编者按：现有政策扩散的研究认为上级政府本质上是一体的，忽略了中层政府对下层政府政策采纳的影响，也忽视了中层政府角色差异对政策扩散结果的影响。
由此，政治学人外文编译部编译本文，能够使国内外学界对中国省级政府在政策扩散中扮演的角色和发挥的作用有更加深刻的理解。文章依据政治生命模型，运用高龄津贴政策( Old Age Allowance Policy，OAAP )实施的案例，将中国省级政府制定的角色划分为分包者、施压者、设计者、合供者四种类型，随之提出四个研究假设，以解释省级政府如何影响县级政府的政策采纳。
文章概览
Paper Overview
摘要
本研究聚焦于中国省级政府对县级政府政策采纳的影响，将省级政府在政策垂直扩散中所扮演的角色划分为分包者、施压者、设计者、合供者四种类型，进而运用事件史分析法评估不同省级角色类型对县级采纳高龄高龄津贴政策的影响。研究结果表明：相较于分包者，省级政府作为施压者、设计者或合供者时，县级政府采纳高龄老年津贴的行为更加积极；“先分包者-后设计者”的省级政府角色会对县级政策采纳产生消极作用。本研究为政策扩散提供了新的理论解释，同时为层级制环境中社会政策的采纳提供了政策建议。
关键词
政策扩散；省级政府；事件史分析法
作者
楼苏萍，山东大学政治学与公共管理学院副教授
孙宗锋，山东大学政治学与公共管理学院教授
张俞杉，中山大学政治与公共事务管理学院博士生
译者
江慧婷，中国政法大学中外政治制度专业硕士生
引文格式（APA）
Lou, S., Sun, Z., & Zhang, Y. (2023). To join the top and the bottom: the role of provincial governments in China's top-down policy diffusion. Journal of Chinese Governance, 8(2), 161-179.
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引言
公共管理和政治学学者对公共政策的制定、实施和扩散已经进行了丰富的研究，识别出了驱动政策扩散的四种机制：向早期政策采用者学习、与邻近城市展开经济竞争、模仿大城市和服从于州政府。有关扩散机制的文献深刻探讨了层次治理系统中，各层级政府与政策扩散的关系。然而，现有研究认为上级政府本质上是一体的，忽略了中层政府对下层政府政策采纳的影响，也忽视了中层政府角色差异对政策扩散结果的影响。
作为一个单一制国家，中国是探索政策纵向垂直扩散的典型范例。早期研究发现，上级政府的干预对地方政府政策采纳有显著影响，尤其行政命令和政治经济激励是中央和上级政府推动基层地方政府政策采纳的重要机制。然而，中国各省份在社会政策领域的政策规划存在系统性差异，县级政府根据省级政策安排负责公共政策的实施。因此，探究省级政府的政策安排对县级政府政策采纳的影响是有现实意义的。
本文探讨了科层系统内部，中层政府（省级政策）所扮演的不同角色对自上而下政策扩散的影响。本研究依据政治生命模型，运用高龄津贴政策( Old Age Allowance Policy，OAAP )实施的案例，将我国省级政府制定的角色划分为四种类型，随之提出四个研究假设，以解释中国省级政府如何影响县级政府的政策采纳。
之所以选择高龄津贴政策作为考察案例，原因有三：首先，高龄津贴政策是由省级政府创新并被中央政府采纳的典型。其次，高龄津贴政策是一种现金支付的社会政策，与其他类型的公共政策相比，它包含的福利提供参与者较少，因此减少了政策复杂性带来的干扰，使研究人员更专注于省级政府在政策实施中的作用。第三，民政部对该政策的实施提出了一个非同寻常的要求：各省都必须建立省内的统一系统，各省都必须响应。基于此，本研究收集了2009年至2020年县级政府高龄津贴政策采纳情况、县级经济和社会情况，建立相关数据集，后运用事件史分析开展实证研究。研究结果表明：省级政府所扮演的角色对县级政府政策采纳有显著影响，各类省级政府角色对县级政策采纳有不同的作用。
理论假设
对政策扩散的研究可以追溯到20世纪60年代，美国学者沃克（Walker）首先关注各州在创新政策扩散方面的差异，并提出了一个扩散模型。公共政策扩散通常被定义为，一个辖区的政策被另一个辖区第一次采纳，无论是同级政府还是跨层级政府。过去二十年，政策扩散研究涵盖了广泛的政策领域，愈来愈多政策扩散的驱动机制，总体上可以分为三类：
第一类是水平机制，如竞争、模仿和学习，对此类因素的关注度最高。水平扩散是指相邻的地理区域之间相互影响，又被称为区域扩散。无论是联邦制国家还是单一制国家的地方政府，都可以在上级下放的一定自主权下采纳其他辖区的政策。
第二类是垂直机制，即上级政府的权威对地方政府采纳行为的影响。例如，中央政府运用权威要求地方政府遵守相关要求，那么就将显著刺激经济政策工具在地方政府间的扩散。此外，当上级政府制定政策目标时，绩效管理的安排也会随之出现。政策垂直扩散的机制是显而易见的，既上级政府运用权威促进下级政府的创新和采纳。
第三类是个体机制，如领导者和公共管理者的特征和属性。领导人的流动是中国政治人事制度的一个重要方面，会刺激省级教育和医疗支出的同构；公共管理者在政策实践中发挥关键作用，影响议程设置、政策制定和创新政策的采纳；除此之外，同一级的地方领导人既可能共享创新信息，也可能相互竞争。职业群体效应在中国政策创新扩散的过程中同样存在。
不同的政策扩散机制可以共存，近年来，垂直扩散机制的框架和效果愈发受到关注。行政指令、经济激励和政治动机被认为是推动政策垂直扩散的关键因素。省级政府和其他地方行政部门对重塑政策内容有较大的自主权，因此政策垂直扩散的过程中也出现了政策的重塑与选择性执行。省级政府在其中充当中间人，中央政府的命令对地方政府采纳的影响可能是直接的也可能是间接的。有学者认为，中央政府发挥的影响和省级政府发挥的影响往往是相竞争而非互补的。
相关研究表明，我国省级政府在自上而下的政策扩散过程中掌握着重要的政策重塑机会，在层级结构中发挥着重要作用。然而，有关省级政府在垂直政策扩散中作用的讨论仍然不足。
研究表明，省级政府在社会政策实施中扮演了以下四种角色（表1）：分包者、施压者、设计者和合供者。省级政府承担的不同职能表明垂直政策扩散的不同机制。表1概述了四种角色及其政策扩散机制。
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省级政府所发挥的不同作用可以一定程度影响政策在下级政府中的扩散。作为分包者，省级政府可以对下级政府的议程设置施加一定的影响，这种形式的影响是通过微弱的行政指令推动的；作为施压者，省级政府可以通过政治激励的手段（如提拔公职人员），对下级政府的政策采纳过程施加压力；作为设计者，省级政府通过统一标准来要求下级政府共同采纳某项社会政策；作为合供者，省级政府通过部署经济激励措施，如为社会政策项目提供部分资金，以此减轻下级政府的压力。
有时，过度的压力会产生相反的效果。近期有研究发现，地方政府采取了多种策略来应对上级政府施加的高压，过大的压力可能导致下级政府的不作为。例如，地方政府可能声称因其忙于其他事务，无法达成上级政府所设置的目标。所以，施压者角色的省级政府应该权衡压力的大小，使其适中。为此，本研究设置了以下两个竞争性研究假设：
假设1.1：扮演“施压者”角色的省级政府下辖的县级政府，相比扮演“分包者”角色的省级政府下辖的县级政府，更有可能采采纳新的社会政策。
假设1.2：扮演“施压者”角色的省级政府下辖的县级政府，相比扮演“分包者”角色的省级政府下辖的县级政府，更不倾向于采纳新的社会政策。
中央政府发布的行政指令是公共政策自上而下扩散的最重要渠道。作为政策设计者，省级政府最先接收到中央政府所制定的社会政策，随后根据省里的社会经济情况制定具体的政策内容。省级政府在政策设计过程中会规定明确的标准，为社会政策方案的采纳设定期限。省级政府发布的行政指令对下级政府的影响也可能比中央政府的影响更明显。作为设计者的省级政府往往会强烈影响县级政府对政策项目的采纳。因此，下一个研究假设为：
假设2：扮演“设计者”角色的省级政府下辖的县级政府，相比扮演“分包者”角色的省级政府下辖的县级政府，更有可能采采纳新的社会政策。
行政命令在没有财政支持的情况下促成了大量的政府工作，但是上级政府的绩效评估和问责很难激励地方政府积极提供老年津贴，尤其当面临财政困难时。拥有财政控制权的地方政府更有可能将财政支出用于生产性投资，从而实现持续的经济增长。然而，当上级行政部门（如省级政府）愿意拿出部分财政资金来共同提供社会服务时，地方和县一级政府更有可能采纳社会政策并提供社会服务。因此，下一个研究假设如下：
假设3：扮演“合供者”角色的省级政府下辖的县级政府，相比扮演“分包者”角色的省级政府下辖的县级政府，更有可能采采纳新的社会政策。
实践中，省级政府有时既扮演分包者，也扮演设计者。例如，最初扮演分包者角色的省级政府将中央政府的政策命令转移给下级行政单位。县级政府在探索过程中可能出现问题，因此省级政府采取行动来扭转局势，即通过设计政策内容来指导和约束下级政府的政策采纳行为。在这一过程中，许多问题需要得到解决，如政策的复杂性、省级政府的财政困难或老龄人口的高比例。因此，县级政府可能不理解省政府对社会政策方案的意见，县级政府对该社会政策方案的动机也可能与省级政府不一致，导致县级政府可能不会积极响应或根本不赞成这项政策。由此，本研究提出以下假设：
假设4：扮演“先分包者-后设计者”角色的省级政府下辖的县级政府，相比扮演“分包者”角色的省级政府下辖的县级政府，更不倾向于采纳新的社会政策。
统计方法
事件史分析方法是一种日益流行的政策扩散建模方法。这里的事件是指发生频率不高且其前后状态存在着较为明显差异的现象。因此，事件历史分析方法可以对省级政府在县级政府采纳政策时所发挥的作用进行公正、有效和一致的评估。本研究的因变量设定为某一县级政府在某一年内采纳高龄津贴政策的情况，使用标准Cox回归模型来估计事件历史数据，具体方程形式如下：
其中，a ( t )是各种形式的时间函数，可以通过Cox回归模型获得。b1x1为不随时间变化的解释变量，即省级政府的作用。其次，b2X2 (t)、b3X3 (t)和b4X4(t)分别表示国内生产总值(GDP)、财政收入和人口，b5X5(t)表示80岁以上老年人口比重。
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数据收集
2009年6月，高龄津贴政策开始在全国范围内实施。这项研究设定了从2009年到2020年的长达12年观察期。在观察期间，一些县进行了机构改革和行政单位调整。我们选择了没有经历重大改革的省份，以消除这些改革可能带来的影响，使调查更加可靠。因此，本文选择了以下五个具有代表性的省级政府进行分析：安徽、广东、浙江、陕西和四川。这些省份分别扮演了分包者、施压者、政策设计者、合供者和先分包者-后设计者的角色。本研究考察了这五个省份的市级和县级政府对高龄津贴政策的采纳情况，以探讨不同省级政府角色对县级政策采纳的影响。同时，我们收集了《统计年鉴》中的各县级政府的GDP、财政收入、人口和老龄化人口数据。
四川省位于我国的西南部，广东省位于我国的南部，浙江和安徽位于东部，陕西是中国西北部的内陆省份。这五个省份在经济发展、地理位置、人口、老龄化问题等方面具有代表性。本研究旨在观察县级政府对高龄津贴政策的采用情况， 表2列出了五个省的县一级行政单位的数量。显然，四川省幅员辽阔，有183个县，而浙江省的县最少，只有89个。
因变量：县级政府采纳高龄津贴政策的情况
确定县级政府在特定年份发布高龄津贴政策的情况是衡量政策采纳变量的方法。该变量为二元变量，即如果一个县在第t年采用了高龄津贴政策，则因变量被编码为1，否则，它被编码为0。根据事件史分析方法要求，剔除采纳年t 年之后年份的观测值。表3显示了2009年后县级政府采纳该政策的描述性统计数据。
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表3显示，2009年民政部指导意见发布时，有9个县实施了相关政策。一年后，5个省的23个县颁布了高龄津贴政策。在接下来的两年里，多达146个县采纳了高龄津贴政策。2012年，200多个县同时宣传了高龄津贴政策。因此，2012年可以被称为政策爆发年。图1显示了2009-2020年高龄津贴政策的扩散情况，期间近63%的县迅速响应了中央政府的指导方针。
解释变量：省级政府的作用
第2节提出，中国省级政府可以扮演四种角色：分包者、施压者、设计者和合供者，还确定了先分包者-后设计者角色。这一变量是建立在2009年至2020年间20个省份文本内容分析的基础上。2020年底，仍11个省份未发布任何关于高龄津贴政策的信息。我们收集了所有的政策文本，然后进行手工编码。编码内容包括政策内容和执行要素，关注到高龄津贴政策的目标群体、支付标准、融资模式、实施主体、实施所需的时间以及程序必要性。将中央政府的要求直接传达给下级政府，而没有采取任何其他行动的省级政府被视为分包者。要求下级政府采纳、实施该政策，并制定适当的问责制度的省级政府被称为施压者。为目标群体、支付标准和融资模式等方面确定具体内容的省级政府是设计者。承担部分高龄津贴政策费用的省级政府被视为合供者。先分包者-后设计者的角色是最初直接传达政策，后又设计政策内容的省级政府。
例如，广东省要求珠江三角洲地区在2011年底前为80岁及以上的老年人发放老年津贴。该省的其他经济欠发达地区可以分两步建立高龄津贴制度：首先在2012年底前建立贫困老人（低保、五保或重点对象等）的高龄津贴制度，然后在2015年底前将高龄津贴制度扩大到所有老年人。河北省要求市级和县级政府在2012年底前实施高龄津贴制度。高龄津贴政策的实施成为民政部的一个关键业绩。
控制变量
本研究还设置了一系列控制变量，包括经济状况、财政状况、人口数量和老龄化水平。
GDP。GDP展现了一个县的经济发展水平，它显著影响居民的生活，因此，将GDP作为控制变量能得到省级政府的净影响。本研究使用了GDP的自然对数，使GDP分布更加理想。数据来源于县级的统计年鉴。
财政收入。一般公共财政收入可以反映政府的经济状况。财政状况良好的县级政府倾向于将部分资源用于老年人口，并采纳新的政策。相关数据取自县级统计年鉴。
人口。人口是影响政府行为的重要因素，尤其是与居民相关的政策。有关人口的数据也从有关的县级统计年鉴中获得。
人口老龄化。人口老龄化是本研究最关键的控制变量，因为它反映了一个县对养老金的需求。人口老龄化直接影响到各政府对新政策的采纳决策。本研究用80岁及以上公民占总人口的比重来衡量老龄化水平。这些数据也从县级统计年鉴中获取（见表4）。
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研究结果
本研究绘制了Kaplan-Meier估计值（见图2），以考察不同角色的省级政府对县级政府采纳高龄津贴政策的影响。结果表明，就政策采纳可能性而言，五个假设角色（四个主要角色和一个混合角色）之间存在显著差异。
具体来说，2010年，即民政部2009年发布《指导意见》一年后，仅有“施压者”角色的省级政府下辖的县采纳了高龄津贴政策。2011年，大约60 %的“设计者”角色的省级政府下辖的县级政府采纳了高龄津贴政策。图2表明自2009年中央下发指令的两年内，五种类型中有四种类型的省级政府推进了高龄津贴政策的采纳。
从中央政府提出要求到县级政府采纳高龄津贴政策，设计者、合供者和施压者的省级政府需要花费5年，扮演分包者和先分包者-后设计者角色的省级政府则需要8-9年的时间来完成中央政府的使命。
截至2012年，几乎所有扮演设计者和施压者角色的省份下辖的县都采纳了高龄津贴政策。在扮演合供者角色的省中，近80%的县采纳了高龄津贴政策。当省级政府作为分包者时，仅有50%的县采取了该政策。有趣的是，先分包者-后设计者角色的省级政府的影响微不足道，即使在2012年，也只有不到20%的县采取了高龄津贴政策。
到2013年，即2009年之后的第四年，在省级政府扮演合供者角色的所有的县都采取了高龄津贴政策，标志着该政策接受度的大幅提高。然而，先分包者-后设计者的作用仍然微不足道。在省级政府扮演分包者和先分包者-后设计者的情况下，采用高龄津贴政策所需的时间要长得多。
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模型（1）显示了解释变量和采纳高龄津贴政策之间的显著关系，没有列入控制变量。将扮演分包者的省级政府作为参照组，扮演合供者的省级政府下辖的县级政府采取高龄津贴政策的可能性显著增加；当省级政府作为设计者时，下辖的县级政府同样显著地倾向于采纳高龄津贴政策。同时，当省级政府作为施压者，也可以显著提高县级政府采用高龄津贴政策的可能性。然而，与扮演分包者角色相比，省级政府扮演先分包者-后设计者角色对高龄津贴政策的采纳产生了消极影响，这一发现在0.001的水平上是显著的。
在模型（2）中控制了GDP的影响，与模型（1）相比，模型（2）中各省级政府承担的变量角色的系数和显著性水平变化不大。GDP对高龄津贴政策的采纳有显著正向影响。这一结果表明，县级区域经济发展水平对高龄津贴政策的采纳具有正向影响。
模型（3）中控制了县级政府财政收入，以考察该变量对高龄津贴政策采纳的影响。各省级政府承担的变量角色的系数和显著性水平变化不大，但当控制财政收入时，GDP对高龄津贴政策采纳的影响变得不显著。
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在模型（4）中，我们控制了县域人口规模，得到了相同的结果。先分包者-后设计者角色对高龄津贴政策采用的影响仍然是负的，且显著性水平为0.001。
在模型（5）中，控制了80岁以上老年人口的数量后，合供者对高龄津贴政策采用的作用变得不显著，老年人口应该是高龄津贴政策最相关的变量。老年人口与采纳高龄津贴政策呈负相关，显著性水平为0.001。这一发现表明，县级政府担心采纳社会政策带来的财政负担。换句话说，老龄化人口越多，县级政府采纳社会福利政策的可能性就越小。设计者和施压者角色的省级政府对高龄津贴政策采纳的正向影响保持在0.01的显著水平上，GDP、财政收入、人口对高龄津贴政策采用的影响不显著。
本研究发现，在保持其他条件不变的情况下，省级政府扮演的不同角色对高龄津贴政策的采用存在显著差异。与分包者角色相比，合供者角色的省级政府下辖的县级政府更有可能在较短的时间内采纳高龄津贴政策，假设2得到了强有力的证明。与分包者角色相比，设计者省级政府对县级政府的政策采纳也有显著的正向影响，显著水平为0.05。因此，假设3也得到了支持。
有趣的是，假设1是通过理论推断得出的。县级政府在压力开始时迅速采纳了高龄津贴政策(图2)，这一发现也得到了Cox回归模型的证实。此外，施压者角色的系数远远大于其他角色的系数。这一发现表明，来自省级政府的压力是县级政府政策采纳的主要动力。总体而言，假设1.2得到支持，因为政策采纳是由压力驱动的。与分包者相比，先分包者-后设计者角色对县级政府的政策采纳产生了负向影响，显著性水平为0.001。
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讨论和结论
来自上级政府的压力对于许多地方的政策采纳至关重要，自上而下的政策扩散已经在许多公共政策分析实例中得到验证。然而，考虑到中国的分权体制，省级政府在地方政府政策的制定上拥有相当大的自主权。现有研究中较少关注到省级政府扮演的角色对地方政府政策扩散的影响。
本研究建立了中国省级政府角色的类型学框架：分包者、施压者、合供者和设计者，分析了这些角色对县级政府采纳社会政策的影响。研究结果表明，与扮演分包者角色的省份相比，作为设计者、合供者和施压者的省份对下辖的县级政府采用高龄津贴政策产生了显著的积极影响。相反，先分包者-后设计者的角色对县级政府采纳高龄津贴政策产生了负面影响。大体上，先分包者-后设计者角色对政策采纳率的影响最小。这一结果表明，在省级政府运作中从弱到强的行政干预的转变并不一定导致在县一级更多的服从。先分包者-后设计者的角色也反映了省级政府推进社会政策创新的矛盾心态。
本研究在两个维度上对现有文献进行了补充：首先，本研究在注重政策垂直扩散的同时，也着重于省级政府对政策扩散的影响。传统的政策垂直扩散模型忽略了省级政府的自由裁量权，本研究以高龄津贴政策为案例，填补了这一研究空白，清晰解释了省级政府扮演的不同角色对地方政府政策采纳的影响。第二，积极为老年人口提供公共服务，会给地方政府带来财政负担。这种服务只有在中央或上级政府向地方政府施加压力时才会被提供，上级政府提供的财政支持可以鼓励县级政府提供更多的社会福利服务。Cox回归分析表明，老龄人口占总人口的比例越高，县级政府采纳社会政策的可能性越小。
本研究存在两点不足。其一，高龄津贴政策是一种再分配政策，而非监管性或分配性政策。因此，我们的发现可能不适用于其他政策，如军事、环境和经济政策。其二，县级政府对政策采纳的邻近效应也应该加以控制。
本研究概述了省级政府在高龄津贴政策中扮演的四种角色。然而，研究还没有完全揭示为什么省级政府在响应中央政府实施公共社会政策的号召时，会以不同的角色发挥作用。未来应该进行更全面的研究，在控制邻近效应、县级或城市层面影响以及其他因素的情况下，检验省级政府扮演的不同角色对政策采纳的净效应。
（参考文献从略）
编辑：焦 磊
一审：石寒冰
二审：郭见田
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