编者按
权力的下放往往被认为调动了地方政府的自主性，以实现创新与良治。然而，在权力下放的过程中，公共政策的议程又会受到怎样的影响呢？为此，海外栏目带来了2021年3月发表于American Review of Public Administration(ARPA)的“In the Shadow of Administrative Decentralization: The Impactof Devolution on Subnational Service Provision”（地方权力下放的阴影：权力下放对地方服务提供的影响）一文。本文基于中国经验，探讨了权力下放如何影响公共服务供给的两个方面，分别是经济增长与环境保护。结果表明，权力下放促进了经济发展的同时造成了环境的破坏。这种混合效应被归因于行政体制下权力下放与政府注意力分配之间的相互作用机制，尤其是短期内的变化。本研究不仅凸现了治理的复杂性特征，也探索了有效的政策框架设计架构。
作者简介
李亦然，香港浸会大学助理教授
主要从事信息政治、社交媒体管理和公共政策方面的研究
陈硕，复旦大学经济系教授
研究兴趣主要集中于发展经济学、政治经济学、
经济史及应用微观计量经济学
彭耀辉，复旦大学经济学院博士研究生
1 研究背景
权力下放往往被视为实现善治和可持续发展的有效手段。已有研究认为，权力下放可以提高官僚机构的效率，促进政府问责制的运行，在赋予权力的同时，促进其响应能力。此外，分权也与政府工作的优先事项“政策议程”密切相关。然而，权力下放对政策议程的影响，尤其是“权力下放（向地方政府）如何影响政策分配”在很大程度上被忽视了。
作者关注了发展中国家地方政府的注意力配置，将政府工作视为一项总体任务，试图探讨中国的权力下放改革与政策议程之间的作用机制。作者选择经济增长和环境保护两个政府的代表性职责来研究权力下放对政策议程的影响。
已有研究认为，中国改革开放成功及其近几十年来的经济高速增长很大程度上归因于政府一系列的分权改革。学者们用“Regional Decentralized Authoritarian (RDA) Regime”一词来描述中国的政府间关系和政府治理，凸显了中国体制中政治人事控制与区域经济分权并存的行政特征。在这种体制下，地方政府官员由上层任命，这种人事控制成为中央政府落实政策举措的有力工具。RDA 制度的另一个方面是将权力和责任广泛下放给地方官员。从本质上讲，地方政府（省、地、县）“全面负责本辖区范围内的改革的启动和协调、公共服务的提供、法律的制定和实施”。这一特征使得地方政府比世界各地联邦国家的同行更强大，因为他们负责更广泛的地区事务，而不仅仅是财政问题。这样的制度安排为地区之间的政绩竞争提供了强有力的激励，官员的职业生涯与他们在政治锦标赛中的表现挂钩。
为了探究RDA制度面纱背后的驱动力，学者们也提出了“行政发包制”的概念，以推进对政府议程和优先事项的研究，即中国行政体制的关键特征代表了多层分包与横向政治锦标赛竞争的结合。在这种体制下，地方政府面临着多个部委在上、同时承担多项任务，需要优先考虑和权衡。最终约束的是关键地方官员（地方政府）做出重大决策的时间和注意力。
因此，作者认为在中国的政治锦标赛体系中，当权力下放改革减少了各级政府间的摩擦时，拥有更多自由裁量权的地方政府将更多地关注与经济增长相关的政策，而较少关注与环境保护相关的政策。
作者以中国扩权强县改革（China’s counties authority expansion）为例，研究行政分权对各种政策结果的影响。扩权强县改革是指在不改变行政体制的情况下，将上级政府（即地级政府）的职权直接下放到县一级政府。作者关注扩权强县改革有三个原因：首先，中国作为世界上最大的发展中国家，近几十年来经历了经济的高速增长和丰富的分权实践。赋予地方政府更多自主权是改革时代的重要战略之一。因此，它为研究行政改革的效果提供了一个合适的案例。其次，该国的地方政府结构高度同质化，因此能够控制其他背景特征。第三，中国的地方差异和庞大的人口数量使研究者能够严格审视一个多级政府的大国如何利用权力下放实践来提高治理质量。
中国有五级政府行政层级：中央、省、地市、县、乡镇级。1983年起，地级市成为副省级行政的支柱。在这一体制下，中国实行“地级市管县”的原则：核心城市负责管理邻近的县。这样做的目的是促进规模经济发展和城乡市场一体化。地级政府是省和县之间的中间权力机构，拥有正式的独立财政制度，并拥有广泛的决策等权力。他们还被授权最大限度地从其管辖的县提取财政。但2000年代以后，这种设置的弊端日益显现。省县之间的行政层级增加，导致成本增加和制度摩擦，行政效率降低。在这种体制下，大部分经济和社会管理权掌握在地级市政府手中，而县级政府因地制宜制定政策的自由裁量权有限。因此，我国各省级政府自2003年起逐步实行扩权强县改革，试图打破地级市管县原则的束缚。截至2010年，已有531个县完成改革。这些县居住着约 3.3 亿人口（约占当时全国人口的 25%），贡献了 GDP 3.72万亿元（约占全国GDP的20%）。
在改革县的选择上，省级政府综合考虑发展潜力、经济条件等多种因素，而不是单一统一的选择标准。例如，河南省声称，综合考虑县域经济增长、财政能力、产业发展状况、城镇化率和发展潜力等因素，决定先在5个县开展县域经济改革。2003年，山东省改革县包括30个经济发达县和30个中等发展程度的县。四川省改革县还包括生猪产区、粮油大县等具有区域特色的县。
从内容上看，改革将原属于地级政府的投资审批、土地审批、许可证发放、工商管理、税务管理等经济社会管理权限划归县级政府。政改后，县级政府不仅对地市级和省级上级政府负责，而且拥有事实上的政策和资源决策权。
因此，县级政府改革在不改变政治晋升阶梯的情况下，减少了各级政府之间的摩擦，提高了县级政府对投资审批、资源配置等公共服务供给的参与度。与美国某些政策领域的下放做法不同，扩权强县改革赋予县政府广泛的权力。拥有更多自由裁量权的县级政府有更大的动力刺激当地经济。换句话说，扩权强县改革为县级政府在以经济表现为基础的政治竞赛体系中竞争和取胜提供了更多的工具和空间。政府自然会更加关注基础设施等与生产相关的服务的公共支出，因为这些可以快速刺激经济。由于加强环境保护的努力在短期内对官员的政绩几乎没有帮助，地方政府投资环境保护的动力可能较弱。扩权强县改革增强了地方政府的自由裁量权，优化了投资环境，可能会吸引更多产业落户改革地区，包括一些污染行业，可能进一步恶化环境。
2 研究数据与方法
（1）变量、测量和数据
研究收集了 2000 年至 2010 年覆盖中国所有县 (n=2846) 的扩权强县改革面板数据集。研究将该改革作为准自然实验，并使用双重差分 (DID) 设计来估计权力下放对政策结果的影响。由于改革是逐步实施的，改革的时间和地区差异为DID的估算提供了标准设定。该数据集追踪了中国各县的GDP、工业废气排放量、人口等数据，并以实施年份和县进行编码。
研究有两个因变量：（1）经济发展，使用县 GDP表示；（2）环境污染，使用工业废气排放量表示。数据源于中国国家统计局和中国排污企业环境年度调查。核心自变量是某个县是否在某一年推行了扩权强县改革。
研究还控制了先前研究发现影响经济发展或工业污染的其他变量。人口红利、政府高额投资和出口导向型发展战略被认为是这一时期中国经济发展和工业污染的主要驱动力。因此，控制了人口规模、固定资产投资、贸易依存度（以进出口总额占GDP的比率衡量）以及工业化程度（以工业产值占GDP的比率衡量）。表 1列出了所有变量的简要统计摘要。
表1 变量描述性统计摘要
在表2中，研究探讨了2003年之已进行和未进行扩权强县改革的县在社会经济指标（包括GDP、污染、人口、固定资产投资等）方面是否存在差异。列1和列2显示了两类县（实验组与对照组）的各种指标。列3和列4介绍了两组之间差异和相关的p值。微小且不显著的差异表明研究者能够使用标准的DID方法来实证检验行政分权对各种政策的影响。两个样本唯一显著差异是GDP：改革县的GDP显著低于未改革县。这表明扩权强县改革主要在欠发达地区进行，分布在东北和中西部地区，沿海发达地区较少。如果扩权强县改革对欠发达地区GDP增长产生显著的正向影响，就可以消除富者越富、穷人越穷的马太效应。
表2 扩权强县改革前两种类型的县的初步条件
（2）识别策略
本文采用标准的DID方法来估计行政权下放的影响：
其中，i为县，t为年份，Yj为因变量。Yijt包括经济发展和污染的指标，分别以i县的GDP和工业废气排放量衡量。关键的自变量Reformit是一个指示县是否在t年实施改革改革的虚拟变量，可以捕捉时间和空间维度的差异。向量Zit包括社会经济条件的代理，包括人口、固定资产投资、工业化程度和贸易依赖性。δ表示区域社会经济发展的初始条件不变的县固定效应。γ表示捕捉宏观经济波动等空间不变因素的年度固定效应。α是截距。εijt表示误差项。β是系数，反映了权力下放改革对经济发展和环境污染的影响，预计是正向的。
3 实证分析
（1）权力下放对经济发展和环境污染的影响
表3根据公式(1)列出了扩权强县改革对两个政策领域的影响。在列1和列2中，只控制县和年份的固定效应和特定地区的时间趋势。这两个系数都是显著正相关。在列3和列4中，添加了其他控制变量，包括人口、工业化程度、贸易依赖性和固定资产投资。经济发展系数和污染系数分别下降到0.779和27.82，在1%水平上具有统计学意义。结果表明，扩权强县改革显著促进了经济发展，造成污染增加。
表3 权力下放改革、经济发展和环境污染
（2）平行趋势检验
DID方法的有效性取决于平行趋势假设：如果改革县的经济发展和环境污染确实是扩权强县改革造成的，那么改革前有处理县与未处理县之间将不存在显著差异。虽然在表2中提供了初步证据，但在此，本文严格地检验了这个假设。将公式(1)中的Reformit替换为改革年份的年数，这使本文能够逐年检验这个假设，并观察到行政权力下放的动态影响。以下估计方程如下：
其中，这些变量具有与等式(1)中相同的含义。ReformYearΔt表示一系列虚拟变量，表示改革年的年数。
图1显示了两个因变量的估计结果和相关的95%置信区间。图1-A为GDP估算结果，图1-B为工业废气排放估算结果。两个面板都显示，两种类型的县在改革前没有显著差异，这验证了DID的规范。该数字还反映了权力下放改革的动态影响：一方面，扩权强县改革对废气排放的积极影响在改革的第一年开始显著，并逐年增加。它在改革的第三年达到了最高水平。另一方面，改革对经济增长的影响也随时间逐渐增强。
图1 平行趋势检验
（3）稳健性检验
同期其他相关政策可能会对基准回归结果造成干扰，本部分对此进行了检验。样本期可能干扰识别的主要是“省直管县”（ province-managing-county, PMC）政策。如果省管县改革与扩权强县改革产生类似的效果，那么基准估计就会被高估。因此，作者收集了 2000 年至 2010 年实施省直管县改革的县的数据，并将其从实证分析中删除，以减少潜在的偏差。共有269个县只实施了扩权强县改革；519 个县没有实施这两项改革，重新估计使用了788 个县的样本，结果仍然稳健。
表4 权力下放改革对受限样本的影响
在稳健性检验中，由于改革县对选择存在非随机性，研究者将改革县作为处理组，将与改革县接壤（但尚未实施改革）的邻近县作为对照组。这种设计使研究者能够克服两个群体之间潜在的系统性差异：地理上的接近可以控制文化、治理质量、人口结构、资源禀赋等因素，从而可以将改革后两个群体之间的差异归因于政策干预。表4表明扩权强县的影响仍然显著，并且系数没有太大变化，表明基线模型不是由样本选择的非随机性驱动的。
鉴于已有研究认为中国GDP和污染统计数据可能被操纵。因此，作者使用卫星夜光密度来衡量不同县的经济发展情况，并使用卫星衍生的 PM2.5 浓度来衡量后期稳健性检查中的污染情况。表5报告结果仍然强稳健：扩权强县 改革促进了经济增长，但造成了环境污染。
表5 权力下放改革、经济发展和环境污染：其他测量方法
表6 权力下放改革、经济发展和环境污染：机制分析
此外，为进行进一步检验，研究预期地方政府可能会对高激励或低激励任务采取不同的行为。从简政放权对企业投资的影响来看，简政放权改革减少了审批程序的摩擦，赋予了地方政府自主决定投资类型的自主权，并提供了更多优惠政策。例如，改革后，土地开发项目、矿产资源勘查、开采、保护项目可以直接由县级人民政府报省级有关部门审批。上述做法大大减少了官员和部门间的摩擦，让更多企业能够接触到实施扩权强县改革的县投资，增加当地企业的产值。此类做法可能会促进辖区的经济增长。表6中列3和列4表明扩权强县改革显著增加了改革县的企业数量和产值。对于环境污染中放权对“搭便车”行为的影响，研究者选择溢出效应相对较小污染物的工业烟尘进行测试。如果扩权强县改革对环境污染的积极作用主要是通过搭便车行为产生的，那么预计改革后工业烟尘排放增幅较小，表6中列5报告了该系数较小，从两种污染物外溢的显著差异来看，改革造成的污染是政府在大气污染问题上的“搭便车”行为造成的。
4 结论与讨论
在本文中，研究者将 2000 年至 2010 年中国的扩权强县改革作为准自然实验，研究行政分权对地方政府政策议程的影响。研究者重点关注权力下放对公共服务提供中最具代表性的两个方面——经济增长和环境保护的影响。结果表明，简政放权改革在促进地方经济发展的同时，也恶化了当地环境。这些混合效应可以归因于权力下放与政府注意力分配之间相互作用的行政机制。特别是，权力下放赋予拥有自由裁量权和自主权。在中国的政治锦标赛制度下，地方政府往往更关注短期内能促进经济增长效果明显的政策，而较少关注长期效果显著的政策领域。
近年来，中国政府在环境保护方面不断做出努力，建立了污染减排“一票否决”制度。未能实现污染物减排目标的政府领导人将失去晋升机会。然而，学者们观察到，这种强制性目标就像地方领导人的资格赛一样，只是为地方政府实现目标提供了底线，而没有激励他们超越目标。只有合格的官员才能晋升，但决定晋升的关键仍然以GDP指标为主。正如文章中指出的，随着环境保护的重视程度越来越高，当今的环境污染可能更多地与地方政府的搭便车行为有关。中央政府已经认识到激励制度带来的环境成本，并正在尝试通过运动式执法作为补救措施，以实现污染减排目标。但是，长期转型仍是需要面对的挑战。
研究结果促使研究者重新思考去中心化的作用。研究结果表明，权力下放的影响是复杂的：一方面，拥有更多决策权的地方政府确实更多地参与经济发展。另一方面，权力下放阻碍了政府间的横向合作，甚至导致一种“公地悲剧”，特别是在环境保护等政策领域。因此，分权实践的成功实施不仅需要向下级政府下放权力，还需要政府间密切协调和共同治理。
该研究提出了未来研究的几条方向。首先，研究者只考察了经济发展和环境保护两个代表性维度，暂未考虑其他政策领域或权力下放与政府内部各种官员之间的相互作用，即权力下放对条块制度的影响，未来的研究应该考察权力下放与政策议程之间的相互关系和潜在的协同作用。此外，此研究尚未考虑政府关注度与实际政策成果之间的潜在差距以及简政放权改革内容的不同，未来的研究可以探讨什么样的权力下放实践最能促进经济增长，以及它们是否对其他政策领域产生其他影响。此外，了解问责制和治理架构的挑战。在发展中国家，行政责任模糊的情况下，政府如何确保分散式服务交付的问责制仍被重视？在纵向关系占主导地位的时代，政府的结构和人员配备如何建立有效管理横向伙伴关系的能力？因此，需要进行额外的研究。最后，研究结果提出了有关发展中国家分权实践与可持续发展之间关系的问题。在权力下放的背景下，政府可以采取哪些政策或策略来保持经济增长，同时保护环境？由于国家能力薄弱，缺乏选举问责，发展中国家在全球化的压力下难以实现善政。而对此，中国提供了宝贵经验，因此也更需要进行比较研究，并更深入地探讨这种快速变化的环境的性质和后果。
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