代理人属于该社会团体的成员，或者当事人一方住所地位于该社会团体的活动地域；
（三）代理事务属于该社会团体章程载明的业务范围；
（四）被推荐的公民是该社会团体的负责人或者与该社会团体有合法劳动人事关系的工作人员。
专利代理人经中华全国专利代理人协会推荐，可以在专利行政案件中担任诉讼代理人。
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
3.林木林地权属争议处理办法
第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。
4.广东省森林林木林地权属争议调解处理办法
第十二条县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。
当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的依据：
（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。
（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。
（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。
（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发的社员自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。
（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图。
（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定。同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据。
（七）人民法院对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决。
（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图。
第二十条土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定林木归属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。
相关案例：
1.最高法院判例：当事人所在社区、单位推荐的公民原则上应当是推荐单位成员——胡定凡诉青秀山管委会、南宁市政府强制拆除及行政赔偿案
2.最高法院判例：“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”的范围——黄万承、黄少忠诉青秀山管委会强制拆除及行政赔偿案
3. 北京高院裁判 ：社区是否可以推荐本社区以外的人作为诉讼代理人——张文艳诉国家卫健委政府信息公开告知及行政复议决定案
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