- 编 者 按 - 最高人民法院第二巡回法庭自2015年1月成立以来，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，充分发挥东北三省老百姓“家门口的最高法院”职能作用，致力营造稳定公平透明可预期的法治化营商环境，支持和监督行政机关依法行政，助力推进法治政府、诚信政府建设。为充分发挥巡回法庭推进法律统一适用职能，二巡行政审判团队对2015年以来本庭及东北三省法院行政审判工作进行了全面总结，在全面梳理五年多来受理的申请再审行政案件的基础上，通过分析相关案件数据、总结类案特点，提炼出行政审判中应注意的法律适用问题，形成《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告——以申请再审案件为核心（2015.01-2020.06）》。现就分析报告中有关法律适用问题予以编发，供参考。 法律适用中需注意的问题之 被告资格、诉讼请求 及事实根据问题 一、被告资格问题 适格被告的判断标准在于其在诉讼程序上是否有处分诉争的权利。通常情况下，只有依据实体法负有义务的行政机关，才具有在行政诉讼程序中的处分权，因此被告适格与否需要根据诉争的实体法规定予以判断。 政府信息公开案件中被告主体资格问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第一款规定：各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。（2015）行他字第32号《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》规定：公民、法人或其他组织向政府办公厅（室）提出的信息公开申请，应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请，可以政府办公厅（室）的名义进行答复，也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅（室）信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅（室）或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。据此，人民法院在审查政府信息公开案件时，对政府办公厅（室）或者负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为应当视为本级人民政府作出的政府信息公开行为，本级人民政府是政府信息公开案的适格被告。如刘某诉省政府履行政府信息公开职责案，省政府办公厅作为省政府确定的政府信息公开工作主管部门，在收到刘某的信息公开申请后，以自己的名义对刘某作出告知书，应当视为省政府履行了政府信息公开法定职责。 房屋征收案件中被告主体资格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条、第二十六条规定：房屋征收部门作为具体实施部门，可与被征收人协商一致，签订补偿协议；未能在签约期限内达成补偿协议的，报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。据此，被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。如于某等诉某区政府、某街道办事处（简称街道办）履行补偿职责案，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此该案适格被告为区政府。 强制拆除案件中被告主体资格问题。强制拆除案件中，原告对被告是否适格承担初步证明责任。在行政机关已经发布征收决定或者作出违法建筑确认决定的情况下，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。如周某诉某区政府、某区城管局、某镇政府行政其他纠纷案，周某向一审法院提交了强制拆除现场的录像、照片及视频说明，用以证明在强拆现场有区政府副区长、区城管局局长、镇政府副镇长等在场，有关的行政机关工作人员实施强制拆除行为。周某提供的证据可初步证明强制拆除行为系三行政机关共同实施，已经完成了举证责任。 诉讼请求不明确的处理。依照处分权主义，人民法院不得为诉外裁判。诉讼标的是原告提起诉讼时必须予以明确的内容，也是法院审理的对象。诉讼标的通过当事人的诉讼请求予以固定，因此诉讼请求必须满足实现诉讼标的个别化的要件。在撤销诉讼中，明确原告争议的行政行为即可；在课予义务诉讼中，明确原告申请作出的行政行为即可；在确认诉讼中，明确原告要求确认存在或者不存在的诉争法律关系即可；在给付诉讼中，原告需明确根据何种法律关系请求给付。明确的诉讼请求要求原告具体陈述被诉行政行为的违法之处以及损害其权利的内容。根据行政诉讼法第五十一条第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（简称《行诉解释》）第六十八条第三款的规定，当事人提起行政诉讼，但诉讼请求不明确的，人民法院应当对当事人进行指导和释明，要求其予以补正，法院不能未经释明直接自行确认被诉行政行为，或者直接以诉讼请求不明确为由驳回起诉。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下，人民法院应当进行指导和释明，要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求，尤其要注意要求当事人明确被诉行政行为。行政诉讼多是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。原告诉讼请求不明确，一审法院未向原告释明要求其明确诉讼请求的，二审法院不宜简单以诉讼请求不明确为由认定原告的起诉不符合起诉条件，因为法院未经释明即以诉讼请求不具体为由裁定驳回当事人的起诉，违反诉讼程序，适用法律错误。 此外，审判中要区分诉讼请求不明确与同时对多个行政行为提起诉讼情形。诉讼请求不明确属于不符合行政案件受理条件范畴；同时对多个行政行为提起诉讼的，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的，人民法院可以合并审理。如果无法合并审理的，应当依法释明，要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的，人民法院可以根据《行诉解释》第六十九条第一款第十项规定，以起诉不符合合并审理法定条件为由，裁定驳回起诉，但应当在裁定理由部分明确如果当事人同意一案一诉、并符合其他起诉条件再次起诉的，人民法院应当予以受理。 起诉条件中事实根据的认定。在当事人明确诉讼请求后，对于行政行为违法性及权利损害的具体情形必须达到何种程度，取决于个案情况，不宜要求过高，显示原告“可能”因为被诉行政行为导致其权益受到损害即可。其中被诉“行政行为”不存在的，人民法院不能判决撤销，宜以当事人提起行政诉讼没有事实根据，不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。
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