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基层疲态缘何发生？既有研究主要从政府内部的视角进行分析，本文则从形象视角出发，构建了基层“形象包袱”形成的解释框架，以J市P区“一门式” 服务中心为个案剖析疲态的生成及形象包袱衍生的后果。贴近现实。（政治学人编辑部）
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作者简介
魏景容，厦门大学公共政策研究院博士研究生。
疲态是当前基层较为突出的一种现象。基于田野调研经验案例，从形象视角对基层工作人员如何受到内外因素影响而形成压力进而身心疲态进行深度分析。研究发现，面对上级任务和社会公众诉求，基层工作人员为塑造“好干部”和“好政府”的形象而形成过度的压力，并由此导致基层工作人员疲态。我们将这一压力称为“形象包袱”。考核和评价在任务、诉求和“形象包袱”之间起了中介作用。“形象包袱”为上级领导和社会公众创造了机会主义空间:助长上级领导规避责任、社会公众闹大谋利，最终导致基层工作人员身心俱疲。放下“形象包袱”，需要强化领导干部责任意识及对其权力的监督、探索数字化考核、完善投诉处置制度设计。研究突破了既有基层疲态影响因素研究的政府内部视角，强调内外部因素的影响，为基层疲态缘何发生提供一个新的解释视角。
一、基层疲态现象的分析视角
基层治理作为国家治理的重要组成部分，其治理样态一直是学界关注的焦点问题。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确将“基层公共服务精准高效”作为主要任务之一，这在一定程度上凸显了对基层精准高效的高质量公共服务的追求。高质量公共服务供给关键在于基层工作人员。随着社会治理和服务重心的下移，基层事务日趋繁杂，群众权利意识觉醒，利益诉求日渐增多，处于行政体系末梢的基层工作人员面临着对内承接自上而下改革任务、对外供给高质量公共服务的双重压力。但问题是，基层工作人员虽在日常工作中尽职尽责，上级领导和社会公众却往往不尽满意，基层工作人员常常表现出疲态。疲态已成为基层较为突出的一种现象。
基层疲态缘何发生？已有研究主要集中于以下三个解释视角：第一，结构-制度视角。这一视角认为基层疲态主要源于现有组织制度体系形成的基层工作定位和条件约束。基层处于责任和权力的末梢，组织结构性因素限定了基层工作人员服务与治理的基本场景。学者们认为，条块关系失衡是导致基层长期超负运转的结构性因素。与此同时，基层工作中的繁文缛节、组织支持度低影响着基层工作效率和积极性。从制度的角度看，基层工作具有“权小事多人少责任大”的制度特征，在“上级权力、职责规范、下级权力、督查机制”的组织管理制度下，基层负担过重问题突出。基层工作人员疲于应付自上而下的任务，难免相对疏于处理基层服务矛盾，由此加剧了处理基层矛盾的难度。此外，在目标责任制下，直接面向一线的基层行为的不良后果容易被感知和捕捉，进而触发相应的问责。
第二，权力-责任视角。这一视角将基层疲态归因于权责利层级不对称。研究认为，基层面临“任务多、压力大”和“资源少、权力小”的结构性困境，权责不对等、名目繁多的考核约束等是基层疲态运行的主要原因。自上而下的权力层层分解到基层，基层工作人员往往只有政策执行的权力，而决策权、资源配置权以及执法权阙如，这种“小马拉大车”的权力资源约束致使基层难以完成上级安排的任务，也难以向社会公众提供高质量公共服务。此外，结果导向的考核机制加剧了基层疲态。在压力型体制责任传导机制下，基层职责不断扩张、考核范围也不断增加，而基层工作人员往往是任务的具体责任人，一旦出现问题就得承担责任，这种高压力问责、问责追责泛化极易催生基层疲态。
第三，思想-能力视角。持此种观点的学者从基层工作人员自身来解释，将基层疲态归因于基层工作人员思想意识偏差及自身能力的不足。研究认为，基层工作人员跟不上时代的步伐和要求：对外，他们害怕面对群众提出的问题，缺乏接受群众监督的意识；对内，为应对上级考核，一些基层行政工作弄虚作假、机械化执行。基层工作人员在面对工作中、人际关系中出现与自身价值观不一致甚至是冲突时容易产生抵触心理。从能力视角看，学者们认为，疲态是基层工作人员自身能力不足引致。如有学者指出，部分基层干部工作能力不扎实，创新能力不足，并且习惯于用老思路、老套路来应对新问题，导致工作吃力低效，基层疲态由此形成。
综上所述，既有研究有助于我们从理论上理解基层疲态的发生机理。然而，这三种视角均是从内部出发，将基层疲态归因于政府内部或基层工作人员自身。比如，结构制度视角主要探讨科层制的条块关系及其制度安排对基层疲态的影响，而没有涉及科层制外部因素。权力责任视角主要探讨政府内部自上而下的权责分配、责任归属、责任评价、责任追究的运作逻辑，对外部诉求任务及由外而内的评价监督引起的负担关注不足。思想能力视角更是将基层疲态归咎于基层工作人员自身，显然不能解释普遍存在的基层疲态问题。实践中，身处一线的基层工作人员是政府对外的窗口，其工作样态必定受到外部因素的影响。从这一层面上看，已有研究显然忽视了对外部因素的探讨。在吸收既有研究成果的基础上，本文认为基层疲态不仅受政府内部因素的影响，也受到外部因素的影响。从这一综合的角度来分析，意味着不仅要研究内部因素何以催生基层疲态，还需要探讨外部因素如何导致基层疲态的发生。本文的核心观点是，面对政府内部上级领导以及外部社会公众的考核，基层工作人员因塑造良好的个人和政府形象而形成压力，由此导致了基层工作人员的疲态。本文将进一步聚集论述上述观点，并以J市P区一门式服务中心基层工作人员为案例对象，拓展对基层疲态现象的解释。
二、形象包袱：一个补充性解释视角
形象是指人类主观的心智建构，是通过感知物体、事件或人物投射的一系列可认知属性的组合。由此可见，形象并不是事物的本来状况，而是经人类建构后对事物主观认知的结果，体现了行动者有意识的加工塑造过程。
形象有明显的定位对象，即向谁树立形象。就基层工作人员而言，其定位对象包括由上下级、横向部门构成的内部对象以及由公众和新闻媒体构成的外部对象。他们对基层工作人员进行考核评价，由此形成政府上下层级、横向部门、组织内外的互动链。由是，基层工作人员的形象主要包括个人形象和政府形象。前者是指上级领导及社会公众对基层工作人员的主观认知，后者是指社会公众按照一定的标准和要求，对政府实施公共管理的活动和效果的综合认识后而形成的整体印象和评价。个人形象与政府形象是密切相关的，个人形象是政府形象的基本组成要素。政府形象直接关乎政府治理的效率与效果，形象良好的政府能够激发社会公众的参与意识，调动社会公众的参与热情，通过政民良好互动拉近两者的距离。然而，形象受损，不仅会影响个人的职业晋升、评奖评优，还会损害政府的权威和公信力。良好形象建立主要源于公众的服务接触，基层工作队伍自身形象的塑造是政府形象重塑的核心。
从积极的角度看，形象塑造能够给政府带来良好的印象。但是，过度的形象塑造压力正成为基层工作人员面临的一个重要负担，呈现形象塑造负的外部性。首先，形象具有可塑性。形象是行动者有意识的加工塑造过程，具有可塑性。形象塑造成为基层工作人员肩负的一项重要任务。其次，形象评价具有主观性。这是作为形象评价对象的人的属性使然，是评价对象对事物主观认知的结果。同一事物在不同的人看来形象可能完全不同，这意味着作为被评价的基层工作人员难以取得一致认同的良好形象，且当公众进行负面评价时，随后的跟踪处理会占用基层工作人员大量的治理资源，额外增加基层工作人员负担。最后，形象管理具有风险性。社会公众对政府形象进行负面评价，易于演变成为危机事件。一旦发生形象危机，负面形象舆论极易扩散，而为了修复良好形象，必定会给基层工作人员增加额外的任务。
“包袱”最常用的两个含义是指用包起来的衣物包裹或比喻精神上的负担。本文意指后者。毛泽东同志就曾用“包袱”一词指代精神负担。他指出，党的干部要放下包袱，“所谓放下包袱，就是说，我们精神上的许多负担应该加以解除”。日常工作中，基层工作人员为留下良好印象，必须有意识地进行形象加工塑造，由此形成精神或心理上过度的负担，我们将这种负担称为“形象包袱”。
“形象包袱”是本文的核心概念和解释框架，形象即形象塑造。在某种程度上“形象包袱”是考核引起的负面影响，以“形象包袱”作为解释更加关注考核对基层工作人员产生的实际影响。这一概念内含两大关键特征：一是高定位。即基层工作人员自觉定位于塑造良好的形象，以使组织和个人在考核中更具竞争力。二是超负荷。上级分解的任务以及社会公众诉求多样甚至不合理超出可承受的范围，基层工作人员为维护好形象不得不接受，由此陷入以有限的资源应付超载任务诉求的困境。
总的来说，从“形象包袱”来讨论基层疲态，主要涉及两个方面的问题，一是对上级领导而言，基层工作人员想要展现的形象；二是对社会公众而言，基层工作人员需要塑造的形象。前者讨论的是个人形象，即在晋升激励下，基层工作人员为晋升、奖励、立功等，预设通过外部和内部形象塑造形象。后者是个人形象与，政以府形整塑体基形层象好的干结部合的，即作为服务主体，为维护个人形象，基层工作人员需要在日常工作中获得公众的好评，从而塑造一个好干部的形象；而作为政府部门，为维护政府整体形象，基层工作人员需要有集体的大局思维，从而塑造一个好的政府、为人民服务的政府形象。两者均会给基层工作人员带来包袱，即为了塑造良好形象而形成过度的形象负担。前者的包袱压力主要源于自上而下的考核，后者的包袱压力主要源于由外而内的评价，考核和评价在其中发挥了中介的作用。这种考核和评价给基层工作人员带来较大的负担。尤其是，一方面，上级领导直接向基层工作人员甩锅式的任务下派，但权力仍保留在上级，这种权责不对等式的任务下派往往使基层工作人员难以负担，因而难以达到考核绩效要求，给上级领导留下不好的印象；另一方面，基层工作人员处于国家与社会冲突的前沿，部分社会公众因自己无理的要求得不到满足而进行差评甚至恶意投诉，基层工作人员面临污名化，继而带来后续一系列的形象维护和修复的任务压力，由此给基层工作人员带来过度的负担。本文从形象视角出发，将基层疲态视为基层工作人员唯上唯外的压力下陷入的困境，构建基层“形象包袱”形成的解释框架（见图1）。
三、形象包袱的生成：基于J市P区“一门式”服务中心的考察
（一）案例选取与田野素描
本文以“一门式”服务中心（下称“一门式”）窗口工作人员为分析对象，剖析基层工作人员疲态的生成。选择窗口工作人员作为分析对象，主要由于窗口工作人员既是基层工作人员的重要组成部分，也是与广大社会公众最为接近的工作群体。一方面，作为基层服务型群体，其工作情境复杂多变，矛盾冲突大，由此带来的工作压力也较大；另一方面，作为最接近社会公众的工作群体，其服务的供给特征影响公众对政府形象的评判。换言之，服务供给的覆盖面、开放度、便捷性、多样性以及窗口工作人员的服务效率、服务态度以及工作纪律均会影响社会公众对政府形象的评判。
J市位于东南沿海地区，隶属于G省。J市P区2015年4月开始在G省率先开展“一门式、一网式”行政服务改革。短短几年内，P区“一门式”服务中心经历了多次的改革：2015年年底，J市P区自然人“一门式”服务中心实现镇（街）全覆盖，成立7个“一门式”服务中心，实现自然人的“一门式”服务；2016年年底，P区由市场监管局牵头，成立法人“一门式”中心及9个分中心，完成法人“一门式”改革；2019年年底，P区将自然人和法人“一门式”合并，更改为“一门式”服务中心。笔者于2019年9月至2021年11月期间多次到P区“一门式”服务中心进行实地调研，对P区政务服务数据管理局、“一门式”、街道办事处管理者及窗口工作人员进行访谈，获取了该地“一门式”窗口工作人员疲态的实证材料。
在田野调查的基础上，本文选择“形象包袱”作为核心概念以解释基层疲态。从组织性质来看，本文所研究的案例J市P区一门式作为窗口部门，保持良好的组织形象是较为重要的任务。正如库珀所言：“在缺乏对利润的关注的情况下……在民选官员、媒体和公众中’保持良好印象’被认为是最为重要的事。”调研中大多受访者均表示保持良好组织形象的重要性。从工作性质来看，一门式工作人员直接为企业和社会公众服务，对企业和社会公众负责。一门式工作人员普遍面临以满意度为核心的考核制度压力。从现行考核制度来看，一门式工作人员的考核结果与个人经济回报和晋升激励的黏合度不断增加，致使他们的心理和行为发生变化，压力感知也不断被激发。
（二）基层形象包袱的形成
1.上级任务分解、考核与好干部形象塑造
数量化任务分解机制是压力型体制最基本的要素结构。上级政府将目标任务分解为精细的数量指标，将任务层层分解传导到基层。在任务分解传导过程中，上级往往缺乏对基层的实际情况和难处的考虑，而基层却不得不在规定时间内完成各项任务指标。受结构性及制度性约束，尤其面对“烫手山芋”型任务，基层工作人员往往被迫采取“应付式”“象征式”“共识变通”等策略主义，以确保任务完成。
J市P区一门式窗口服务涉及社保、计生、养老、公安等事项，综合窗口就有200多项业务。这些业务事项均由上级直接下放，要求基层按照事务清单办理。然而，实践中经常存在上级在条件不成熟时就要求基层部门推行某一事项业务的现象。例如，DD一门式主任指出：“站在我们一门式的角度，各条线的业务都在这里办，但很多时候系统不完善，硬要推行。省的系统更新很快，比如住建的系统，但我们至今还没有收到信息，所以这是系统的问题，（上级）在系统还不成熟的时候，就要我们执行。”“上级发放任务，不管下级怎么完成，但任务一定要完成的。”就这样，上级顺利完成任务分解下派。
那么，上级何以顺利将任务分解到基层呢？压力型体制中的考核起着重要的作用。物质化的多层次评价体系是压力型体制的重要制度组成。基层的选拔、晋升、交流、评先评优、表彰奖励等均以考核评价结果为主要依据。上级政府对照指标体系对下级组织和个人的任务完成情况进行评价，基层领导接受分解任务，以同样的考核评价方式向基层工作人员压实。上级领导对业务进行监督和考核，通过考核排名来反映基层工作人员的工作成果，进而影响基层工作人员的待遇及晋升机会。2015年，P区在组建一门式时，一门办出台《关于印发P区镇（街）一门式公共服务中心窗口工作人员工资待遇实施方案的通知（草案）》，明确新成立的一门式窗口工作人员从各部门择优选聘，优先考虑入编，并且工资待遇将高于原单位。BS一门式主任坦言：“虽然没有明确说晋升的一定要优秀，但是晋升的时候要求他们应该是优秀的”，而且“考核优秀，会有奖金”。由此，诱发基层工作人员更愿意去完成显示度高的工作，在考核竞争中留下良好印象。
上级对基层工作人员的考核往往体现在德、能、勤、绩、廉几个方面，由上级部门直接负责。P区对窗口工作人员的考核就由区政数局负责，考核主要包括工作纪律、仪表举止、服务质量、业务能力四个方面，具体由第三方明察暗访现场测评和后台审核部门进行考核，每季度评一次。考核结果分为三个等级，奖励也相应分为三等。自上而下的任务分解与考核促使基层工作人员要在工作中脱颖而出，必须要按时保质地完成上级下派的任务，甚至不得不主动自我加码，超标准完成上级指标，向领导表现出一个“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部形象，由此形成“形象包袱”。完成领导分解的任务成为基层工作人员业务能力和日常工作表现的体现。调研中不少工作人员都明确指出考核带来的压力：“有考核的地方就存在好多的问题，考核选拔的时候就是为了某种利益，偏向比较侧重的人”，“这种考核机制会激发'争先创优’热情，但自然也会有刻意表现的现象”，“会疲于应付，为了口碑而不敢得罪人”。
因此，在基层工作人员看来，最重要的任务并不是处理关于社会公众的各类服务事项，而是应对上级交办的任务和行政检查。“领导随叫随到，原来的工作计划不得不随之改变”是一种常态。“敢于担当”是好干部最基本的素质，不管任务是否可完成，都要保持满腔热情去完成，以证明自己工作认真负责，展示一个有担当、业务强、能力优的好干部形象。CL一门式一位窗口工作人员就表示：“没办法，处理不了的也得处理，不然可能就会影响考核结果了”，“我们办理的业务很多，每个街道情况都不一样，但领导就会质疑你，'为什么别的街道可以办理，我们街道办不了’。这样给领导的印象就会大打折扣了。”实践中，基层工作人员的考核结果是“不好”的，对其会有一定影响。DD一门式窗口工作人员坦言：“对我们考核很严格，投诉两次就扣年终奖，我们压力非常非常大。”
2.公众诉求表达、评价与好干部好政府形象塑造
政府是提供公共服务的主体，在服务供给过程中政府需要全面兼顾服务对象的需求。社会公众对政府服务的标准要求越来越高，对基层工作人员服务要求越来越严格。就一门式而言，随着行政服务改革深入推进，社会公众对窗口服务具有更高的要求，这一要求一方面体现为线上线下的业务事项增加，另一方面体现为服务标准的提高。对于前者，不断增加的业务事项涵盖城乡建设、劳动社保、教育、民政、计生、农村农业、信息产业等十多个类别的200多个业务事项;而对于后者，社会公众的诉求已超出了“能办”和“通办”，转而追求“好办”，追求时效性、精准化、个性化的服务。
投诉是社会公众诉求表达的一种方式。基层工作人员的举止言行、工作态度、工作作风、服务速度等方面受公众监督，稍微不谨慎或有偏差可能就会受到公众的投诉。投诉的低成本和高受重视度而使其成为公众的惯用手法，以向政府施压。公众对基层部门办不了的事项不理解，会通过各种渠道进行投诉“维权”，而处理这种投诉会给基层工作人员带来较大的负担。BS一门式窗口工作人员就表示：“与市民切身利益相关的事，必然要求高。比如他的医疗报销、退休，群众办不了，肯定吵了。比如医疗有些不可以报，但他就认定可以报，我们很难做，又要解释。”更重要的是，“办不好的事，市民就会将怨气发泄，是不是都投诉，打'12345’热线投诉”。DD一门式主任也指出，“所以我们的压力很大。办不了，群众不会投诉政数局，只会打'12345’热线投诉我们。'不知道为什么你们一门式办不了退休金，到时办不了我问你要’，群众不理解”。
Key曾指出，公众态度是引导公众行为的堤坝系统，它构建了一个政府可以做什么的谨慎范围，通过某种神秘的方式，各级官方的辩论在此中进行。这提示我们，公众会对政府可以做什么进行预设，达不到预设范围，就会引起公众的不满意。并且由于刻板印象的存在，影响公众对基层工作人员能力及工作态度的评价，进而影响其在办事过程中的配合度及其评价。对于不满意事项，基于比较效应、从众效应、不信任心态、求尊重心态、受害者心态等，社会公众往往进行维权，而一旦出现维权行动，由于“窗口效应”等因素，无论公共服务由谁来提供，公众都会将公共服务的功过归于政府。在社会公众看来，政府和政府人员是统一体。在处理群众投诉过程中，政府往往表现欠佳，随即面临形象受损。为维护政府整体形象，基层工作人员常常被迫全力满足公众的诉求。
在“以人民为中心”的理念下，“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”成为衡量政府工作成效的标准。处于一线与社会公众接触最多的基层服务部门，基层工作人员最易于触发公众的服务感知。公众直接对服务进行评价，给基层工作人员打分。而公众的投诉及评价直接影响基层被考核单位和个人的评先评优，这无疑给基层单位及其工作人员带来压力。BS一门式主任就指出：“群众投诉首先会涉及评先评优扣分问题，还涉及综治维稳工作”，“考核结果主要作为窗口评先评优的指标，即是评选优秀窗口单位和标兵窗口人员。如果考核结果不好，则一门式就不会评上优秀窗口”。因此，他们坦言：“有投诉就说明群众有需要，但无理且一直纠缠的投诉会给基层干部考核带来很大影响。”
因此，基层工作人员在为公众提供服务的过程中，要时刻注意自己的言行举止，急公众之所急，展现对公众需求的高度重视，尤其在面对群众投诉维权事件时，全力维护政府的“面子”，展示一个好干部和好政府的形象。因此，基层部门要及时化解部分公众的无理诉求带来的危机。尤其是面对部分公众无理的投诉，基层工作人员仍然要展示良好的服务和社会责任，甚至无条件向公众致歉，以防止事件恶化，维护个人和政府形象。DD一门式主任表示深有体会：“我要回复'12345’。我低声下气与投诉当事人沟通，甚至不是自己错都要说对不起。”窗口工作人员也反映：“现在群众就是天，正常的依法行政，只要群众向上级部门反映诉求，哪怕不合理，也必须一次又一次地解释，还得回访当事人，要求当事人必须满意……比如'12345’热线，只要有线索，就必须得当事人满意。”
四、形象包袱衍生的后果
“形象包袱”会带来怎样的机会主义空间张力及后果？从政府内部以及社会公众两个角度来看，“好干部”与“好政府”形象的塑造带来“形象包袱”助长了上级规避责任、社会公众闹大谋利，最终导致基层工作人员身心俱疲。
（一）形象包袱创造机会主义空间
1.上级规避责任
从政府内部来看，邀功和避责是政府人员两种主要的行为表现。前者体现为政府人员基于对晋升的追求而进行的积极创新行为，后者则表现为政府人员规避问责风险而采取的消极不作为行为。政治晋升的强激励效应调动政府人员邀功行为的积极性。然而，不确定性风险以及社会参与的强化大大增加了政府人员的问责风险，避责逐渐成为政府人员的主要行为特征。
在压力型体制下，责任向下层层传导。为规避问责，不少地方将这种工作任务落实的制度优势异化为任务转移，策略性地寻找“替罪羊”，将任务分解到具体的责任主体即基层工作人员，以消解自身压力，甚至推卸责任。属地管理、分级负责对于基层工作人员而言是一种责任落实与追究机制，在实践中，属地管理、分级负责往往是责任属地，分级负责则成了基层负责。最终，基层成了考核、问责的对象。就这样，压力型体制、属地管理为上级职能部门规避责任提供了机会空间：上级组织布置任务，中间层级加码，最终基层兜底。正如有基层工作人员指出的：“责权下放的是责任和任务，而与之匹配的人力物力财力及技术支撑一样也没有下放。个人觉得所谓的职权、权责下放，无非是上级部门甩锅的一个手段而已”，“会议落实工作，转发文件执行工作，监督考核基层以避责”。基层工作人员不得不负起责任，以展示良好的个人形象。领导也善于拿捏基层工作人员的求优心理，以任务下派作为指挥棒，将任务向基层工作人员压实，进而转嫁责任。这种“责任甩锅”使基层工作人员疲于应对上级任务，大大削弱基层工作人员工作自主性和服务功能。
领导对基层工作人员的考核，注重日常工作实效。在政务服务中，主要依据“好差评”结果进行考核。“好差评”制度要求每一个政务服务事项均可评价，每一个政务服务机构、政务服务平台和人员都接受评价，并且要求每个“差评”都得到整改，层层加码，强化行政问责。这一制度设计也强化了上级向基层推责，向基层工作人员施压。基层工作人员必须“接诉即办”，悉心处理“问题”直至投诉的公众满意。然而，若投诉处理不好，基层工作人员甚至可能面临着追责而不管实际情况如何。正如工作人员所反映的：“对投诉处理不好，出了问题就是我们的问题了，对我们人员压力非常非常大”，“这些事务清单说白了就是工作需要我们干，出错了还需要我们担责”，“任何一方面出了问题，基层都脱不了关系”。
2.公众闹大谋利
从社会公众来看，满意不满意是公众对政府服务的回应，政府服务质量以公众满意度为评价标准。一方面，公众通过满意度直接表达自身利益诉求以及对政府服务质量的认同；另一方面，上级也通过公众满意度设定行政考核目标，建立可供追究的责任链条，监控基层工作人员的行为过程，并就公众诉求回应效果对其进行考评。
社会公众不满意则会选择负面投诉，引起关注以创造机会主义空间。部分社会公众甚至用对待“仆人”的强硬态度对待基层工作人员，在争取利益时策略性地提出超高要求，以讨价还价。基层工作人员对任何一个小细节的疏忽，都可能带来整体的形象危机。“形象包袱”这个难题折射出当下基层服务的软肋。尤其时下自媒体时代，微信、微博等媒介是公众维权的工具。在“以用户为中心”的服务理念下，部分公众非常善于拿捏政府及工作人员的各种“软肋”，即利用政府或政府工作人员面临的社会舆论压力以及考核压力，设法为个人争取更多的利益，其中包括不合理的利益诉求。因此，公众一旦感到不满意，便通过这些媒介宣泄、闹大，政府和提供服务的基层工作人员都不可避免地受到公众负面投诉的影响。“形象包袱”导致基层工作人员能力和合法性弱化，疲于应付部分公众的不合理诉求和负面投诉，最后可能不得不选择向私人利益妥协。有基层工作人员认为：“也正因为此，助长了部分群众无理缠访闹访气焰。”
“好差评”制度是服务对象对窗口工作人员服务满意度的评价，这一制度设计赋予办事的企业和群众较大的监督空间。“好差评”制度建立的初衷是通过服务评价、监督倒逼服务部门不断改进工作，提供优质高效的政务服务，实现“以用户为中心”的理念转变。“好差评”制度在便于公众监督的同时，也易于异化为社会公众为难窗口工作人员的制度工具。部分社会公众基于个人利益而提出不合理的诉求，一旦诉求无法满足，习惯性通过“差评”“投诉”“发朋友圈”“用脚投票”等负面评价手段进行“维权”。“以用户为中心”理念下，社会公众的每一条“差评”均受到高度重视，上级领导及管理者往往会选择站在投诉者这一边，甚至以牺牲基层工作群体士气的代价讨好社会公众，进一步助长部分社会公众试图通过“闹”以保证自己的业务顺利办毕，甚至从中谋利，就算被确认投诉无理公众也不会受到什么损失与惩罚。DD一门式主任对此表示无奈：“我在这里工作这么久，看着政府对市民投诉机制畅通，看着它变化。由市民监督政府方便来看，我确实觉得'12345’是好的，包括省的小程序，我都觉得它好。但从另一个方面来看，谁来保护我们？我为什么这么说？有些群众，可以是非黑白颠倒，拿着假造的视频，污蔑我们工作人员，他无罪，不了了之。群众抓住这个点，你不行，拍你照，拍到你办完为止，甚至发朋友圈，这样的话谁来保护我们。”
（二）形象包袱引致基层疲态
“形象包袱”下基层工作人员更加关注由上级分解传导的任务以及社会公众的利益诉求。上级压力的层层传导和社会公众的不合理诉求和负面投诉转化为指标化的考核，基层工作人员不得不迎合考核需求，由此损耗了基层工作人员大量的工作精力，给他们造成巨大的困扰和压力，并由此产生恐惧和焦虑情绪。政务服务中心承担着个人社保、计生、养老、公安以及企业的开办、税收、注销等事项，这些事项与企业和社会百姓息息相关，上级对基层工作人员的要求越来越严格，考核越来越全面。此外，社会公众的维权意识和法律意识有所提高，社会公众维权方式中的激进主义思想与行为也在增长。基层工作人员困于双重形象的塑造和维护。
上级领导规避责任以及社会公众的负面评价都会给基层工作人员带来形象维护压力。一是上级考核的压力，即应对上级考核，展示好干部形象的压力。正如有工作人员表示：“考核现在大家都想优秀，那名额又有限，不免会有其他的一些小心思。”二是公众评价的压力，即应对社会公众评价投诉，维护好干部好政府形象的压力。BS一门式主任表示：“我们接到投诉都会反省是否自身原因导致群众投诉，如果是政策问题不能给群众办理或者解决的，我们会积极去跟群众沟通，如果是自身问题的，我们会对员工进行批评教育。”由此，有窗口工作人员直言：“工作压力大，我们业务较多，面对的人群也多，感觉肩上的责任重，每一项业务都要服务对象评价，就会很担心。”
“形象包袱”也可能促使行政负担由企业和社会公众一端转到政府部门一端，给基层工作人员带来过度的精神压力和心理负担，进而产生焦虑、沮丧等负面情绪，甚至“官不聊生”。受个人和整体双重“形象包袱”重压，基层工作人员普遍消极疲惫，一方面身心疲惫，另一方面消极逃避，积极性下降，突显基层工作人员的疲态。不少工作人员认为：“很辛苦，回到家好累，很疲劳，有时回家饭都不想煮”，“无法同时兼顾家庭与工作”。部分窗口工作人员甚至坦言，“大家工作都很厌倦，个个都想离职，或者想去其他单位”。这进一步从心理和生理上呈现基层工作人员消极疲惫现象。
五、结论与讨论
疲态是当前基层较为突出的一种现象，现有的基层疲态影响因素的研究主要是在政府内部的视角下进行的。针对基层工作人员的疲态现象，本文提出了“形象包袱”的解释框架。这一框架综合考察基层内部和外部因素，探讨了形象塑造对基层工作人员的负面影响，丰富了基层疲态的前因变量研究，既是对已有研究的理论延伸，也是对经验观察的概括。研究表明，基层工作人员“形象包袱”主要源于上级领导和社会公众两个方面的压力，即对于上级分解的任务，基层工作人员必须高标准完成，以塑造一个好干部的形象；对于社会公众的诉求，基层工作人员全力满足，以塑造一个好干部和好政府的形象；基层工作人员身上的“形象包袱”，助长了上级规避责任、社会公众闹大谋利，最终导致基层工作人员身心俱疲的治理疲态。
过度的形象塑造压力内化为基层工作人员的“形象包袱”，由此引致的基层疲态困境亟待予以突破，以消弭基层“形象包袱”压力。首先，强化领导干部责任意识及对其权力的监督。坚持监督约束，厘清领导干部的职责、权责，突出上级领导的主责、主业，要防止上级权力乱作为、不作为，防止简单粗暴地将目标责任分解及下压，更要防止上级领导简单采用排名、一票否决的方式，倒逼基层工作落实。其次，探索数字化考核。通过编制精密的、可追溯的数据考核链，将基层工作人员工作能力、服务满意度和投诉率等形成“平时+年度”的全周期的考核“画像图”，更注重工作人员的实绩。最后，完善投诉处置制度设计。建立公众诉求鉴定制度，定期分析差评，对于存在投诉和争议的服务，通过多种路径予以解决。探讨对恶意投诉的公众给予警告、惩罚等相关制度，加强对公众的元监督，以防部分公众不理性而作出的恶意差评和投诉。建立投诉申诉复核制度，保障基层工作人员的考核申诉权利。建立投诉终结制度，加快上述公众不合理投诉事项的终结，缓解长期跟踪处理不合理投诉带来的压力。
本文旨在深入挖掘基层疲态与政府和个人形象塑造的关联，“形象包袱”综合地从政府内部和外部为解释基层疲态提供了一个新的解释视角。基层“形象包袱”应该引起关注。作为一项探索性的研究，本文也存在一定的局限：本文为单案例研究，主要研究“形象包袱”对窗口工作人员的影响。但由于基层工作人员种类多样，不同部门的基层工作人员面临的工作情境和工作负担不一，由此带来的“形象包袱”程度各异。未来可以在更多的案例场景中对这一解释视角进行完善，以期对基层疲态现象有更加全面的解释。
责任编辑：卢腾
一审：张杨子涵 二审：陈翕 终审：吉先生
文章来源：《公共管理与政策评论》2022年第5期
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