推荐语
工作专班是中国制度情境下独具特色的组织机制，区别于运动治理的刚性运作以及领导小组的高位协调。本文细化了工作专班的工作机制，以2008 年北京夏季奥运会工作专班“08 环境办”为例，探究专班治理的行动逻辑和运作机制，包括工作专班何以产生、如何运作、何以有效等问题。研究提炼了科层组织落实非常规任务的治理逻辑，具有较高的理论价值，响应了“讲好中国故事、传播好中国声音”的倡导。
作者简介
李娉，华北电力大学人文与社会科学学院；
杨宏山，中国人民大学公共管理学院。
摘 要
工作专班是中国国家治理体系应对复杂问题的一种常见组织形态，既承担任务协调的功能，又负责具体项目的落实到位。非常规任务与科层制治理的内在张力是设置工作专班的逻辑起点，工作专班不是对科层制常态运作的替代，而是应对环境突变的一种调适机制。它利用科层体系的现有资源，构建跨部门、跨层级、跨领域的治理结构，在科层组织中嵌入隐形化的项目团队，推动非常规任务的高效落实。2008年北京夏季奥运会工作专班“08环境办”的典型案例研究显示，该专班依靠任务驱动的人员抽调机制、责任驱动的资源抽取机制、项目驱动的知识应用机制、业绩驱动的评优激励机制进行运作。工作专班有效提升了国家治理体系落实非常规任务的能力，为重构科层制治理积累了新经验。
文章结构
一、问题的提出
二、文献综述
三、专班治理：重构科层制的一个理论解释
（一）非常规任务与科层制治理的悖论
（二）超部门结构：工作专班的组织逻辑
（三）专班治理与科层制治理的动态转换
四、北京奥运专班的案例分析
（一）案例选择与研究策略
（二）奥运环境建设的非常态压力
（三）工作专班的组织搭建
（四）工作专班的跨部门协调
（五）工作专班的跨层级协调
（六）“08环境办”的组织转型
五、工作专班落实非常规任务的运作机理
（一）专班治理的组织需求
（二）工作专班的运作机制专班治理
六、结语与讨论
一
问题的提出
在中国治理场景中，工作专班是一种广泛运用的组织机制。诸如春运工作专班、奥运工作专班、防汛救灾专班、营商环境优化专班，在重大活动保障与突发事件应对中发挥着重要作用。工作专班以完成专项任务为导向，利用科层体系的现有资源，从不同单位抽调人员，组建“超部门结构”，推进重点任务的有效落实。在任务执行过程中，随着情境变化，工作专班及时调整成员组成，具有敏捷性、灵活性与适应性的优势。虽然工作专班通常被视为临时性组织，但作为落实专项任务的重要机制，这种组织形态具有普遍性，构成中国制度情境下独具特色的专班治理模式。
工作专班不同于领导小组，它既承担任务协调职能，又组建临时性任务团队，负责具体项目的组织实施。已有研究刻画了领导小组的议事协调功能，但对工作专班何以落实非常规任务的探讨较少。为解析专班治理的行动逻辑，有必要区分专班与科层制组织的功能定位，解析工作专班的运作机制。本文通过构建一个解释性框架，探究工作专班落实非常规任务的组织逻辑，并基于对北京奥运“08环境办”的典型案例研究，揭示工作专班何以产生、如何运作、何以有效。对工作专班运作机制的探讨，有助于提炼科层组织落实非常规任务的治理逻辑，进而为理解中国治理提供新的理论资源。
二
文献综述
在现代政府运作中，科层制治理是最为普遍的组织模式。为提升决策的理性化程度，科层组织通过构建规章制度，根据工作规范和标准化程序进行运作，分支机构按照分工各司其职，负责具体任务落实。学者们剖析了科层制治理的组织优势：第一，常规运作的稳定性。科层制的组织体系稳定，在外部环境不发生变动时，对于常规事务的处置具有可靠性。第二，任务执行的高效性。科层组织人员具有固定的角色，在长期工作中累积经验，提高了重复性任务落实的效率。第三，治理结果的可测性。科层制治理依赖于现有规章，清晰界定岗位职责、决策过程、工作流程，组织行为具有连续性，行为偏差控制在较小范围内，可提前预料治理的结果。
随着研究的发展，一些学者对科层制治理提出反思。有研究者认为，科层组织非常强调对过去经验的利用，但这些经验未必适用于未来的环境条件。当外部环境发生剧烈变化时，政治因素、时间因素、问题因素进入决策系统，在难以预料的非常规情境中，科层规章反而可能成为制约组织创新与适应的一种束缚。尤其是面对跨部门性质的重大紧急事项时，科层组织人员难以跳出原先身份，各部门间难以开展协同行动。因此，尽管科层制治理是常规情境下一种不可替代的模式，但存在“效率有余、灵活不足”的问题，当环境发生突变时，科层体系的组织结构、规章制度具有明显的功能限度。
为了弥补科层制治理的局限性，一些学者从组织再造的视角提出了改进思路。其中，弹性政府理论主张摒弃科层制的惯例化业务流程，对组织结构进行根本性变革，在科层体系中建立行动小组，应对特别任务。有研究者提出了“任务攻坚队”（task force）的概念模型，这类组织大多用于应对技术性较强的任务，譬如健康调查、核电站建设、信息统计等专业领域，旨在完成短期性的“冲刺目标”。与科层组织再造相关联的理论建构还包括“无边界组织”（boundaryless organization）、“超文本组织”（hypertext organization）与“临时性组织”（temporary organization）。无边界组织打破组织固有的层级、地域与职能界限，赋予一线员工推荐方案的权利，组织不再按照原先的分工运作，而是如同一个团队紧密合作。超文本组织是一种扁平化的自组织结构，管理者从各业务部门抽调人员组成团队，处置某一专项任务，这一组织结构有助于清除高成本的管理结构，促使知识分享，保证了组织的局部灵活性。临时性组织是为执行特殊任务而成立的项目团队，它具有明确的起止时间，随着一项任务的结束而解散。由于任务的独特性与复杂性，上层组织难以在初始阶段清晰界定任务内容，临时性组织的成员不仅要利用现有经验，还需探索新的行动方案，创造性地完成任务。
立足于中国制度情境，学者们也提出了具有一定解释力的理论建构。已有研究可分为两条路径：“运动治理”与“组织协调”。采用第一条路径的研究者认为，为应对外部突发事件，政府需要时常打断常规治理的约束，通过运动式治理方式集中资源，对科层运作进行大幅度纠偏。暂时性的政治动员与专项整治运动有助于迅速传达上级指示，推动各部门采取行动。运动治理突破常规治理的路径，将科层运作转向新的轨道。尽管运动治理推动了任务的迅速落实，但也存在打破科层日常节奏，产生大量成本，以及治理效能难以持续的问题。此外，督查机制被视为是科层运动化的重要手段，督查通过逐层传导压力，对科层组织形成震慑作用；同时在横向上起到了资源重组的功能，使得各部门将督查事项作为重点目标，推动部门间的相互配合。
采用组织协调视角的研究强调不打破科层体系的常规运作，在各部门之间建立议事协调机构，统筹各项任务落实，化解科层部门的利益分割困境。这类机构传递上级指示，纠正下级行为，协调各方完成工作任务。领导小组是中国治理场景中进行组织协调的常用机制。针对重大事项和任务，在各部门之上成立高级别的领导小组，负责决策、统筹与协调。领导小组的权威大小、地位规格，由其领导者的职务决定。领导小组也可用于突发事件处置，在短时间内整合各方资源。有学者从党政关系的视角分析了重点任务导向的治理机制，中国治理依靠执政党的组织体系，在统筹各层级、各部门治理资源中发挥了重要作用，提升了应对复杂性任务的能力。在具体运行中，区分日常工作与重点工作，重点工作直接由党委下达，上级党委介入协调，连接了各部门的职责边界。重点工作的落实情况是组织部门进行绩效考核时关注的核心指标，“依任务提拔”作为一种强激励，促使地方政府优先完成重点工作。
已有研究探讨了弥补科层制治理局限性的多种机制，提供了较为丰富的理论资源，但仍具有一定拓展空间：第一，非常规任务的落实并不总是采用运动治理方式进行，科层体系也可通过柔性化途径，成立临时性团队，不打断科层制的常态运作。在保证常规治理正常运行的前提下，构建工作专班的运作机制，而运动治理视角对此关注较少。第二，组织协调视角的研究强调在决策层成立议事协调机制，对领导小组的研究较多，而对工作专班的解析较少。在中国治理场景中，作为一种有效的项目运作机制，工作专班恰恰是落实非常规任务的常用手段。第三，已有研究对非常规治理情境的探讨，更多地关注于组织的“临时性”，而对临时性组织的后续演化缺少探究。临时性组织也可能转化为常设机构。非常规治理经验如何转化为科层体系的常态运作？对这一问题的回答，有助于深化对中国治理逻辑的理解。
工作专班既不同于运动治理的刚性运作，也不同于领导小组的高位协调，展现了组织运作的一种新形态。对于工作专班这一组织形态，学界的理论建构仍有待开发。已有研究关注到工作专班的特殊功能,初步探讨了专班的角色定位与组织架构，但未能充分回答工作专班落实具体任务的内在机理，对专班“产生—运行—转化”生命周期的解析不足。因而，有必要解剖“工作专班落实非常规任务”的运作机制，增进对专班治理模式及其有效性的认知。
三
专班治理：重构科层制的一个理论解释
探讨专班治理的运作机理，首先需要清晰界定工作专班的任务情境。在常规任务治理中，科层制组织的运作具有标准化、流程化与非人格化的优势。非常规任务的出现给科层治理带来冲击，需要在有限时间内集中资源，组建以具体任务为导向的快速行动团队。本文以非常规任务为起点，反思科层制治理的功能限度，从学理上阐释工作专班的组织需求和行动逻辑，以及专班治理与科层制治理的互动关系。
（一）非常规任务与科层制治理的悖论
公共事务可分为常规任务与非常规任务。常规任务是重复性、程序性的例行事项，属于高度稳定的任务情境。科层组织从过去的经验中总结知识，建立了日常运行的组织规章。清晰的规章制度避免了不同层级、不同部门之间的职责冲突，提高了组织运作效率。在稳定的任务环境中，科层组织不断从已有实践中提炼经验，累积形成了一套规则体系，而规章体系又会进一步提高科层治理的稳定性。科层制治理所构建的规章体系也会约束组织的灵活性，当面临非常规任务时，科层制的已有经验难以应对，常规治理模式面临挑战。具体而言，非常规任务具有如下特征：
1.任务的突变性压力。非常规任务伴随着激烈的环境变化，产生了新的任务内容。随着时间的推移，任务不断变动，需要基于具体任务的落实需求，重组科层资源，开发新的行动方案，而不是按照科层规章继续程序化运作。
2.任务的跨界性压力。非常规任务具有复杂性，是多个领域、多个部门事项的综合体，任务跨越了组织边界、职能边界，亟待组建跨界性质的工作团队，调取多个单位的人员与资源，协同推进任务。
3.任务的时限性压力。非常规任务具有刚性的时间约束，促使政府治理改变按部就班的运作，压缩任务推进环节。由于时限性压力，在非常规任务落实中，组织需要作出敏捷的反应。
为调和非常规任务与科层制治理之间的张力，中国政府在治理实践中形成了工作专班的运作模式，作为弥补科层制治理局限性的一种新形态。工作专班是跨越组织边界的团队，专班成员来自各部门抽调人员，任务结束后，被抽调人员返回原单位，等到新任务出现，再根据需要组建新专班。与科层制治理相比，专班治理具有显著的灵活性，基于不同的任务属性打造差异化的组织形态，适用于多种治理场景。
（二）超部门结构：工作专班的组织逻辑
工作专班是非常规任务驱动的一种组织再造行动，依托科层组织的现有资源，从各部门抽调人员组成临时性团队，负责具体任务的落实。专班的成员来自不同单位，利用各单位的已有资源开展协同行动。从组织形态上看，工作专班构建了一个“超部门结构”，形成跨部门、跨层级、跨领域的项目团队，内嵌于科层制组织体系之中。
图1展示了工作专班的组织逻辑，由领导决策层牵头成立专班，抽调各部门人员加入专班。领导决策层制定目标任务，并控制任务落实的进度。专班也会整合运用相关部门的现有资源，更有效地应对非常规任务。当任务推进遇到掣肘时，工作专班向决策层寻求支持，获得助力。依托工作专班，在决策层与执行层之间建立快捷通道，有利于降低沟通成本，调动更多资源落实专项任务，从而提高非常规任务的处置能力。具体而言，工作专班通过以下三种途径整合资源。
1.跨部门整合与专班构建。以具体任务为导向，工作专班从各职能部门抽调人员，构建跨部门行动团队。尽管专班成员来自不同单位，但工作专班赋予了他们共同的角色意识，搭建了统一行动的业务平台。专班成员通过讨论促进知识交流，形成共识性方案，明确界定各方任务，以项目制的方式予以推进。根据任务分工，工作专班下设若干团队，与行政部门增进合作，推动项目任务有效衔接。从组织架构看，专班对不同部门进行人员抽调、资源整合，为专项任务落实提供组织支持。基于任务导向，组建跨部门团队，构建常规治理平台，降低了不同部门规章制度之间的摩擦。
2.跨层级整合与资源统筹。工作专班的成员来自行政组织的不同层级，共同组建任务团队，推动了跨层级的组织协作。通过组建工作专班，形成了上下贯通的信息渠道，大大压缩了行政流程。如图1所示，专班构成了一个跨层级的组织网络，具有“上达高层、下通基层”的优势。决策事项可迅速传达至执行层，并根据反馈情况及时调整行动方案。当非常规任务落实遇阻时，工作专班可请求上级提供权威助推，发挥高位协调作用。此外，专班的工作人员与上级领导的交流机会更多，工作成果具有更大的显示度，容易得到决策者关注，职务晋升的机会也相应增加。
3.跨领域整合与社会协同。对于跨界别的任务，工作专班不仅对科层体系进行组织再造，还会吸纳市场与社会主体，构建跨领域的项目团队。不同知识背景、工作经历的人员组成专班，发挥各自优势，开展协同行动。通过跨领域的人员整合，推动多元知识的分享，提出行动方案，从而弥补科层组织的知识不足。当任务的技术性较强时，工作专班从研究机构、技术企业抽调人员，为任务落实提供智力支持；当任务的社会性较强时，工作专班抽调社会单位人员加入，构建协作团队，以社会协同的方式推进任务落实。
（三）专班治理与科层制治理的动态转换
专班治理为弥补科层制治理的限度而产生，它利用科层制的现有组织资源落实非常规任务。专班治理与科层制治理分别适用于不同的任务情境，前者是对后者的功能补充，而不是替代。专班治理的成功经验也会被科层组织所采纳，推动科层制治理的组织创新。这样，专班治理与科层制治理之间形成了动态转换。二者互动关系见图2。
1.非常规任务为成立专班提供“机会之窗”。工作专班是为应对非常规任务而设置，在科层制治理中嵌入一个隐形组织，有效化解非常规任务与科层制治理之间的张力。非常规任务的提出给专班设置带来了机会窗口，随着人员、资源和知识的有效整合，专班在完成非常规任务上的有效性会进一步强化自身功能，并在更大范围内形成共享观念，成为应对突发事件的重要组织机制。
2.科层组织为工作专班提供“资源支持”。专班治理依赖于科层组织的现有行政资源，专班人员由相关部门抽调组成，任务落实的重要资源由科层体系提供，科层组织的指挥体系为专班迅速调度资源提供了保障。在专项任务落实的不同阶段，专班利用跨部门、跨层级的组织网络，通过纵向与横向的行政动员，为专班运作持续提供资源支持。
3.工作专班为组织再造提供“孵化场域”。在现实场景中，对于非连续性的专项任务来讲，随着工作任务告一段落，专班组织将会停止运作。对于已纳入常规治理事项的专题任务，科层组织也会借鉴专班运作的成功经验，通过组织再造途径，将临时性组织机制转化为常设的制度安排。这样，工作专班作为非常规治理的试验场域，为科层组织推进治理创新提供了孵化器。
四
北京奥运专班的案例分析
（一）案例选择与研究策略
为刻画工作专班落实非常规任务的运作逻辑，本文选取2008年北京夏季奥运会筹办中的“08环境办”进行典型案例研究。北京作为全球首个“双奥之城”，在奥运筹办过程中，成立了场馆建设工程专班、环境整治专班、气象服务专班、奥运村保障专班等临时性组织，为赛事成功举办提供了重要的组织保障。目前，学界尚未对奥运专班运作开展系统化的案例研究，本文在案例刻画的基础上，提炼工作专班的运作机理，致力于将一个“好故事”转化为具有解释力的理论建构。
基于研究问题的特性选择典型案例进行过程追踪分析，有助于为理论建构提供扎实的证据支持。本文选取2008年北京夏季奥运会“08环境办”作为案例，主要是基于以下考虑：第一，奥运环境整治任务具有突变性、跨界性、时限性的特征，需要在短时间内统筹多方主体，协调处置大量事项。对这一案例的刻画，有助于展现工作专班面临的复杂任务场景。第二，奥运结束后，“08环境办”成功转变为常设性机构“首环办”。对该工作专班的成立、运作、转设进行过程追踪研究，有助于展现专班落实非常规任务的完整生命周期。本文采取质性研究的策略，对一手资料与二手资料进行加工整合。本文的资料来源和搜集资料的过程是：首先从政府网站、官方报道中搜集案例信息，并查阅“08环境办”的会议纪要、工作纪实等资料；随后，对“08环境办”专班领导和工作人员进行半结构化访谈，获取工作专班的运作细节，与收集的资料进行交叉验证，为过程追踪分析提供证据支撑。
（二）奥运环境建设的非常态压力
2001年7月，北京成功申办第29届夏季奥运会。随后，北京市开始奥运场馆建设工作，2003年底成立了“08工程办”，负责推进奥运场馆及相关配套工程建设任务的迅速落实，到2005年，奥运场馆建设的硬件已较为成熟。但场馆周边环境与崭新的奥运场馆形成反差，违章建筑、城市卫生等市容市貌问题尚未得到有效解决。为此，有必要成立一支强有力的工作专班，负责落实奥运环境建设的各项任务。
早在20世纪90年代的亚运会筹办期间，北京市在首都文明办的基础上成立了“亚运环境整治办公室”。北京亚运会闭幕后，该办公室划归首都文明办，2000年并入北京市市政管委，设立“整治办”。北京申奥成功后，整治办负责2008年北京奥运环境建设的任务。2004年5月，整治办制定了《北京奥运环境整治规划（2004—2008）》,但由于缺乏跨部门的任务落实机制，尽管有宏观规划，但难以落到实处。“整治办不足20人，人手比较少，再加上转至市政管委后，之前能够把委办局都调动起来的体制很难奏效，虽然当时整治办的牌子还在，但只有2个处，协调推进奥运环境建设的功能发挥不出来”（20221108，对“08环境办”专班领导的访谈）。
奥运环境建设任务的时限性、跨界性、突变性给科层体系带来非常态压力。这一任务具有显著的时限要求，需要在有限时间内高质量完成奥运环境建设的目标。这项任务又具有跨界性，涉及拆除违建、建筑更新、街景布置等诸多事项，需要协调中央在京机关、北京市直部门、各区政府等多个单位。同时，在具体任务的落实中，阶段性的中心任务不断变化，需要突破科层体系的现有架构，动态调整团队成员。为落实奥运环境整治专项任务，“08环境办”应运而生，旨在打造一支“高精尖”的任务突击队，高效推进环境建设与整治。
（三）工作专班的组织搭建
2005年，在时任北京市委书记、市长的力推下，北京市成立了“2008环境建设指挥部”，作为议事协调机构，由主管副市长担任总指挥。同时，从指挥部的成员单位中抽调人员，组建“08环境办”，作为工作专班承担具体工作，负责任务落实。“08环境办”下设6个部门，分别是总体策划部、环境建设协调部、环境秩序协调部、宣传动员部、城市运行部、秘书行政部，各部门由一个单位牵头负责，如图3所示。
“08环境办”采用“临时性机构、实体化办公”的组织逻辑，人员从各单位抽调产生，集中精力应对非常规任务，办公室设于西城区槐柏树大街。“08环境办”通过抽调专班人员、确定牵头部门、设置成员席位，搭建了平台化的组织架构。
1.抽调专班人员。“08环境办”由中央机关、驻京部队、国有企事业单位、市委办局、各区县政府抽调人员组成，其中，公务员约60人，另从社会公开招聘30余人，形成了约100人的专班队伍。遇到新的任务需要，专班可动态抽调人员。在抽调期间，成员暂时离开原工作岗位，在专班中全职工作，但人事关系仍在原单位。在专班工作期间，被抽调人员不占原单位的人员编制和领导职数，其工资、福利在原单位预算中安排。任务结束后，被抽调人员返回原工作岗位。
2.确定牵头部门。工作专班的6个部门分别设置一个牵头单位，负责常态任务的落实。其中，北京市规委、市建委、综治办、文明办、市政管委、办公厅分别作为一个部门的牵头单位，如图3所示。牵头单位依据部门承担的职责和任务，决定从哪些单位抽调人员，组建具体项目的任务团队。“08环境办”不替代各委办局的行政职责，而是通过任务分派的方式，由牵头单位负责落实。
3.设置成员席位。“08环境办”为重点单位设置了“成员席位”，随着任务的推进，对于涉及的单位，安排专门席位，增进沟通协调。为获取上级单位支持，“08环境办”为中央机关预留了席位，遇到需要跨层级协调的事项时，吸纳中央单位的代表加入，提高纵向沟通的效率。“08环境办”的人员是逐步到位的，给各单位留有席位。比如，“我们要发文，需要跟市委办公厅沟通，就给办公厅安排席位；涉及部队大院环境建设的事儿，我们就与相关单位协调，请他们派人来。席位是与任务关联的，主要是为了推动工作”（20221108，对“08环境办”专班领导的访谈）。
（四）工作专班的跨部门协调
“08环境办”的一头连着执行，一头连着协调，形成了任务导向的跨部门协调机制，依靠规划协调、项目协调、会议协调，打出了环境治理的“组合拳”。
1.规划协调。“08环境办”基于任务导向，制定了一系列环境整治规划。以规划为引领，推动多方主体落实环境建设责任。该专班成立后，第一项工作是由总体策划部负责，梳理任务清单，制定了100余项环境整治计划。其中包括确定环境整治的“2468”重点区域，作为引领工作的“概念规划”。同时，“08环境办”还制定了具体领域的“导则规划”，提出环境整治“三部曲”：2006年治乱，2007年建新，2008年添彩，并设置量化指标，到2007年底落实200个城中村整治任务；2008年奥运前，推进1500个老旧小区整治任务。“08环境办”清晰界定了任务落实的具体内容、标准、指标，分派给相关部门和公共服务机构，主责单位要在规定的时间内落实任务。
2.项目协调。以项目为抓手，“08环境办”构建了基于共同责任的跨部门协作机制，表1展示了部分重点项目。尽管专班成员来自不同单位，但在具体项目的落实中分担责任，推进资源共享。拆除违建是“08环境办”启动的首个项目，由总体策划部列出台账，联合相关部门对违章建筑进行审定。随后，“08环境办”与区县政府签订拆违“责任书”,由区县政府分派任务至城管执法大队，调取执法资源，负责拆违工作的落实。“08环境办”还与北京市纪委、市委组织部、市监察局建立联系，对拆违工作遇到的部门不配合行为进行监督，对责任单位形成有效制约，加快推进违建查处。“一个单位的能力是有限的，单打独斗很难推动重点任务落地，08环境办的协调和督办机制形成了声势，一个项目接着一个项目，各单位的职责都摆在这儿，推进自然就会加快”（20221106，对“08环境办”工作人员的访谈）。
3.会议协调。会议协调是“08环境办”开展协同行动的又一个重要机制。具体而言，会议协调通过任务摸排和部署，推动多方主体开展联合行动。在任务部署前，“08环境办”召开摸排工作会，各单位提供台账，汇报已有工作基础，提出任务执行面临的难题，以及需要哪些部门配合。总体策划部掌握信息后，在制定任务规划（计划）时充分考虑各单位的需求。在专班会议上，总体策划部发布专项行动方案，成员单位参加会议，认领与本单位职责相关的任务。在任务的落实过程中，如遇到难以推进的事项，成员单位提出需求，“08环境办”研究制定解决方案，上报北京市委会议讨论通过，发给相关单位予以落实。“比如，胡同整治涉及好多单位，总的牵头部门是建委，负责楼房抗震加固、房屋翻修翻新。但是建委一家也推不动，胡同里面的绿篱、花草改造，属于园林绿化部门的事儿，天然气管线改造由市政管委负责。这时候，08环境办通过会议协调，各部门分别提出需求，08环境办整合后拿出方案，报上级通过之后再发下去，各单位去组织实施”（20221106，对“08环境办”工作人员的访谈）。
（五）工作专班的跨层级协调
奥运环境建设任务涉及中央在京机关、国有企事业单位所属产权建筑物改造项目，时任北京市领导要求“08环境办”与中央在京机关、企事业单位加强联系，争取其支持与配合。作为连接不同层级政府的平台，“08环境办”既可为强势部门提供整合机制，也可为弱势部门争取资源支持。以奥运周边央产房社区建筑物外立面粉刷为例，国管局、国资委、驻京部队作为指挥部的成员单位，派员进驻“08环境办”办公，与总体策划部一同梳理台账，确定本单位涉及的产权建筑数量，明确外立面刷白、保温层加固的任务清单。紧接着，由环境建设协调部派出人员，与涉及的中央单位共同负责落实。“08环境办”各成员单位的资源状况差异很大，一些弱势部门在任务推动中遇到问题，需要工作专班出面协调解决。“一些资源偏弱的部门，工作干起来不顺手，各个委办局都愿意把事情放到08环境办这个平台上来，我们去向成员单位协调，问题推进就更顺利，等于通过08环境办实现借力”（20221108，对“08环境办”专班领导的访谈）。
跨层级的经费协调是“08环境办”的一项重要职责。为推动中央企业落实锅炉改造、建筑外立面刷白等专项任务，“08环境办”与财政部、中央企业、北京市政府三方进行多轮沟通，推动经费预算方案的落地。首先，总体策划部依据北京市拟定的改造定额，与中央在京企业沟通环境整治任务清单，提出经费分担方案；“08环境办”与财政部进行沟通，争取专项经费支持，最终形成三方主体分担的经费筹集安排，任务得以顺利推进。
“08环境办”也为干部培养提供了难得的岗位锻炼机会。在抽调之初，指挥部就要求各单位抽调“精兵强将”。作为上级领导高度重视的事项，奥运环境建设取得成效，自然受到各方关注，被抽调人员工作更为努力，取得的成绩更具显示度，也更容易获得晋升机会。“当时抽调来的人，回原单位后基本上都升职了。有的是回去后晋升的，也有的是在08环境办就晋升了。08环境办下设6个部的负责人，回去后都提拔到副局岗位了。按照组织部门的说法，这叫重要岗位锻炼。”（20221108，对“08环境办”专班领导的访谈）
（六）“08环境办”的组织转型
2008年北京夏季奥运会闭幕后，“08环境办”的显著成效受到各界肯定，被国务院评为“北京奥运会残奥会先进集体”，“08环境办”的成功经验也得到北京市领导的重视。随着北京市推进“绿色北京、人文北京、科技北京”建设，环境治理的地位日益凸显，奥运环境整治这一非常规组织形态作为奥运遗产被保留下来。借鉴奥运环境建设的成功经验，北京市设立了首都城市环境建设委员会办公室(简称“首环办”),办公室设在北京市市政管理委员会。“首环办”下设环境建设规划处、环境建设协调处，作为环境治理中的任务协调机制。
“08环境办”转化为“首环办”后，成立了运行调度指挥中心，由主管副市长担任指挥，通过平台指挥调度重点任务的落实。“首环办”主要承担两个任务，分别是重大活动保障的任务落实、环境治理的跨部门协调。“首环办”沿袭了“08环境办”的运作机制，在重大会议、重大赛事活动中，提出保障方案，上报决策层批准，分派给各部门分别实施。“08环境办”转设之后，原抽调的人员回归本单位，为提高跨部门、跨层级协调效率，“首环办”实行席位制运作，为环境建设相关单位设置专门席位，定期开会，制定任务清单，提升环境治理任务的执行力。
五
工作专班落实非常规任务的运作机理
“08环境办”展现了工作专班落实非常规任务的生动实践。在重大任务的时间压力下，从各单位抽调人员，组成工作专班，圆满完成了北京奥运环境保障的专项任务。该项任务结束后，“08环境办”转设为“首环办”，作为常设议事协调机制发挥作用。本文在案例分析的基础上，解析工作专班落实非常规任务的运作机理。
（一）专班治理的组织需求
工作专班是政府治理为应对重大事项、应急事项而推进的组织创新，这类事项具有非连续性特征，基于专业分工的科层体制难以有效应对。具体而言，组建工作专班具有以下三方面原因：
1.化解科层制的专业逻辑与非常规治理跨界需求之间的张力。科层组织基于专业化逻辑划定各部门，在各自职能范围内运作。而非常规任务并不以部门化的形式出现，非常规治理的跨部门需求，要求组织超越已有的职责边界，构建复合功能型团队。在奥运环境建设案例中，“08环境办”作为“超部门结构”嵌入科层体系之中，调动科层体制的现有资源，在专项任务中发挥了跨部门协调的作用。
2.化解科层制的规章逻辑与非常规治理权变需求之间的悖论。科层体系在长期运作中积累了大量经验性知识，形成了正式的组织规章，可以有效应对连续重复性任务的处置。而非常规任务具有非连续、突变特征，随着时间的推移，任务内容持续发生变化。为此，有必要构建一种任务攻坚团队，随着任务的变化动态调整人员安排。“08环境办”通过抽调专班人员、确立牵头部门、安排成员席位，动态吸纳不同单位人员，有助于适应差异化的任务场景。
3.化解科层制的常态逻辑与非常规治理时限需求之间的矛盾。在科层治理体系中，常态化的任务情境具有充足的时间，各部门以按部就班的方式运作，完成常规治理。但非常规治理具有时间压力，需要组建工作专班，迅速调度资源完成任务。在运作中，“08环境办”高强度运转，不仅构建了任务推进的“加速器”，还形成了上级政府的全过程督办机制，推动了时间压力下任务的迅速落实。
（二）工作专班的运作机制专班治理
依赖于科层体系现有资源，形成了弹性化、敏捷化的组织模式，在非常规治理中起到了“立竿见影”的效果。具体而言，工作专班通过如下四种机制进行运作，请见图4。
1.任务驱动的人员抽调。专班的组成人员由抽调组成，具有双重身份。他们首先是作为科层体系的正式人员，同时受命于非常规任务的落实，临时作为专班成员。专班人员的抽调具有明确的任务导向性，面对不同的任务，专班成员实现动态轮转。正如“08环境办”一位工作人员在访谈中谈到，专班成员并不是一步到位，而是随着任务的推进需要，增加抽调人员，及时补充人手。在阶段性任务结束后更换新一批专班队伍，保证科层任务与专班任务的协调运作。针对战略性任务，专班实行人员的超额配置，扩大抽调范围；针对紧迫性任务，专班实体化运作，一部分人员常驻专班，暂时离开原工作岗位，将更多的注意力放到非常规任务落实中。
2.责任驱动的资源抽取。非常规任务是专班成员承担的一项“共同责任”，在共同责任的驱使下，抽取相关部门的关键资源，在专班中进行重新组合。资源抽取包括横向、纵向两个维度，在横向维度上，各部门之间签订了任务导向的临时合约，专班成员针对具体任务形成共识方案，开展协同行动，工作专班事实上作为了跨部门运作的“黏合剂”。从纵向的维度看，工作专班借助上级政府的行政资源，为各委办局提供了与上级政府沟通的渠道，使得上级资源聚集到任务落实的一线。一般而言，专班负责人的行政级别越高，能够在纵向上获取的资源越多。在“08环境办”的运作中，工作专班为强势部门与弱势部门之间的资源共享提供了平台，弱势部门难以推动的事项经由工作专班的纵向协调，在上级的资源支持下得以顺利推进。
3.项目驱动的知识应用。工作专班设置专题项目，构建项目牵引的知识分享平台，为非常规任务的落实寻求新思路、新方法。为适应项目的动态性，工作专班通过“干中学”优化项目方案。专班成员分别从各自的工作经历中转换知识，将已有经验与新任务对接起来。不同单位的人员分别发表观点，进行知识分享，在工作专班中进行混合排列，形成吸纳多方主体的“知识库”。基于任务需要，工作专班从中筛选有用知识，将领导层的愿景知识与执行层的工具知识相互融合，形成新的知识组合，产生系统化的行动方案。“08环境办”围绕胡同改造、外立面刷白等项目，吸纳各部门知识，出台总体性概念规划，并在任务落实的进程中不断融入新知识，最终形成细节化的行动导则。
4.业绩驱动的评优激励。非常规任务落实是专班成员的责任所在。对于业绩显著的专班团队，上级政府予以评优表彰，提供声誉激励。专班也为成员提供了岗位锻炼平台，获得上级部门更多关注，抽调人员有更强的动力去完成任务。专项任务完成后，成效突出的专班成员不仅会得到表彰，也有更大的晋升机会。与工作专班密切相关的岗位锻炼、职位晋升机制，为非常规任务的落实提供了强有力的激励支持。
综上，在非常规任务驱动下，工作专班得以产生。工作专班通过人员抽调、资源抽取、知识应用、评优激励四种机制进行运作。任务完成后，工作专班停止运行。当非常规任务转化成为政府治理的常态事务，工作专班则会转化成为一种常设机制。在这一情况下，工作专班事实上成为重构科层体系的一种“过渡性结构”，专班运作的一些成功经验，通过制定规章的形式予以固化，转化成为政府治理的集体记忆，纳入常规任务治理体系中。
六
结论与讨论
工作专班是中国国家治理体系落实非常规任务的一种典型组织方式，它利用科层现有资源，从各单位临时抽调人员，在科层体系中嵌入“超部门结构”，构建了跨部门、跨层级、跨领域的团队，不同单位的人员与资源汇集到任务推进一线，在共同责任的驱动下，协调推进具体任务的落实。随着任务的动态变化，工作专班调整人员组成，增加新的业务团队，裁撤旧的组织结构。任务结束后，专班成员回到原工作岗位。工作专班重组科层资源，形成一种灵活应变的组织形态，是提升治理韧性的重要机制。
专班治理适用于非常规情境，它不仅是对科层运作的有效补充，还对科层制治理起到重构作用。一方面，专班治理化解了非常规任务与科层组织之间的内在张力。在非常规任务的突变性、跨界性、时限性压力下，工作专班通过组织再造，形成了跨部门的执行协调机制，高强度推进某项任务。另一方面，随着非常规任务的“常态化”，工作专班转设为常设机制，成为触发科层制治理重构的“孵化场域”。
“08环境办”为理解专班运作提供了现实场景。作为落实奥运环境保障专项任务的工作专班，“08环境办”从中央机关、北京市直部门、驻京部队、区县政府抽调人员，组成业务团队。在横向上，“08环境办”搭建了规划引领的跨部门机制，将专题项目作为“黏合”各委办局职责的主要抓手；在纵向上，“08环境办”形成了跨层级协调平台，弱势部门借助专班，获得上级资源支持，解决治理难题。“08环境办”圆满完成了迎接2008年北京夏季奥运会环境建设任务，随后转设为“首环办”，作为北京市政府的常设机构，继续在首都环境治理中发挥任务协调的重要功能。
归结起来，本文对于理解政府应对非常规任务及治理方式有所创见。首先，工作专班有效提升了国家治理体系在应对重大突发事项中的处置能力。工作专班针对专项任务，对科层组织的人员与资源进行重组，不仅构建了超越部门的议题建构机制，形成了协调各单位职能的方案；还获得了上级权威的背书，被赋予政治势能，为任务的有效落实注入了“强化剂”。其次，外部环境的非连续性变化推动了科层制治理的发展。工作专班为科层制治理积累了新经验，当突变性任务转化为连续性任务时，科层体系进行组织学习，专班经验成为常规治理的重要组成部分。在常规任务与非常规任务的切换中，科层制治理实现了组织的适应性创新。
探究工作专班的运作逻辑，对提升政府治理的有效性具有启示意义：非常规任务为科层组织增进学习提供了契机，工作专班为完成任务提供了新路径。同时，专班运行也为科层组织再造提供了检验的机会。工作专班的组织结构具有灵活性，可随着情境变化随时进行调整，从而提升公共事务治理的敏捷性。专班治理积累的成功经验也会转化为科层制治理的常态机制。过于频繁的人员抽调也可能对科层制常态运作造成负面影响。因此，工作专班作为临时性的组织，不应成为地方治理失灵的替代机制，而应作为应对环境突变的一种调适机制。
文章来源：《政治学研究》2023年第4期
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