编者按
区别于以往的单目标决策，地方政府面临多个相互冲突的目标会如何决策呢？为此，海外栏目带来了2023年6月发表于Public Administration(PA)的“How local governments prioritize multiple conflicting goals: Beyond the sole-goal perspective”（地方政府如何优先考虑多个相互冲突的目标：超越单一目标视角）一文。本文为回答公共部门如何处理多个相互冲突的目标这个问题，从绩效信息使用和组织间交互关系两个视角切入：首先，一个组织对特定目标的优先级将与其冲突目标的绩效差距呈正相关。其次，组织倾向于在确定多个冲突目标的优先级时采用差异化策略。本文基于对中国城市一级政府在面对环境保护与经济发展目标之间的冲突时的目标优先级排序数据来检验上述假设。
作者简介
陈少威，湖南大学公共管理学院教授
主要从事央地关系与地方政府治理、环境治理、新兴技术治理等方面的研究
贾开，电子科技大学政治与公共管理学院副教授
主要从事数字全球治理、数字公共治理、网络空间治理、人工智能治理、平台治理、数字经济、数据治理、央地关系等方面的研究
01 研究问题
组织目标设定作为战略管理和组织决策过程的重要组成部分，对组织绩效以及其他结果和后果有着深远的影响。然而，关于组织目标设定，特别是公共组织目标设定的研究仍然相当匮乏。最近，公共管理领域的学者关注到了这一研究缺口，并开始从理论和实证方面研究公共组织如何设定目标。特别是，由于公共组织通常要处理多个相互冲突的目标，理解公共组织如何优先考虑目标已经成为研究公共部门组织目标设定的一个关键议题。
然而，现有文献大多采用单一目标视角，忽视了多个目标之间的相互作用对组织目标优先级的影响。本文主要致力于加深公共部门组织目标设定的研究，通过超越单一目标视角并采用多目标视角，进一步研究公共组织在面对多个相互冲突的目标时目标优先级设定的复杂性。
基于绩效信息使用和组织间互动的理论视角，本文研究了一个组织对特定目标的优先级排序如何受到其冲突目标的绩效信息的影响，以及组织间在对多个冲突目标的优先级排序中如何互动。本文的核心论点有两个：（1）组织对某一特定目标的优先级排序与其冲突目标中的绩效差距（实际绩效与期望水平之间的差距）呈正相关；（2）在对多个冲突目标进行优先级排序时，组织倾向于采用差异化策略。为了实证检验这些论点，西方研究了在中国背景下，当面临环境保护目标与经济发展目标之间的冲突时，市级政府对节能减排目标（energy conservation and emission reduction，ECER）的优先级排序。回归结果显示出与理论预期相一致的模式。总体而言，市级政府对节能减排目标的优先级排序，与经济发展目标中的绩效差距呈正相关。此外，与差异化战略相一致的是，某个在本省相对欠发达，并且因此在与同级政府的经济发展目标竞争中处于相对不利地位的市级政府，更有可能优先考虑节能减排目标。
02 理论与假设
组织与管理者的目标优先级
值得注意的是，现有关于公共组织目标优先级排序的文献主要研究管理者的优先级，例如学校负责人、大学校长和医院首席执行官。虽然管理者在组织目标设定中发挥至关重要的作用，但管理者的事项优先级与组织的事项优先级并不总是一致，尤其是当组织的目标优先级选择是通过集体决策过程做出的。例如，在某些情况下，组织决策是由多个利益相关者组成的委员会集体做出的，而不是由管理者单独做出。在这种情况下，管理者的个人目标优先级可能与委员会集体做出的最终组织目标优先级选择有所不同。因此，直接研究组织层面的目标优先级能够补充现有研究。
目标冲突是公共行政的一个基本状况。如Chun和Rainey（2005）所指出的，目标冲突可以从直接的和间接的来源中形成。直接目标冲突是指一个目标的实现直接抑制了另一个目标的达成。相较而言，当公共组织只有有限的资源和注意力以实现多个目标时，间接目标冲突就会形成。从绩效信息利用和组织间互动的视角出发，提出了当面对多个目标时公共组织目标优先级设定的理论假设，这些目标不仅间接冲突，而且相互之间直接冲突。
综上所述，提出如下假设：
另一个冲突目标的绩效信息的影响
假设1：公共组织对某一特定目标的优先级排序与其冲突目标中的绩效差距（实际绩效与期望水平之间的偏差）呈正相关。当公共组织发现冲突目标中存在负（正）绩效差距时，它将降低（提高）这一特定目标的优先级。
面对冲突目标时的组织间互动
假设2：当面临多个相互冲突的（有排名激励的）目标时，在公共组织中会出现差异化战略。特别是，当一个公共组织在其他相冲突的目标的竞争中相对不利时，它更倾向于优先考虑这一特定目标。
03 研究设计与数据方法
3.1 实证研究的制度背景
中国的基本制度具有政治集权与经济区域分权相结合的特点。中央政府开始从增长激励结构转向更具包容性的激励结构，其中包括环境保护和社会政策发展目标等。特别是在环境保护方面，自“十一五”规划以来，中央政府做出了雄心勃勃的转变，强调节能减排目标(官方称为ECER目标)。这些针对主要污染物和能源强度的目标被纳入干部考核体系并被设定为一票否决的量化目标，这意味着未能实现这些目标将导致对地方领导整体绩效的考核被否决。在五年规划颁布后发布了关于节能减排的全面工作计划，其中向省级政府分配了具体的节能减排目标。各省级政府随后发布了自己的工作计划，进一步将目标分解到下属城市。这样的安排一直延续到“十二五”和“十三五”规划，节能减排目标成为地方政府的“核心”目标。
3.2 抽样
本研究的分析单位为中国市级政府，包括15个副省级城市和261个地级市。研究者们排除了6个数据缺失的地级市，超过95%的城市已被纳入，该样本对中国市级政府的总体具有很高的代表性。共收集了这些城市2006年至2017年的面板数据，涵盖了整个“十一五”和“十二五”规划时期以及“十三五”规划时期的前两年。由于数据缺失，数据集不完全平衡。然而，由于缺失数据占整个样本的比例不到2%，它不会对实证推断造成实质性偏差。
3.3 变量、测量和数据来源
因变量
本研究的因变量是市级政府层⾯的节能减排政策（ECER）优先级设定。中央和地方各级政府都会在每年年初公布政府工作报告（GWRs）作为“两会〞的一大亮点。政府工作报告的功能是双重的：评估上一年的绩效，以及更为重要的，概述本年度的目标和发展计划。各级政府的政府工作报告采用统一格式。政府工作报告中会列入一个特别段落，列出本年度要实现的总体发展准则和核心目标。因此，通过对城市层面的政府工作报告中的这一特定段落进行内容分析，我们可以得出一个相对客观的衡量城市目标优先级排序的方法。市级政府工作报告文档主要来源于政府门户网站和党报两个官方来源。于是，测量对象是年度政府工作报告（组织目标与管理者目标的差别），年度政府工作报告“xx年⼯作安排”段落是否提及节能/减排⽬标，提及则视为“高/1”，未提及则视为“低/0”。
解释变量
与这两个理论假设相对应，研究者们生成了两组解释变量。为了检验H1，首先构建了一个连续变量来捕捉地方政府在经济发展方面的绩效差距。参考Nielsen（2014）以相对方式构建绩效差距，该变量被测量为(Pi,t-Ai,t)/Ai,t。其中Pi,t是市级政府i在时间t的实际GDP增长绩效；Ai,t是城市i预设的在时间t的经济增长目标期望。因此，该变量衡量的是实际绩效与预设目标之间的相对或百分比差距。Pi,t和Ai,t的数据分别来自《中国城市统计年鉴》和各地的政府工作报告。假设该变量与地方政府的节能减排目标优先级呈正相关。还开发了一种替代措施，以进一步捕捉正绩效差距和负绩效差距的相对显著性。生成了两个虛拟变量来表示正、负绩效差距的情况。一个直接的选择是通过观察Pi,t-Ai,t是高于0还是低于0来界定虚拟变量。采取保守的方法，将差值区域界定为，[iii]即与预设目标的偏差在3%以内。当实际绩效比预设目标高（低）3%时，正（负）绩效差距的虚拟变量被编码为“1”。否则将其编码为“0”。推测，负（正）差距虚拟变量与地方政府的节能减排目标优先级呈负（正）相关。
根据H2，预期观察到，在经济发展目标的竞争中，与同一省份的同级政府相比处于相对劣势的城市更有可能优先考虑节能减排目标。一般来说，欠发达地区由于基础设施差或自然资源稀缺等原因，在经济发展中面临更多困难。因此，一个省份中相对欠发达的城市在与相对发达的同行的经济发展竞争中相对处于劣势。研究者们构建了一个标准化的排名变量，该变量用一个城市GDP的原始排名除以该省的城市总数（副省级和地级市）来衡量，以捕捉其在经济发展目标中的相对竞争力。根据H2，预期发现该变量与市级政府节能减排目标优先级之间存在正相关关系。还使用人均GDP的标准化排名作为进行稳健性检验的替代测量。
控制变量
本研究控制了一组丰富的控制变量。首先，纳入了一个周期滞后的因变量来解释路径依赖效应。其次，考虑了可能影晌地方政府环境目标优先级的社会经济因素，包括GDP（取对数）、第二产业比例、人口（取对数）和人口密度（取对数）。最后，年份虚拟变量被纳入以捕捉总体（时间序列）趋势的影响。
估计策略
考虑到因变量的性质和纵向数据结构，本研究采用非线性面板数据模型来估计解释变量对城市ECER目标优先级设定的影响。Logit和Probit模型都可以应用于我们的实证情境，两种方法的估计结果基本相似。因为只有Logit模型允许获得比值比，所以为了解释的简单性，报告了Logit估计。
04 研究结果
主回归结果
两个因变量（市级政府对EC和ER目标的优先级）的主要回归结果显示，在每个表格中，都呈现了带有优势比（odds ratio）的回归结果。
表1 节能目标优先级的Logit回归结果
首先考虑关于EC目标优先级的结果。估计了两组使用不同方式衡量经济发展目标绩效差距的模型。在第一组模型（模型1-3）中，使用了绩效差距的连续变量。在第二组模型中，使用了正差距和负差距的虚拟变量。在各组中，依次使用随机效应模型、CRE模型和固定效应模型三个模型。
排名变量的估计结果在包含该变量的所有函数（模型1、2、4和5）中高度一致。结果表明，一个城市在本省的经济发展水平相对排名与其节能目标的优先选择之间存在统计学上的显著关系（在大多数情况下p<0.05）。如图1所示（对应于模型2），在其他条件相同的情况下，经济发展排名相对较低的城市选择高（低）EC目标优先级的预测概率较高（较低）。这些结果验证了H2中的差异化策略。
图1 节能目标优先级的预测概率
此外，经济发展目标的绩效差距也会对城市政府的EC目标优先级产生显著影响。当使用连续变量（模型1-3）时，上一时期实际经济绩效与预设目标之间的相对偏差，与城市的EC目标优先级呈正相关。虽然显著性水平各不相同，但在所有三个函数中，效果基本上都是稳健的。使用负差距和正差距这两个虚拟变量（模型4-6），只有负差距变量对城市EC目标优先级有显著影响。当一个城市在前一时期的经济绩效不在冷漠区（zone of indifference）内时，与处于冷漠区时的情况相比，选择高EC目标优先级的几率约低35%（在模型5中）。与预期不同，经济目标中正差距的影响是微不足道的。这可以归结为所谓“热手效应”（hot-hand effects）的存在。也就是说，正绩效差距意味着特定目标的成功，这促使公共组织提高目标的优先级，以进一步扩大其竞争力或提高组织声誉。因此，当城市政府发现经济发展目标存在正绩效差距时，他们会选择进一步提高经济发展目标的优先级；并且由于两类目标之间的直接冲突，会相应地降低节能减排目标的优先级。这种影响方向相反的“热手”机制抵消了松弛搜索(slack search)和顺序注意力机制的影响，使得正差距变量的估计效果不显著。这一发现与最近强调消极和积极绩效反馈的潜在不对称影响的文献相呼应。这种影响方向相反的“热手”机制抵消了松弛搜索和顺序注意机制的影响，使得正差距变量的估计效果不显著。这一发现呼应了最近的文献，这些文献强调了正向和负向绩效反馈的潜在不对称影响。
05 进一步讨论
实证分析发现一致且有力的证据支持本研究中提出的两个理论假设。然而，对潜在偏差和竞争机制的进一步讨论有利于更好地评估结果的可靠性。
反向因果关系的潜在问题
由于节能减排与经济发展目标之间存在的冲突，地方政府节能减排目标的优先性会对经济目标的实现产生负面影响。然而，这种关系不能导致因变量和解释变量之间的直接反向因果关系，因为使用的是前一时期的经济绩效差距，而不是使用同期的经济绩效差距作为解释变量。尽管t时期的节能减排优先级可以影响t时期的经济绩效，但其不能影响t-1时期的经济绩效。此外，节能减排优先级对同期经济绩效的影响并不一定转化为对经济绩效差距的影响。地方政府充分意识到节能减排目标与经济发展目标之间的冲突，因此选择优先考虑节能减排目标的地方政府将预见到这一决定对其经济绩效的负面影响，并相应地调整经济增长目标的期望水平，从而使其对经济绩效差距产生的影响较为有限甚至消失。
但是，由于节能减排优先级对同期经济发展目标的绩效差距确实有一定的影响，因此可能造成遗漏变量的内生性问题。具体来说，在这种情况下，t-1时期的节能减排目标优先级同时影响t-1时期的经济绩效差距以及t时期的节能减排目标优先级。如果不包括t-1时期的节能减排目标优先级，就会导致内生性问题。研究实际上已经控制了所有模型中因变量的滞后项，以避免这种内生性问题。
评估目标分配的竞争机制
本研究的一个关键实证发现是，相对欠发达的城市更倾向于优先考虑节能减排目标。然而，这一结果可能归因于省级政府的战略目标配置，而不是城市政府的差异化战略。具体而言，省级政府可能会将更多的节能减排负担分解到欠发达地区，以此最大限度地降低实现中央指定的节能减排目标的总体经济成本。这种目标分配机制也会产生这样一种模式，即一个省份中相对欠发达的城市更倾向于优先考虑节能减排目标，仅仅是因为它们被省级上级分配了更高的节能减排目标。
为了评估这种竞争机制是否真正有效，研究者们收集了官方的十一五、十二五、十三五规划期间的省级综合节能减排工作计划，其中明确了各省分配给各城市的节能减排目标。然后，分别对三个五年规划时期进行了简单的线性回归。结果表明，在大多数情况下，一个城市在省内的经济发展相对排名与分配给它的节能减排目标呈显著负相关。相对欠发达城市被其省级上级政府分配了较低而非较高的节能减排指标。因此，确定的模式不太可能归因于省级节能减排目标分配机制。
06 结论
虽然已知所有的公共组织都要处理多个相互冲突的目标，但对他们在面对这种情况时如何设定优先目标的了解仍然有限。现有文献在研究组织目标优先级时大多采用单一目标视角，忽略了多个目标之间相互作用的影响。本研究通过超越单一目标视角，采用考虑目标间相互作用的影响的多目标视角，进一步探讨公共组织在面对多个相互冲突的目标时，目标优先级排序的复杂性，为新兴的公共部门组织目标设置学术研究做出了贡献。具体而言，公共组织对特定目标的优先级设定不仅会受到目标本身的绩效信息的影响，还会受到其冲突目标的绩效信息的影响。公共组织对特定目标的优先级与其冲突目标中的绩效差距呈正相关。此外，当考虑多个冲突目标之间的相互作用时，公共组织目标优先级中的组织间互动可能比纵向控制或横向模仿更为复杂。公共组织在对多个相互冲突的目标优先排序时倾向于采取差异化策路。本研究对中国市级政府在面临环境保护与经济发展目标之间冲突时对节能减排目标的优先级设定的实证分析结果支持了论点。本文还通过提供直接研究组织层面目标优先级而非管理者层面目标优先级的证据，对公共组织目标优先级设置的文献做出了一定的实证贡献。
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