学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
李智超，上海交通大学国际与公共事务学院、应急管理学院长聘副教授、博士生导师；
于翔，华东政法大学政府管理学院研究助理。
引言
基层治理是国家治理的“神经末梢”，作为政府层级的最后一级与政策传递的末端环节，处于基层的乡镇政府需要直接面向具体的治理对象，把政府决策落实为治理效能，将政策要求转化为具体绩效，由此建立起国家与社会紧密联结的纽带与桥梁。在《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。基层治理相关问题一直是公共管理、政治学、社会学等多学科所共同关注的研究领域，其中围绕乡镇政府的文献积淀深厚、成果丰硕。大量研究从宏观结构与制度的视角出发，讨论乡镇政府在国家治理体系中所承担的角色，亦有研究选取具体过程与事件的研究视角，采用动态、微观的视角探究乡镇政府行为。
许多研究聚焦于剖析基层组织的行动方式与行为逻辑，而任何组织行为都需要依托于其组织的结构，近年来在乡镇政府机构改革与“多中心工作”治理转型的背景下，乡镇政府内部结构发生了诸多变化，其结构变迁背后的组织逻辑尚待进一步剖析。笔者在山东省T镇的调研与观察中发现，一套名为“工作线”的组织结构被乡镇党委政府广为采用。具体而言，乡镇政府组织内部同时存在着两套架构，一套遵从上级三定方案规定，由包含党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等在内的七个行政内设机构，以及便民服务中心、农业服务中心等五个事业机构，组成“七办五中心”的正式结构，主要承担常规性、程序性的行政业务；另一套则是把乡镇各类重点事务分组排列，如美丽乡村与规范执法、工业经济与应急环安等，组成一套名为“工作线”的组织结构，各“线条”分类负责需要统筹协调、深入一线的动员型任务。
与通常基层工作中所见的领导小组、工作专班或工作组等有所不同，“工作线”有着相对固定的结构配置和人员组成，不是仅为应对某一项中心工作或重点任务的暂时性安排。也就是说，“工作线”既不是在承接某项任务后临时成立，也不会在某项任务完成后即行解散。作为一种常设而非临时的结构性安排，其由资深的副科级以上干部（通常乡镇党委委员）作“线头”，以副科级干部为主力，将分散在“七办五中心”不同分工和编制类型的人员整合入各“线”之中。通过这种“双系统”式的组织结构安排，乡镇工作人员在两套结构中同时扮演角色。在负担常规性任务的同时，根据上级派发的任务和镇领导的安排，由“线头”牵动，随时准备承担各类动员型任务。通过“工作线”这种组织结构，乡镇基层在制度规定的“七办五中心”外，提供了一种常设但灵活的组织方式，为乡镇政府提供了便捷的工作抓手，使动员型任务获得了一种稳定的组织依托。
以上所述并非T镇独有的现象，笔者在调研中发现“工作线”广泛存在于临近各乡镇中，而且现有研究在其他省份也有发现如“片线结合”“组线治理”等形态相近的组织现象。近年来，中国政府的行政权力配置与基层治理模式都在不断调整和革新，激增的治理任务日益超出基层政府的负载能力。乡镇基层传统的“常规工作+阶段性的中心工作”的模式难以适应新的形势，越来越多的行政事务被下放至基层，并提升到与过去中心工作相近的重要程度，以往通过中心工作构建“行政年历”的方式无法适应新的“多中心工作”环境。处在“多中心工作”模式中的乡镇政府，一方面在制度化建设进程中，行政行为面临着比以往更强的刚性约束，另一方面在治理任务的数量压力与高位驱动的政治压力下，不得不更多地依赖动员机制完成工作，这一系列变革构成了当前基层治理转型的总体性困境。
从组织设计的角度看，T镇在制度规定下应由“七办五中心”承担的组织功能，已被“工作线”结构部分替代，理性的组织设计中，制度—结构—功能三者本应相互耦合，然而，基层政府的“工作线”结构反映出的现象，是组织在正式制度的规定外另立一套常设并行的新结构去适应环境变化，正式组织结构的功能被部分替代。组织结构呈现脱耦状态。现有研究围绕“片线结合”“组线治理”等相似现象，从工作方法的视角出发，将此类现象视为基层政府工作机制的创新，并以适应性治理、“不变体制变机制”、整体性治理和行政性调适等概念，刻画这一工作方式如何实现有效的基层治理。基于对T镇“工作线”的观察与分析，本研究发现，乡镇政府越来越难以主动创造与灵活变通，而是更多像“提线木偶”一样被动忙碌。“工作线”所反映出的组织现象，与其说是基层自主性和创新性的体现，毋宁说体现为乡镇基层治理在多重压力下的被动调整。因此，本研究从组织结构的视角切入，讨论“工作线”结构产生的因果机制、组织功能及相应的组织后果，讨论基层政府何以“另起炉灶”，尝试回答组织结构脱耦现象的理论逻辑、“工作线”结构产生的因果机制、组织功能及相应的组织后果。
结构脱耦：制度同构与技术同构
治理转型：从“中心工作”到“多中心工作”
乡镇政府的“中心工作”是刻画其治理图景的核心概念和关键线索。不同学者对基层政府“中心工作”的理解和定义有所不同，有学者将其视为应对重点任务考核而产生的一系列“迎检”行为，或者围绕上级任务重点部署所展开的阶段性工作，也有学者认为中心工作是指那些与部门业务相区别的、由党委统一安排的工作。总结而言，中心工作一般具有如下特征：（1）上级党委政府高度重视，任务要经党委会研讨（“上会”），采取高位驱动和重点考核；（2）具有阶段性或周期性的特点，通常一段时间内只突出强调一项中心工作；（3）与日常例行的常规工作相区别，面临政治压力、时间压力和资源压力，需要通过行政包干和动员机制等方式推动完成工作。由于中心工作对于乡镇的特殊意义，相应就会形成应对此类任务的工作模式或者工作机制，例如通过专门组建的领导小组（指挥部）、工作组，围绕“中心工作”建构起了基层运动型治理的结构与工作流程，实现基层动员体制与常规体制的交替运作，由此支撑起乡镇“选择式”治理的运行模式。
由于上级派发的中心工作具有的综合性、紧迫性和政治属性，与乡镇政府承接中心工作的人力、物力等资源之间存在张力，过往推动中心工作的方式通常是以“单中心工作模式”为主导。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“在任何一个地区内，不能同时有许多中心工作，在一定时间内只能有一个中心工作，辅以别的第二位、第三位的工作。”近年来，随着全面深化改革持续推进，治理理念和方式转型，行政权的集中化配置带来了中心工作的扩大化，越来越多的工作开始进入中心工作的范畴，乡镇政府已经从过去的“单中心工作模式”，转向同时面对“多中心工作”的复杂环境。与以往的“单中心工作”特性相比，“多中心工作”首先从受党委政府重视和推动的工作，泛化为各个条条职能部门的重点工作；其次，中心工作不再是阶段性和周期性派发，而是作为一种常态化存在，同一时间内要处理和推进多项中心工作；最后，由于任务数量的增加，同时辅之以精细化的考核细则和频繁的督导督查，基层所面临的政治、时间和资源三重压力进一步放大，治理工作高度依赖动员机制，对基层传统的动员模式和组织结构构成新挑战。
自主性收缩：压力型体制的再造
压力型体制是对中国政府纵向关系的理论概括，用以描述各层级政府为完成上级任务指标，采取任务量化分解和物化考核评价手段，形成任务层层下发、压力层层传导的体制。目标管理责任制被视为是这一体制具体的运作方式，通过设置目标体系和实施考评奖惩，这一制度在政府科层组织内部建立起“责任—利益”连带为主要特征的制度性联结关系，进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响。由于制度化的科层链条不再向下延伸，乡镇作为最基层的政府，便成为压力型体制最底层的承压者。虽然压力型体制强调下级的被动地位和非自主行为，但基层政府一向被视为是充满着自主性逻辑和能动性的角色。由于压力型体制下，行政层级导致的信息不对称，任务本身存在的模糊性与问责体制的弹性，以及目标管理责任制考核方式下的结果导向等，诸多因素既赋予了基层政府自利人、经营者等角色，也给予了其信息优势和自主空间，由此产生了选择性执行、正式权力的非正式化运作、策略主义等行为方式和行动逻辑。
有学者通过乡镇政府“有编不用、编外扩编”的现象，进一步发现基层的自主性扩张现象。中国各地情况差异巨大，基于自主性逻辑的基层政府会基于自身利益需求，并结合属地情况选择其治理方向与政策落实方式，这一现象有其历史合理性。然而，近年的基层治理转型强化了制度化建设的刚性约束与过程管理的精细化程度。一方面，通过新一轮乡镇机构改革与三定方案的编制，基层政府的组织结构、编制人数乃至编外人数都受到明确约束，无法在制度框架内随意扩张和调整。另一方面，随着治理中心的下移，越来越多的任务被下推至基层。此外，在强化问责与属地责任导向下，各职能部门纷纷要求乡镇将相应工作细化落实到具体责任人。过程管理方式要求办事留痕，痕迹主义与繁文缛节大行其道，基层的自由裁量空间被不断限制和削减。这一治理转型进一步放大了基层治理的工作压力，过去目标责任制度下的压力型体制为基层提供了自主行动乃至自主性扩张的空间，而通过制度约束与过程管理强化再造后的刚性压力体制，一方面要求基层治理方向符合上级目标，另一方面要求执行方式符合制度规定，同时也要求基层承担任务失败的兜底责任，多重压力导致基层自主性开始出现收缩，组织制度、结构与行为难以互为支撑，出现脱耦倾向。
理性神话：制度同构与技术同构的张力
为什么制度规定的组织结构无法满足基层治理的实际需要？国家治理中一统体制与有效治理之间的矛盾是其产生的底层逻辑。为维系科层权威所设置的统一制度，无法完全适应其治理幅度内巨大的地方性差异，因而地方治理的实际状况与制度规定的组织结构之间存在张力，从而弱化制度、结构、功能间的耦合程度。但在这一逻辑下，基层根据各地环境实现有效治理的具体方式本应千差万别，无法进一步解释为何乡镇政府都选择了相似“工作线”的组织结构。为何各乡镇之间“工作线”结构的彼此高度相似，且具体“线条”的分组设计与上级考核重心和督导频繁的任务高度重合，这都有待进一步分析。
组织的制度、结构与行为之间为什么会出现脱耦？这些问题是新制度主义理论脉络的核心关注。Meyer与Rowan的研究认为，组织必须从制度环境中获取合法性，这些制度规定并不一定符合组织在技术上的需要，而更多是作为一种“理性神话”为人们所接受和认可，组织遵从制度的合法性需求与追求效率的技术需求相互冲突，会使得制度、结构、行为之间出现松散关联，即制度规定的组织结构在实际运作中被搁置，组织结构与行为相互分离，出现制度脱耦（Institutional Decoupling）现象。理性的制度设计通常是希望为组织结构提供合理的制度规定，以使其能够实现预期的组织功能。制度脱耦反映的现象是组织制度无法与组织行为相匹配，从而失去了与组织功能的耦合关系。而T镇组织结构“另起炉灶”的现象更多反映的是一种组织结构脱耦（Structure Decoupling）现象，即制度规定的正式结构仍在运作，但其部分功能已被另一套“工作线”结构所取代，使得正式结构与预期功能间的联系被弱化。
中国各级政府的组织结构趋同现象被概括为“职责同构”，具体表现为纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致，即“上下对口、左右对齐”。Dimaggio和Powell曾在Meyer等人的基础上进一步提出了组织同构的多重机制，这些机制彼此之间也可能存在冲突与不兼容。事实上，乡镇基层政府虽然是正式的政府层级，但是因为其行政位阶、机构精简和职能缺损的原因，无论是过去的“七站八所”还是“七办五中心”，一向是“职责同构”中的“薄弱环节”。从“中心工作”到“多中心工作”的转型，使过去的治理结构无法满足治理需要，要求乡镇政府必须做出相应的调整以获取组织的绩效合法性，这治理转型构成了对基层政府的技术同构。刚性约束下的压力型体制对基层自主性的限缩，要求乡镇政府必须尽可能减少过去大量的非正式运作方式，尽快将基层组织建设与行政行为纳入制度化的轨道，以获取行政合法性，这一体制转型构成对基层政府的制度性同构。当下的乡镇政府所面对的治理对象，更多仍然遵循乡土社会与人情规则的村庄与村民，他们对国家、政府，乃至直接发生互动的基层政府的想象，在很大程度上仍然保留着全能型权威与兜底型组织的印象。这就使得遵循行为规范的制度同构与遵循结果有效的技术同构往往难以兼容，彼此冲突，基层需要提供两套组织逻辑，以分别应对可以纳入制度轨道的常规任务和难以被刚性制度容纳的非常规任务。
“工作线”的产生：注意力的结构性重塑
权责倒挂与资源困境
责权利不对称是基层政府长期面临的一大难题，上级对下级、中央对地方、地方对基层的要求常常是“任务必须完成，手段必须合法，群体必须满意”，而目标冲突产生的执行风险和兜底责任则要由基层承担。从组织管理的原则讲，责任与权力、利益维持均衡才能更好地调动组织成员的积极性，而乡镇政府的权责倒挂结构，常常使基层干部处于“上边千把刀，下边一颗头”的窘境之中。在T镇所属的市委编办印发的《乡镇（街道）职责任务清单》上，应交乡镇负责的工作事项便有7类188项之多。而由于“多中心工作”模式使得许多县职能部门的工作进入中心工作范畴，大量职能性业务也下移至乡镇，例如应急安全任务要求在全镇范围内开展隐患排查治理与风险分级管控工作，T镇必须推动辖区内64个行政村制定各自的分类应急预案，组织上报县应急管理局，同时还需掌握乡镇属地内的所有风险隐患点，每处隐患点也要落实到具体责任人并定期上报，而对许多隐患点的防控和监测要求已超过乡镇人力负荷和专业能力。
在基层政府，大量工作任务下沉的同时，与各类任务应当匹配的权力、编制、资源却不会长期下沉。由于处于整个科层系统的最底层，人力、物力、财力、专业能力等资源的匮乏是乡镇政府的常态。在乡镇机构改革后，乡镇的财政收入受到更多约束，各类专项资金划分极其细致，财政缺乏辗转腾挪的灵活空间，不得不“负债前行”。同时乡镇政府干部面临着明显的“晋升天花板”，T镇是正科级组织，仅有镇党委书记、镇长和镇人大主席三位正科级实职岗位，以及为数不多的正科级职级编制，在整个T镇36名行政编制人员中，最常见的现象是较早进入副科级序列，而此后要面对着漫长的“隐形阶梯”，实际行政级别难以晋升，也对基层干部的积极性造成不利影响。
排名竞赛与过程考核
已有研究发现政府的绩效考核存在“弱排名激励”问题，由于完成任务逻辑、激励逻辑和政治联盟逻辑的相互作用，导致绩效考核以压高抬低等方式缩小差距，从而使得绩效排名的激励被弱化。这一研究发现是基于市环保局对县环保局的“条对条”系统考核，考核分数作为市政府考核县政府的一部分。通过分析T镇的考核方案，笔者发现县党委政府对镇党委政府的“块对块”考核中，县级部门既是对乡镇政府进行考核的“考官”主体，也是实施奖惩的主体。县考镇弱化了责任连带机制与政治联盟逻辑，强化了激励逻辑，所以考核方案与考核过程更多希望在一定程度上尽可能体现差距，让各个乡镇在考核指挥棒下你追我赶，从而在各个乡镇政府间建立起强排名竞赛。
为提高考核方案的激励强度与激励效果，T镇要面临年度考核与“擂台赛”两类考核方案。年度考核共计1000分，包含从基层党建、纪检监察到农业管理、卫生健康等18个大项，各个项目内细化若干条各自不同的计分标准，并附有详细的过程管理规定。例如，在农业管理大项的水利工作小项中规定：“在巡河巡湖的同时，河湖长每周至少要发现本村（或邻村）1项问题，当日清理完毕并拍照留存，月底提供不少于4套整改前、整改后照片报农综中心审核赋分……”。此外，乡镇干部在访谈中提到，考核方案的细则上级有时会随意增改，督查与督导组会频繁下乡检查，并根据重视程度增加更多过程和细节要求。如下文表1所示，另外一套“擂台赛”考核方案则以季度为周期展开考核，集中突出县领导重视和主抓的工作，如果未能达标或者落入末位则要在考评会上当众上台接受批评并作出检讨，未免丢了“面子”，各镇还会把相应的考核进一步细化到每个人，进行定期公示。
戴帽权威与协调成本
“多中心工作”模式的显著特征是中心工作泛化与扩大化，县职能部门的工作许多下推至乡镇，进入中心工作序列。从行政级别和制度关系角度，各委办局等县职能部门与乡镇政府之间，是同一级别的业务指导关系而非上下级关系。然而，如表1所示，由于考核方案赋予了职能部门在乡镇相关工作上的“考官”地位，同级的业务指导关系转为事实上的“委托—代理”关系，从“县党委政府—镇党委政府”的单委托方代理结构，变成“若干县委办局—镇党委政府”的多委托方代理结构，职能部门上升为准上级的戴帽权威。相关职能部门获得了对乡镇一定的权威支配地位后，治理工作与任务压力又会随之进一步下移。
在戴帽权威格局下，细致的过程考核与频繁的督查督导使得镇政府与县职能部门之间的联系更为频繁。由于委托方数量的增加和随之带来的任务负荷的上升，以及考核方案的不稳定性等因素，导致乡镇要同时执行大量存在“张力”的非预期性政策，乡镇政府对上协调、对下协调、对内协调成本均明显上升。对上协调成本上升，反映在镇县之间更加频繁的业务往来，镇政府要不断满足县职能部门要求的各项工作细节，频繁上报各类工作进度，随时迎接各类督导检查。对下和对内协调成本上升，反映在各职能部门推动的中心工作大多难度高、时间紧；如美丽乡村、移风易俗、殡葬改革等工作，既挑战了村民传统的生活习惯和文化习俗，导致推动阻力大，又同时需要乡镇政府内部跨部门整合人力资源，针对“单中心工作”进行“重点突破”的动员机制不再适用，乡镇需要更加常态化、便捷化的动员架构作为抓手。
注意力的结构性重塑
“多中心工作”模式的治理转型与压力型体制再造带来的自主性收缩，使得基层政府组织处在强竞争、难协调和弱资源三重困境的夹缝之中。强排名激励限制了乡镇政府在与上级谈判中讨价还价的空间，也削弱了执行博弈策略的有效性，从而抬升了乡镇政府的退出成本。戴帽权威格局挑战了乡镇政府传统动员模式的路径依赖，多个委托方同时下派重点任务，并进行详细考核与密集督导，“一事一动员”的模式无法应对，如T镇干部所言：“现在的乡镇工作，是事事都需强调，件件不能马虎，没有不重要的工作”。“强竞争”“难协调”二者的共同作用进一步放大了基层的资源困境。这种困境在制度同构的刚性约束与技术同构的效果导向下，无法再通过简单的工作办法创新或机制细节调适加以解决。
无论是“单中心工作”中“常规性工作+阶段性中心工作”的交替模式，还是“多中心工作”中“常规性工作+常态化中心工作”的并行模式，都涉及基层政府在多任务环境中的注意力分配问题。主流的注意力分配研究，关心组织更容易关注哪些问题，核心涉及一项任务的阶段变化或多项任务间的竞争，结果是资源投入或绩效产出的差异。这些研究通常关注任务属性与激励强度对作为整体的组织的注意力分配影响，实际上组织内部的分工模式和结构安排作为一种工作设计（Job Design）也在同时形塑组织注意力的配置结构。Holmstrom和Milgrom认为，激励强度的差异会导致组织出现任务间的注意力转移问题，而通过专门的场所、机构和岗位设置则能够更加均衡地在多任务间进行注意力配置。过去“中心工作”模式通过影响组织整体注意力的分层排序，实现对重点任务的注意力聚焦，而“多中心工作”模式下，组织需要同时关注并推进多项具有强激励性质的任务，同时还要关心和跟进上级的注意力变化。这一组织需求与过去“分层—聚焦”模式的注意力配置方式并不适配。“多中心工作”需要注意力结构化分布与上级关注保持同步，在多项任务间维持动态均衡，仅在执行方式和策略层次进行调整难以实现这一需求，必须在组织功能结构层次发起变革。通过组织结构的“另起炉灶”，“工作线”将组织注意力配置转化为“同步—并行”模式，在将常规性工作交付“七办五中心”后，通过各线动员保持重点工作与上级考核指挥棒同步，实现多项动员任务并行推进。
“工作线”的功能：从整体动员到多线动员
“多中心工作”模式的治理转型与压力型体制的自主性收缩，使得基层组织面对的制度同构与技术同构之间彼此冲突和不兼容，强化了对动员机制的依赖。在此背景下基层面临的权责与资源困境，强排名考核的竞争压力与协调成本，使得传统动员机制失效，需要进一步通过“工作线”这一“另起炉灶”的方式重塑组织的注意力结构。与这一因果机制紧密相关问题是“工作线”这一组织的如何发挥功能，即“工作线”具体何以支持基层组织持续性动员的治理需要。
动员治理的可持续性既是实践问题，也关乎理论认识。一般而言，所谓“持续性动员”通常应该出现于战时状态，而中国情境下的非战时的“动员“一词通常与运动式治理相关联，将动员视为运动式治理的构成要件或组织过程，广泛存在于国家治理各个层级、各类任务之中，与常规化治理共同组成理论分析上的两个理想类型。尽管学界已努力区分整体性动员的“国家运动”“政治动员”与具体的任务动员之间的区别，但与这种治理机制或模式，仍有许多现象彼此交叠，又存在细微差异的命名方式，如“运动式治理”“运动型治理机制”“动员模式”或“动员式治理”等等。
运动式治理的经典研究认为这一模式具有非制度化、非常规化、非专业化的特征，将其视为政治体制自身的产物，抑或将其视为一种常规治理失败后的纠偏机制。这一治理模式使组织注意力高度聚焦于某一特殊任务，可以用以取得短暂成效或者应对紧急状态；但最终结果是代理人（执行者）因自由裁量权减少而丧失主动性，最终削弱治理能力；或者是形成稳定可预期的模式，在官僚制度下被科层消解从而纳入常规。基于对T镇“工作线”现实运作的观察，可以发现其从两个方面挑战了现有理论解释：（1）现有研究认为，运动或动员是在特定时间内将组织注意力聚焦于单一任务，而“工作线”的动员模式保持了多项任务同步推进；（2）现有研究认为，无论是任务还是组织自身，其运动或者动员更像是“脉冲式”而非“绵延式”，即组织（非战时状况下）不会时刻不停的保持在动员运动状态，而T镇通过“工作线”将组织维持在持续动员的状态之中。具体而言，“工作线”模式通过责任配置去专业化、分组设置去制度化、组织结构灵活常设三重设计，维持与上级考核指挥棒的注意力同步，实现多任务动态调整、并行推进。
责任配置去专业化
T镇党委政府共有工作人员96名，下辖64个行政村。根据T镇所在县编制委员会最新的编制核定文件，该镇有36名行政编制人员，40名事业编制人员，其余为工勤编制和编外人员。以上人员除乡镇党委书记与镇长外，全部编入基于不同任务的“工作线”中。由于工作线涉及的任务大多具有“重协调、常下乡”等特征，需要统筹资源，深入一线，资历更深、权威性更高的副科级以上干部构成工作线的绝对主力，他们在各工作线的配置并不强调“业务精通”原则。如美丽乡村与规范执法工作线的“线头”同时担任镇人大主席一职，他一方面作为镇人大主席向上联系县人大相关工作，同时作为“线头”联系县自然资源、综合执法等单位，两者工作并无多少交叉关联。与此同时，包括“线头”在内的副科级以上干部，会在不同工作线中频繁调整（一年甚至半年即调整），防止因长期负责“棘手性”任务导致的懈怠风气，也避免长期联系某些单位、企业所形成的共谋风险。通过这种去专业化的分配方式，“工作线”实现了“事无常事、人无闲人”，最大限度盘活组织现有人力资源。
设置方式去制度化
如表2所示，T镇“工作线”结构现有农村农业与疫情防控、美丽乡村和规范执法、工业经济和应急安环、民生保障和社会稳定、党建宣传和文体旅游五条工作线，每条线都有4-5位副科级及以上干部，各自分别由15人、17人、21人、31人、12人组成。“工作线”突破了刚性的制度规定，不必遵从三定方案的分工模式，“七办五中心”的内设机构与“工作线”两套组织结构并存。在将常规行政业务交由“七办五中心”分工处理后，“线头”根据需要，抽调“工作线”人员全力承担动员型任务，各类站所分工与线条联动并行不悖，灵活变更实际运作中的组织形态。“工作线”的数目和具体任务可根据实际需要随时调整。例如，美丽乡村与规范执法原来各有一条工作线，后又统筹设置为一条；在环保和安全受到重视后，工业经济线增加任务职能，改为“工业经济与应急环安线”；新冠疫情发生后，“农村农业线”便增改为“农村农业与疫情防控线”。通过这种去制度化的灵活设置方式，“工作线”为动员型任务提供了持续稳定的组织依托，从而克服传统动员治理因组织临时性导致的不可持续性。
组织结构灵活常设
虽然“工作线”的人员分工和线条分组是高度灵活的，但“工作线”作为组织结构，其自身又是常设的。在T镇田野期间，笔者发现该镇的内部分工文件涵盖了工作线相关内容，而工作通讯录更是全部都按照工作线的方式编制。前者反映的是“工作线”这一组织结构在乡镇政府内部的制度化程度，而后者直接反映了“工作线”结构已是乡镇组织内部最频繁的调度模式。通过既灵活又常设的方式，“工作线”避免了传统动员模式存在的临时组织和聚焦单一任务的缺陷，为组织动员工作提供了一套便捷而有力的抓手，实现多项动员型任务并行推进。
传统的基层动员模式围绕某项中心工作展开，一般经过成立领导小组、抽调人力组成工作组、召开动员大会、下达任务指标、规定完成时限、设置考核奖惩这六大步骤后，展开集体行动去完成这项中心工作。这一传统模式步骤冗长，且经常需要“事事上会”，党委会需频繁参与统筹协调。而“工作线”以灵活常设的形态应对“多中心工作”模式，首先可直接越过成立领导小组和抽调人力两大环节，其次由“线头”承担对上联系和对内协调诸多工作，继而减少了“事事上会”的时间成本。通过组织方式的常设化和组织形态的灵活性，“工作线”构造了一种类似于项目制，但又更加灵活的运作方式，使得乡镇政府的动员模式从过去的“整体动员”迈向“多线动员”，通过不同的“工作线”接受不同上级和任务的调动，保证了乡镇基层能够根据上级重视程度和具体要求，做出快速响应和动态调整，保障多项复杂任务并行推进。
总结与讨论：结构脱耦的组织后果
基于以上分析，可以发现基层政府的组织结构之所以出现脱耦倾向，是“多中心工作”的治理转型与压力型体制再造带来的自主性收缩，这使得基层面临制度同构与技术同构的冲突，制度规范与组织结构难以匹配。“多中心工作”环境下的注意力结构变化撬动了组织结构变化，乡镇通过建立“工作线”实现组织注意力的结构性重塑；而“工作线”通过去专业化、去制度化与灵活常设这三重设计，为持续性动员的工作提供了一套便捷抓手，实现多线动员的组织功能。对于以T镇“工作线”为代表的组织现象发挥了重要且积极的作用，“工作线”整合了基层政府的组织资源，强化了多任务的激励机制，使得乡镇政府整体的任务承载能力与执行落实能力都得到提升。
然而，更应该进一步看到，这种组织形态上的灵活变化，并不是基层自主性的反映，也不是自主创新的结果，而是科层末端基于任务考核压力的共同选择。巧妇难为无米之炊，在任务加压下移的同时，组织资源如果没有实现同步下沉，乡镇基层所能做的工作，大都是在“盘活”本就极为有限的组织资源“存量”。这种模式能够保证基层凭借极富灵活性的组织结构完成上级任务，但其结果是强化了上级基于任务考核的行政控制，而乡镇基层的自主性和实质创新能力则可能受到负面影响。“七办五中心”这种在刚性约束下向外公开的“显性结构”，与日常工作中贯穿于“工作线”的“隐性结构”并存的格局，反映了基于科层规则的制度性同构与基于任务绩效的技术同构，这两类互相冲突的强制性同构力量，对基层政府的自主性形成双重挤压。夹缝之间乡镇基层可以通过“另起炉灶”的方式架构起两套组织结构，但重压之下已经难以自主地根据属地实际设计组织目标或调整执行方案，更多只能以形式创新替代实质创新，以严格“对标对表”回应接连不断的“指标生产”，其目标与行为被上级随意且高频地中断与干预。
IT领域的安迪-比尔定律（Andyand Bill’s Law）呈现了这样一种吊诡现象：硬件开发升级提高所提高的性能，很快被越来越臃肿的软件占据和消耗，系统不会因为性能提升变得更加流畅，而软件新增的功能和它占据的大小也不成比例。“工作线”背后所反映的组织结构脱耦问题与这一定律相似：一方面，基层政府不得不寻求刚性制度之外的方式，以使匮乏的组织资源匹配超载的任务量；另一方面，基层政府通过变革适应等方式提升的组织能力，又会快速被上级的考核督导指挥棒完全占据。T镇某乡镇干部曾言“现在的乡镇几乎就是上级的提线木偶”。乡镇基层通过“工作线”进行持续动员的组织后果，最终都反映为基层政府的被动忙碌。对于“工作线”现象背后折射出的基层治理转型困境，应当看到这是国家治理转型的动态过程中必然经历的环节，反映出国家制度化建设与基层社会变迁之间的张力与限度，也应认识到基层政府自身治理环境的特殊性，权衡科层体制在其触角末端的张弛之道。
责任编辑：学术人与实践者
文章来源：《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》知网网络首发，注释从略。
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