学术人与实践者
学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会；
实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！
张力伟，吉林大学行政学院副教授、博士生导师，主要从事国家治理、基层治理研究；
张迪，吉林大学行政学院博士生，主要从事社会治理研究。
问题的提出
基层干部作为基层治理的关键行动者，其工作状态关乎政策能否有效落地。党的二十大报告明确指出要“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，从而对基层治理现代化水平提出了更高的要求。近年来，随着行政体制改革的不断深化，我国的基层行政生态发生了显著变化。然而，在推进基层治理现代化的过程中，基层实践也暴露出诸多影响实际行政效能的问题。人民网指出，有一种忙碌叫“认认真真搞形式、扎扎实实走过场”式的“伪忙碌”。在实际调查中发现，这种现象不仅不在少数，而且还衍生出了不同的形式。基层干部作为政策执行者，其行动呈现出的忙碌本身是积极履行行政责任的反映，但苦干实干面纱下的“伪忙碌”之风却意味着行政行动与行政效能之间的分离，使其行动的实际效果背离了自身的责任，也削弱了治理效能。
行政行动本意是通过执行政策实现特定的行政目标，但“伪忙碌”状态却让行政行动偏离了其本意。若任由“伪忙碌”之风在基层蔓延，势必会影响整个行政生态的健康发展。因此，矫正与纾解基层干部“伪忙碌”这一不良状态，对于提升公共行政行动的效率、质量和可持续性具有重要意义。沿着这一思路，我们借助公共行政中的行动理论，探求公共行政行动过程中的忙碌状态为何呈现“伪”的状态以及如何纾解这种现象。换言之，本文讨论的核心是在界定与阐释“伪忙碌”的基础上，立足特定的分析框架探讨这种现象背后的原因及其应对策略。本文旨在“伪忙碌”的现象分析中，为基层治理以及基层行动者研究提供新的理论分析视角。
基层“伪忙碌”：一种行政行动的新策略
基层行政行动策略研究回顾
随着行政改革的不断深化，处于政策链条末端的基层成为行政改革关注的重点，公共行政领域集中涌现出诸多有关基层行政状态的研究成果。随着公共行政研究的视野转向，传统的“结构”抑或“组织”导向的研究逐渐转向行动研究，基层治理中有关行政行动的新状态走进了学术界的视野，如基层治理中的“形式主义”“官僚主义”“为官不为”“懒政怠政”等现象。这些新现象也受制于基层行政生态的变化：一方面，体制机制改革促使上层“千头万线”汇总到基层乡镇“一根针”来执行，应需而设的任务责任传输更加充分，使得基层执行压力剧增；另一方面，问责追责机制更加完善，责任的层层传递与压实亦让基层面对更加严峻的问责风险。显然，基层作为各级任务的集中执行界面，忙碌的确是基层工作者的常态，也是一种身份应然。然而，在表面忙碌之下，“伪忙碌”成为隐藏在常规忙碌下的新现象。从这种假形式、假作风的“伪”性质而言，警惕“伪忙碌”现象是干部有效干事创业的重要抓手。然而，学界与实务界对“伪忙碌”本质的认识并不清晰。常规意义上，“伪忙碌”即假装忙碌、假装努力，表面上在讲基层干部对工作的态度不端正与作风不实，实则是基层行政生态的退化与隐疾。可以说，“伪忙碌”与形式主义、官僚主义等都属于基层行政的行动策略，但其间既有重合也有区别。
形式主义指的是官员过于注重形式和程序而忽视实质性的工作内容和效果的现象。基层治理的形式主义，实质上是由权责利与“政治任务”之间的不匹配所导致的，职责同构下的层层加码，使得基层行政发生系统性失灵。其表征不单单是文山会海，在政策制定、执行、评估等环节亦存在走秀、甩锅、造景、留痕等多样的形式，危害基层行政全过程。从纵向督查压力和横向竞争压力两个维度出发，形式主义可被归类为文牍主义、程序主义、亮点工程与中游策略等。在治理技术变革的进程中，形式主义也蔓延至数字技术领域，出现了数字形式主义等新类型。质言之，形式主义作为基层治理中的行动策略，对于整个治理全过程存在着持续性的负面影响。
官僚主义是一种行政管理体制或行为模式，权力集中在官僚机构或官员手中，且常常表现出过度的形式、为官不为、过度留痕、创新能力不足等现象。“官僚”概念本身并不是一个贬义词，但官僚主义则带有鲜明的感情色彩。“官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲，盲目依赖个人经验和主观判断，严重脱离实际、脱离群众。”通常意义上，行政过程中的官僚主义被认为是一种价值与形式背离、创新受限的管理方式，强调过度的权力和层级结构，而忽视了灵活性和群众的实际需求。在实际过程中，公共行政中的官僚主义是以一种脱离群众、干群分离、唯程序论的政治关系的形态呈现的，其影响的是行政效能和公共服务质量。
此外，“为官不为”“懒政怠政”等具体现象逐渐变成形式主义、官僚主义的具体突出表现。所谓“为官不为”，即官员不作为，指在行政过程中官员不能及时、准确、有效地履行岗位职责，甚至不履行岗位职责，导致干部权力行使无法适应社会治理的新变化，无法满足广大人民群众的需求。为官不为大致包括行为态度、行为动机、行为意识三个维度。官员缺乏政治责任与历史担当，以不敢为、不想为、不会为谋其政的行为显露在行政中，对于行政组织具有极强的破坏性与集体感染性，严重危害基层干部队伍。一般而言，“懒政怠政”与“为官不为”是政界与学界对于干部不作为现象的不同表述，“为官不为”是更广泛的概念，包含了“懒政怠政”的行为。而“懒政怠政”则多指政府官员在履行职责过程中表现出来的懒散、不负责任、不积极主动的态度，其本质内涵是指政府官员对公共事务缺乏积极性、效率低下、不尽职尽责。所以，“懒政怠政”可以看作是“为官不为”的一种表现形式。质言之，二者都是政府官员不履行职责、不为民众谋福祉的行为。
总的来说，“为官不为”和“懒政怠政”是政府官员在履行职责方面的具体表现，形式主义和官僚主义是其行为背后的一种倾向或心态。然而，“伪忙碌”状态既存在形式主义，也存在官僚主义；为官不为、懒政怠政既可以被视作伪忙碌的一种表现，也可以“伪忙碌”作为掩盖手段。简言之，“伪忙碌”继承和发展了形式主义、官僚主义的基本属性，同时又与“为官不为”“懒政怠政”有所区分。但学界或实务界对此关注尚显不足，且少有研究关注“伪忙碌”背后的学理逻辑。
“伪忙碌”的概念厘定
“伪忙碌”之于行政行动，既是问题，也是现状。在具体分析探讨基层干部“伪忙碌”之前，需要明确行动过程中“伪忙碌”的概念内涵、表现特征及与其他行政行动之间的复杂关系。
本文所讨论的“伪忙碌”，是指个人表面上看起来很忙，但实际上工作效率低下的问题。“伪忙碌”于个体而言是一种行为与状态，于实践过程而言是一种现象和困境。基层干部“伪忙碌”，是指基层行政过程中，干部在工作中过分忙碌或假装忙碌，但实际上却没有取得实质性进展或成果。这一概念具有两重涵义：一是基层干部在行政过程中假装忙碌，影响着公共事务的处理效率与工作质量，这种忙碌具备“主动性”色彩，是干部自身主动营造的忙碌状态；二是基层干部行政过程中确实持续忙碌，但这种忙碌带有“被动性”色彩，并未有效推动工作或带来实质性的工作成效，是受外部环境影响而被动处于忙碌状态。它强调的是工作的外，即给人一种忙碌的印象。“伪忙碌”往往是应付上级检查、应对舆论压力或者掩盖工作不力的表现，实质是行政工作态度和方法的扭曲，其忽视了行政的实质和价值，只注重表面的忙碌和形式的营造，忽视了工作的真正效果和质量。
就其概念内涵而言，基层干部“伪忙碌”具有三种特征：一是负面性，即“伪忙碌”本身是一种负面现象，影响着基层行政治理效能的有效输出。基层干部看起来忙碌，但这种所谓的忙碌不能满足实际的治理需求、输出相应的行政效能。二是伪装性，“伪忙碌”并未直接暴露其负面属性。因为其本质属性掩盖在忙碌工作之中，在实践过程中往往难以被直接发现。三是多样性，即表现形式复合多样。“伪忙碌”往往过于注重过程，比如花费大量时间处理琐碎事务、频繁参加会议、一味处理来自上级的任务，等等。
在实际行政中，基层干部的“伪忙碌”主要有以下几种类型。一是过于注重形式和程序，忽视工作内容和效果。基层干部可能会花费大量时间处理琐碎的事务、参加无意义的会议或填写繁琐的表格，但这些工作并没有实际的价值或影响。二是过分依赖和奉行规章制度，无法灵活应对实际问题。基层干部可能会拘泥于规章制度的要求，行动官僚僵化且效率低下。比如，部分干部不考虑实际情况或需求，一切按规定忙前忙后走程序，造成服务供给难以满足群众需求。三是虚假工作，通过繁忙的表象来展示他们的工作量和效率，以求获得赞誉或提升自己的形象。基层干部可能在忙于处理一些能够体现工作量但实际意义不大的工作，虽然看起来很忙碌，但对于推动组织目标的实现作用不大。四是在利益驱动下，利用忙碌状态来掩盖自己的私利或个人目的。某些基层干部可能会通过故意忙碌去转移注意力或掩盖工作不力、贪污腐败等问题。五是借助形式和程序、规章和制度，营造自己忙碌的干部角色状态，但并没有提供应有的服务或推动问题的解决。个别基层干部可能会拖延群众对某项服务需求的反馈时间，借相关规定营造出自己在办的假象，但实际并未及时跟进。六是“忙不到点子上”，做事情没有围绕重点或核心部分展开或没有抓住关键问题，不够专注或效率低下，导致无效劳动、重复劳动。总之，基层干部“伪忙碌”状态，延伸了形式主义、官僚主义，是“工作作风—干群关系”维度下的官僚主体隐性行政行为，荼毒着基层公共行政生态。
前文指出，“伪忙碌”往往与形式主义和官僚主义有关，同时又与为官不为、懒政怠政相联，但又存在显著的区别。“伪忙碌”与形式主义等之间存在交织的复合关系。首先，形式主义与官僚主义是一体两面、相互助长的关系。笼统而言，形式主义与官僚主义是对公共行政中干部行政问题的高度概括，且现实中并不能将二者完全分离。“伪忙碌”是二者综合呈现出的一种形态。其次，为官不为与懒政怠政是形式主义与官僚主义的具体表现，也是突出问题，二者之间是包含与被包含的关系；现实情境中，懒政怠政往往是为官不为的具体表现。因此，“伪忙碌”与为官不为、懒政怠政是交叉的关系。最后，“伪忙碌”作为一种行为状态，具有复杂的表现形式，其与为官不为、懒政怠政属性相同，但实质上存在一定差异；“伪忙碌”作为隐性现象，具体行为是形式主义、官僚主义的表现，也存在被动性的状况。总之，“伪忙碌”与为官不为、懒政怠政均属形式主义、官僚主义的新表现，但又具备更多的主体性特点，强调过程与结果的双重匹配性（见图1）。
这种交织复合关系在现实基层行政中更为明显。一些基层干部可能出于形式主义的需要，过分追求繁琐的工作程序和表面的工作量，而忽视了问题的实质性解决。如在繁杂的文件、会议、台账和报告中投入大量时间和精力，来掩盖问题解决的实际效果。一些基层干部可能喜欢以忙碌为借口，维护自己的官僚权威与处事规矩，将时间花费在繁文缛节、审批流程上，而不是真正为群众提供有效的服务。一些基层干部为了掩盖自身的不负责与不积极，忙于一些简单、作用不大的工作，营造一种持续忙碌的状态来应对问政与问责。这些现象表现出忙碌的假象，但事实上敷衍塞责、拖延工作进度，从而导致工作效率低下。诸如此类现象暴露了形式主义与官僚主义的新变化，也呈现出干部个体存在的共性新问题。如此忙碌的工作并未带来相应的治理效能，反而成为基层治理中的重要负面现象，影响治理效能的输出。
公共行政的行动逻辑：一个行动状态的分析框架
公共行政的行动理论为研究行政过程中的行动问题提供了分析框架，有助于深入理解行政行动的本质和规律。公共行政的行动理论也为行政实践提供了借鉴和指导。因而，在讨论基层治理中的具体问题时，重回基层干部的行动逻辑是近年来诸多学者的选择。
理论基础：公共行政视角下的行动研究
当下，公共行政领域的研究逐渐转向以“行动者”为分析对象，探讨行动者在结构中的行动逻辑，突破了传统公共行政的结构分析。在这个意义上，基层干部“伪忙碌”实质上是基层行动者在特定的行政结构中的行动策略问题。一方面，基层干部作为公共服务的供给者，直接负责提供与民众生活质量高度相关的各种服务；另一方面，基层干部作为政策的执行者，负责将上级政策转化为具体的行政行动。基层政府行政过程中显露出的行动问题成为当下学者们关注的重点。
行动研究是社会学的重要组成部分。自马克斯·韦伯（Max
Weber）将“行动”带入社会学后，行动和社会之间的关系就成为社会学研究的重要范畴。韦伯认为，人们的行动不仅仅是机械的反应，而是基于他们对于行动意义的理解和解释，通过提出“理解”来强调行动的意义和目的属性。但是，后来的社会学家认为韦伯的观点具有一定的局限性。为此，社会学家舒茨（Alfred Schutz）基于现象学重新诠释了社会行动理论。与韦伯关注行动的意义和动机不同，舒茨强调了社会行动的主观体验和意义构建过程。他认为，个体的行动是基于其对社会现象的主观解释和意义构建，强调了社会行动对个体的主观意义和内在动机的重要性，以及个体如何通过符号交流和共享意义来构建社会关系。舒茨还提出了“生活世界”的概念，认为生活世界是个体行动的社会背景，其中包含了个体的文化、价值观、社会规范等。个体的行动和意义构建是基于他们对生活世界的理解和参与。舒茨的社会行动理论将个体的视角与社会行动、关系相结合，分析了行动的目的性、选择性、情境依赖性、理性与反思性，为社会行动提供了重要理论框架。鉴于行动研究的重要意义，公共行政学家哈蒙（Michael Harmon）将舒茨的行动理论引入到公共行政领域，并提出了公共行政的行动理论。他认为，传统的公共行政研究往往过于强调组织、制度和结构等方面，却忽视了个体行动在公共行政中的重要性和影响。哈蒙关注行动对政策过程和治理效能的影响，强调行动意义的多元性与行动选择的局限性，认为公共行政中的行动往往伴随着情境的不确定性，涉及不同行政主体间性在权力博弈争夺中的发展。
公共行政的行动研究多聚焦街头官僚，即基层一线工作人员，重点归纳和分析街头官僚的行动逻辑。哈蒙的行动理论始于行政人员最基本的经验，即在决策、反应抑或计量时所必须面对的情境，而基层行政就是这种情境最直接的具象。“基层行政是国家治理回应公众需求的基本载体，是国家治理体系和治理能力的直接反映，是社会公众评价国家治理的关键依据。”因此，分析街头官僚行动的价值在于：一是街头官僚的各种行动直接关系到政策的落实，是治理效能输出的端口；二是街头官僚是联系国家与社会的重要载体，其行动能够在一定程度上反映出国家与社会之间的关系。公共行政行动理论从行动者出发，围绕行政行动的意义对公共行政行动描述框架进行建构。公共行政显露出的行动效能取决于行动者在其个人及组织决策规则互动中所采取的行动策略及其执行状况。就公共行政行动理论的框架而言，行政行动策略是行动者行政风格发展过程中在社会和主动领域中的不同倾向，组织中行动者的动机、价值及其情境定义等存在着显著的独特性。无论是形式主义、官僚主义抑或是为官不为、懒政怠政等，其本质上都是基层干部的行动策略，故而，基层干部的“伪忙碌”无疑也是基层干部行政行动中的一种表现。以公共行政的行动理论分析其问题所在具有天然的理论适配性，哈蒙的公共行政行动理论能为我们系统分析基层干部行政过程中显露的“伪忙碌”问题提供一个严谨的逻辑视角，便于从行动的角度分析“伪忙碌”的缘起和治理，并进一步讨论如何在破解“伪忙碌”中重新找回行政行动。
研究框架：公共行政行动理论的分析要素
公共行政的行动理论围绕行动对行政过程的意义，聚焦行政行动者的主体性与环境（社会、自我等要素）之间的互构关系。公共行政的行动理论将行动者视为分析的核心对象，并将行动者置于一个复杂行政网络之内，认为行政行动遵循着行动者在“自我—社会”倾向下与行政环境形成“主动—被动”相结合的行政风格，在这样的要素交织中，行政人员的行政行动处于被计划的状态。被计划的行政行动，一是为了回应社会领域的价值和要求，二是使行政风格与主动领域中价值和目标的实现保持一致性。具体来说，公共行政的行动分析离不开以下四个要素。
一是行政环境，包括行政人员的时间、资源和能量以及易受行政人员改变或影响的环境要素。行政人员的行为和决策往往受外部要素的影响，需要在复杂环境中进行权衡和决策，以保证行政工作的有效性和合规性。二是行政行动者，其是要素发生作用的主体，行政行动者的自我意识和自我能力对于适应行政环境的要求至关重要。在特定的意识和能力下，行政行动者的行动也能够塑造和改变行政环境。三是行政风格，其是行动者自我实现的筹划性与主体性行动的体现。行政风格是行政行动者在行政环境中表现出来的一种特定的行为方式和思维模式，体现了行政行动者的个人特质、价值观和行动理念，以及他们在行政工作中的自我实现和主体性行动。行政风格包括多个方面，如决策方式、沟通方式、领导风格、工作方式等。四是行政责任。哈蒙认为，行政行动的公正性、合法性和效能性需要建立在行政责任的基础上。个人责任与行政责任紧密相关，个人责任是指行政行动者的责任感和承担能力，个人责任与行政责任必须是互动的，只有通过承担个人责任才能保障行政责任的履行。
基层干部“伪忙碌”状态可以被视为当下基层行政中的行政行动外显现象：首先，外在环境构成了基层干部“伪忙碌”选择的场域与基础，现有行政体系、制度结构构成了基层干部的行政环境；其次，基层行政行动者在行动过程中发挥自身主体性使执行选择具有更大的自由裁量空间，以忙碌状态来掩盖其行为本质；再次，基层干部“伪忙碌”状态是基层干部作为行动者受到行政风格影响的行动结果；最后，行政责任框定了筹划与选择决策在具体行动中的自我反思性，是人责任边界的动态关键。可见，在基层行政行动中，街头官僚抑或基层干部主体与环境之间不断相互影响，并在筹划性的行政事务执行上展现出特定的行政风格，这种风格呈现又具备动态变化特性。基于上述讨论，本文尝试建构一个分析基层干部“伪忙碌”状态的公共行政行动理论分析框架，即“行政环境—行动者—行政风格—行政责任”的行动逻辑（见图2）。
“行政环境—行政主体—行政风格—行政责任”分析框架的核心含义在于：一是基层行政行动都受到现有特定行政环境的影响；二是行政风格与行政责任下的个人伦理规制主导了行政过程；三是特定的行动结果是这些要素互动的产物。这意味着研究行政人员的行政行动逻辑，要把握行政环境、行动主体、行政风格、行政责任四个相互关联的逻辑环节，理解行政人员“为何（为什么会出现某种状态）—如何（怎样纾解状态困境）”的过程。唯有如此，才能在现实行政中提炼出公共行政领域基层干部行动背后所体现出来的深层逻辑。
公共行政行动理论视域下“伪忙碌”的症结所在
为了进一步佐证本文的论证，本文根据公共行政行动理论，辅以访谈法与观察法，结合笔者团队于2022年3月至11月在陕西、甘肃、河南等中西部省份的多次田野调查，通过分析县区、乡镇街道各级政府在编与编外行政人员的访谈材料，归纳基层干部“伪忙碌”的表现形式，并探析基层“伪忙碌”状态的症结所在。
滋生“伪装”观念：行政环境的“加压框定”
行政人员与行政环境之间相互影响。一方面，行政环境可阻碍或限制行政人员行政行为的弹性和自由裁量权。另一方面，行政环境也容易受行政人员的影响而发生变化。基层干部作为政策过程的末端执行者，其所有的行动都受到时间压力、工作负荷、资源限制等自我环境的影响。同时，干部所处的结构环境如制度、程序、规范等条款又进一步框定了行政人员的行动。所以，基层干部“伪忙碌”状态，可以说是基层行政环境的结构属性对干部行动的“加压框定”，同时，干部自身对这种任务式加压作出相应的“抗拒”反应也影响着行政环境的建构。简言之，基层干部的行动状态，是现有行政结构体制下干部对于行动观念的重新定义，是对行政程序与过程的一种主观调节。
遵循这一思路，首先，基层干部“伪忙碌”状态来自于行政环境框定下时间局限导致的目标短促。基层干部在强压行政环境中往往被要求在紧迫的时间内完成过多的任务和目标，而过分的忙碌消耗了其有限的精力，其能动性也大大减弱。其次，基层干部“伪忙碌”状态来自于行政环境框定下资源局限所引致的价值选择过于理性。现实中，基层干部往往面临包括财政预算、人力资源等方面的限制，因而，其执行选择更倾向于无为式的表面忙碌。最后，基层干部“伪忙碌”状态来自于行政环境框定下权力局限导致的能量缺乏。对于基层干部而言，微弱的自由裁量弹性使其忙碌动力减弱，而宽泛的行动弹性又使其主动沦陷，产生无效无果之举。与此同时，层级体系、决策权限等方面的限制可能导致基层干部在工作中缺乏足够的自主性，无法自主决策和推动变革，基层干部自觉能量不足亦会陷入到伪装的忙碌中。
角色边界泛化：行动者们的“间性消退”
随着基层治理中多元主体格局的逐渐形成，行政行动者的范围也发生了变化。基层行政行动者的范围逐渐扩大，多元主体形成了合作与协同的关系，体现出了主体之间的“互依性”。互依性是公共行政规范理论发展的基础价值，多元行动者参与意味着传统行动者要从彼此之间的遭遇关系向协同关系转变。然而，在特定情况下，协同过程中他们各自的责任分配和功能定位并不明确，这种关系转变使基层干部的行动边界泛化，进而出现新问题。当权责定位不明或协商不一致时，相关行动者易产生责任推卸、竞争冲突等问题，这削弱了彼此之间的主体间性。
在这一逻辑下，基层干部“伪忙碌”产生原因在于以下方面。一是角色模糊。在行政制度结构转变中，基层干部需要同时扮演管理者、协调者、服务者和参与者等多重角色，这可能导致其对自身角色的认知模糊，从而丧失行动者的本质，在忙碌中伪装自身。二是意愿减弱。当行动过程过于泛化和规范化时，基层干部往往会缺乏主动性和创造性，只是按照既定的程序和规则行动。三是控制集中。行动过程变革也可能导致控制权过于集中在某些干部或团体手中。当行动过程被过度规范化和泛化时，可能会过度强调一致性和统一性，进而导致某些干部在行动过程中拥有更多的决策权和控制权，而其他干部的主体性和权力被削弱，这将难以激发这部分干部应对变化的干事热情。
忙碌认知偏差：行政风格的“潜在异变”
行政行动受制于行政人员的风格，而行政风格本身透露着行政人员情绪的发展、认知、价值观念、知识与经验，反映了其对政策或任务执行的倾向与偏好。这意味着，行政人员的行动要符合主体筹划与他者期待，即既要忠于行政组织的目标，也要通过落实政策满足群众的需求。行政风格千人千貌，基层干部的“伪忙碌”，也可视为一种特殊的行政风格，只不过这种行政风格与主体筹划与他者期待大相径庭，是一种“潜在异变”的行政风格。
这种异变可能发生在以下三个方面。一是时间管理能力上，工作方法和优先级选择影响工作效率和成果。在“伪忙碌”状态下，基层干部可能会花费过多的时间在琐碎的事务上，而忽视了重要的工作任务。过度追求繁忙的状态，以显示自身的工作量和价值，但实际上却缺乏有效安排和优先处理工作的能力。二是决策和执行存在风格差异。在“伪忙碌”状态下，基层干部可能会因为避免作出具有挑战性或风险的决策，而选择处理一些琐碎的事务，以避免承担责任和面对风险。三是人际关系和团队合作不佳。在“伪忙碌”状态下，基层干部可能会忽视与团队成员的有效沟通和合作，认为个人经验层次的价值应该优于其他价值，所以更关注个人的利益和形象。当团队缺乏凝聚力时，就会影响到政策或任务的执行质量。
履职尽责变质：行政责任的“偶发遗忘”
在个人责任和行政责任的关系中，个人责任是行动中自我概念的逻辑延伸，行政责任的履行是行动者在行政过程中重新塑造自我的过程。行政行动中行政责任与个人责任之间存在着伦理交集。一方面，个人责任是一个道德议题，行政人员的自由裁量是一个行政议题，所以，行政人员的自由裁量权既受限于制度结构，也需要考量个人责任，进而可能会导致道德和制度面临一种紧张关系；另一方面，负责任的行政行动意味着个人责任要在行政过程中凝聚道德。因此，基层干部“伪忙碌”作为一种不负责或不完全负责的状态，也体现为对自身行政责任的间歇遗忘。
这种变质的责任状态被掩盖在忙碌的表象之下。一是仅着眼于表面工作。基层干部行政行动缺乏对自身职责的重视，只是形式上完成任务，没有真正地投入和关注行政工作的质量和效果。二是责任观念存在偏差。一方面，基层干部可能没有正确理解和认识自己的行动对组织和社会的影响。一些基层干部将忙碌和繁琐的行动误认为是工作的内容，忽视了对自身职责的认真履行。另一方面，个人本身职责观念薄弱。基层干部在繁重事务下习惯推诿自身责任或敷衍处理行政事务，导致行政行动最终未能及时回应社会领域中的要求及需要。三是责任道德缺失或淡化。基层干部在行动中缺乏诚信、正直和责任感，自身责任认知的道德标准偏低。长此以往，贪污腐败与不负责等干部道德淡薄行为就会影响政府公信力，也不利于社会的有效治理。
基层干部“伪忙碌”的纾解之策
长期存在的“伪忙碌”会持续影响基层行政队伍的执行能力，需要予以重视并加以规导与整治。党的十八大以来，党中央对形式主义、官僚主义的各种表现极为重视，并通过政治建设加以治理。然而，基层干部“伪忙碌”现象依然存在，并以隐性的方式阻碍着基层行政行动的有效性，且在某种程度上助长了忙碌伪装下的形式主义、官僚主义。因此，如何纾解与矫正基层干部“伪忙碌”状态成为当前基层行政建设的现实要求。
结构调整：行政环境的制度约束与机制优化
行政行动者在行政环境中具备着社会性与自我属性。行动伊始，外部社会结构与制度便划定了行动者行动的约束边界，即行政环境对行动者的影响是“由外而内”的。制度规定了行政行动者的行为规范和职责范围，使其受到组织与社会的约束。与此同时，组织层面的机制优化可以推动制度的更新和完善，增强其环境适配性。通过机制优化，可以提高组织的运行效率和执行能力，确保制度约束的有效性和吸纳力，使制度约束机制得到更好地执行。制度约束和机制优化是相互促进的，二者共同营造的良好行政环境能够引导行政行动者有序行动、有效行动。
在制度层面，首先，应建立并完善科学合理的目标管理制度，确保目标的合理性和可操作性，并为基层干部提供必要的资源和支持，避免基层干部“责任超载”。其次，简化与优化行政审批流程或程序，提高审批效率。利用数字技术等科技手段，建立智慧一站式服务，整合相关部门的审批事项，减少基层干部的审批负担。最后，加强规范化和标准化的制度建设。制定明确的工作规范和标准，减少干部的随意性操作。强化制度约束，规范基层干部的工作行为，防止形式主义式的忙碌。
在机制优化层面，首先，完善绩效考核机制。合理优化绩效考核体系，注重结果导向，关注基层干部的实际工作成果。以合理绩效督促基层干部追求真实的工作价值。其次，优化信息共享和协同合作机制，强化沟通和协作。建立畅通的沟通渠道，促进组织内部、内外之间的信息共享和协同工作。推动工作流程的优化和改进，减少不必要的重复劳动和沟通成本。最后，优化完善干部激励机制，鼓励创新探索。激励基层干部积极主动地提出创新性的工作方法，推动工作流程的优化和改进。真正地将工作成效与提拔、晋升等挂钩，引导基层干部追求真实的工作价值。同时，提供培训和能力提升机会，提高其工作效率和执行能力。培养基层干部的解决问题能力、沟通协调能力和组织管理能力，使其能够更好地应对工作挑战。
角色定位：行动者的利益导向与行动过程
在整个行政生态中，个人和组织的角色功能并不是完全重合的。就政府而言，确保实现公共利益、维护社会正义和提供公共服务是其核心功能。但是，组织中个体的功能并非完全体现组织功能的“公共性”，行政行动者的行动导向除了公共利益之外还包括个人利益，这些利益导向会在行动过程中影响他们的行动目标、决策过程以及行为结果。在这个意义上，行政行动者们的主体角色定位是一种“由内而外”的框定。基层干部的“伪忙碌”，在一定程度上意味着个人利益可能与公共利益相冲突。因此，在行政行动中确保行动者的利益导向与行动过程的一致性是其角色定位的关键。
从利益导向来看，首先，以公共利益为基础建立明确的行政价值观和道德标准。行政行为者应该有明确的价值观和道德标准，将公共利益置于个人利益之上，明确自己的角色定位是为了服务公众和社会，尽可能遵循道德原则和行为规范，确保自己的行为符合道德要求。其次，加强决策机制的透明度和完善预警机制，促进多元社会行动者参与和民主协商。建立透明的决策机制和社会监督机制，确保行政落实过程公开、公正，并能够追踪行动者的行为结果。鼓励公众参与决策过程，确保行政行动者的行动能够真正反映社会公众的意愿和需求。
从行动过程来看，首先，强化行政行动者自身决策分析和执行评估能力。提高他们对行动过程的把控能力，以确保政策执行过程合理、可行，并最大程度地符合公共利益。增强行政行动的效果和合法性，提高公众对行动者的信任和满意度。其次，要制定明确的目标和考核指标，建立有效的社会全过程监督和评估机制。行动者拥有明确的行动目标能够有效地评估自身行动的效果，促使行动与利益导向一致。同时，加强对行动者行动过程的监督和评估，发现问题和不足及时采取纠正措施，保证行动过程符合角色定位要求。最后，加强组织内外的合作与协调，促进行政行动者与其他利益相关方的合作与协调，确保各方利益的平衡与整合。注重工作的质量和效果，同时，强化干群联系，明确行动意义，促进自由裁量目标指向提升组织效能、切实服务人民群众。基层干部作为行政管理与服务的具体落实者，有必要根据众多行动者的利益导向与行动过程定位自身角色，以适应分散的公共行政行动的发展。
行动塑造：行政风格的个体养成与集体树立
良好的行政风格需要个体在长期的工作实践中培养创新思维、解决问题、团队合作等方面的能力，其中，个体行政风格和组织管理是相互关联、相互影响的。就这一逻辑而言，个体在实践行动中养成习惯与形成特色后，具有自身向组织扩散影响的属性，是一种“以内放外”的管理哲学。因此，个体养成和集体树立积极主动的行政风格对于破除基层干部“伪忙碌”状态至关重要。
就个体而言，首先，培养积极主动的态度，养成制定明确的目标和计划的习惯。基层干部要积极培养工作热情和责任心，以明确的工作计划与目标主动寻找解决方案，进而增加自身工作的条理性与先发性，提高工作效率和质量。其次，不断通过学习提升自我管理能力。基层干部应该持续学习，提升自己的专业知识技能，如通过参加培训、与同行交流等，保持自己的相对性和适应能力，并有效地管理自己的时间，合理运用时间管理技巧，如制定优先级、分配时间块等，以提高工作效率。最后，养成事务处理中沟通和协作习惯，敢于主动承担责任。基层干部应该善用通过交流沟通，在执行行动中建立良好协作关系，积极参与团队讨论和决策，分享自己的观点和经验，促进团队的合作和任务的执行；同时，在团队中要对工作负责，主动解决问题，不推卸责任，确保工作顺利进行。
就集体而言，首先，基层行政组织应倡导积极的行动作风，营造积极向上、鼓励创新和主动解决问题的工作氛围。组织应倡导和强调积极的管理作风，通过树典型等方式，展示积极主动、负责任的行动风格，并将其纳入组织文化中。其次，为基层干部提供支持和资源，建立正向激励机制。必要的支持和资源包括培训和发展机会、必要的工具和设备、可期盼的工资收入等。可以通过组织内部的沟通机制和激励措施等，通过奖励践行积极行政风格的干部来树立典型，以点带面地形成良好的集体氛围。最后，发挥领导者积极主动的示范作用，培育良好、可持续的团队文化。强将无弱兵，基层行政体系中的领导者应以身作则，通过自己的行动和决策去展示积极主动的管理风格；同时，建立一种积极向上、鼓励协作和共享的团队文化，促进干部之间的合作和互助，使整个团队的行政风格步入正轨。
伦理规制：行政责任的他者监督与道德规范
责任之于行动是一种道德和道义要求，行政责任之于行政行动是一种道德伦理意义上的规范。因此，行政行动最终指向的是行政责任的伦理规范，是社会共识和道德价值的体现。在道德意蕴下，行政行动具备着角色身份所赋予的义务规范，这种主体性下的角色、责任、义务、道德的联结构成了干部行政中的个人与组织均衡。可以说，行动过程中他者监督与道德规范下的伦理规制是一种“外化内显”的关系。而基层干部“伪忙碌”状态正是未有效履行行政责任的表现，行政责任的矫正有待从监督与规范管理等方面加以促进。
就他者监督而言，首先，加强组织内部监督。在建立完善的内部硬制度监督的同时，还要使问责、追责手段具备软文化的道德意涵。通过定期评估、绩效考核等方式，及时发现和纠正不履行行政责任的情况。同时，在行政行动中更要激发干部干事创业的热情，使问责等手段向激励转变。其次，加强外部监督。充分发挥纪检监察部门、审计等专业监督机关的作用，转变结果导向式的审查方式，防止行政行动过程中的权力滥用和虚假现象，对干部的行政行动过程进行及时跟踪与调查。最后，积极推进公众监督，加强信息公开和舆论监督。通过开拓数字渠道等方式，将技术积极融入行政行动效率的提升中，同时吸纳公众参与行政监督，强化监督的有效性。
就道德规范而言，首先，确立行政责任公认的伦理规范，为基层干部提供明确的道德指南。这些规范应当明确规定行政机关及其工作人员在行政行动中应遵循的原则和准则，如公正、透明、廉洁等。社会共识的形成需要各方面的参与协商，在制定和实施行政行动时，行政人员需要考虑社会共识，尊重公众意见，接受社会的监督和评价。其次，基层行政组织应强化伦理教育和培训，增强基层干部的伦理意识和道德素养，并激发他们主动履行行政责任的意愿。培训内容可以包括干部职业伦理、职业道德、行政法规等多方面的知识。最后，加强组织责任观念建设，树立正确的道德观和价值观。基层干部应始终以公共利益为导向，恪守职业道德和行政规范，重视实质性的工作与成果。社会多元建设者同样要积极主动地承担责任，勇于面对公共领域中的需求与问题，并寻求解决方案。多方行动者均需始终秉持道德准则，为社会提供公正、透明和负责任的服务。
结论与讨论
基层行政关系民生福祉与经济社会发展。以行动理论指导行动实践，是我国行政行动者适应新时代行政变革过程、克服实践行动困境的当务所需。本文着眼于基层公共行政中的突出问题，聚焦基层干部“伪忙碌”新现象，尝试从公共行政的行动理论出发，结合实践调研，对这一新现象、新问题进行剖析。基层干部“伪忙碌”状态是基层行政行动过程中，街头执行者在行政变革环境下对形式主义、官僚主义等问题的一种行为继承与演变，主要呈现出对基层治理效能的持续隐性危害和基层干部行政行动的不负责状态。在对“伪忙碌”状态的概念核准与辨析的基础上，围绕行动理论在行政中的运用，建构“行政环境—行动者—行政风格—行政责任”的四维分析框架，对基层干部“伪忙碌”现象进行剖析。本文是对行政领域中“伪忙碌”现象的初探，旨在拓展学界对基层行政问题研究范畴的同时，为实务界更好应对时代发展提供纾解之策，以期打造负责任的行政行动。学界已然关注到在公共事务的研究中有待实现行动的回归。大变局时代，公共行政应秉持理论与实践的协同性，使公共行政更具应对新环境新问题的实务价值。归根结底，公共行政的环境随着时代发展不断变革，新问题、新现象不断对行政效能提出新挑战，基于行政行动理论所提出的分析框架是重回行动本身，对如何打造负责任的行政行动的再思考。结合行动的意义，未来的基层行政研究需要把握三个基本层面：一是把握个人层面的行动价值。了解个人在基层行政中的行动及其对个人发展的意义，把握执行者的能力、责任感、专业素养等对行政效能的影响。二是把握社会层面的变革发展。基层行政的目标是为社会提供基本公共服务，促进社会发展和进步。三是把握伦理层面的行动规范。基层行政需要以行动之伦为纲、以行动之理为常，调动基层执行者的干事创业激情，确保行政工作的实际效果。
责任编辑：学术人与实践者
文章来源：《地方治理研究》2023年第4期，注释从略。
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