“七山一水两分田”的浙江，后备耕地资源相对不足，但低丘缓坡资源较为丰富。如何盘活这些资源，浙江在全国率先探路。2015年以来，浙江通过开展“坡地村镇”试点，将具备开发建设条件的山坡地块开发为城镇、农村、旅游观光及绿色产业建设用地，选择区位条件好、非地灾高易发区作为试点。截至目前，首批33个试点项目共节约建设用地指标6000多亩，基本实现了建设“零占耕地、少占农用地”。
本报记者 李 风 通 讯 员 方臻子
“建设山上浙江、发展生态经济”，以这个理念为引领，浙江省“坡地村镇”建设正进入加速期。
“近200个根据富春山居图打造的特色木屋、船屋，将隐逸在这一片山丘绿荫之中。”9月21日，在位于浙江省建德市“三江两岸”绿道边的高品质生态度假酒店——春江开元芳草地乡村度假酒店项目现场，开元旅业集团总经理助理孙侃告诉记者，该项目今年10月动工，计划明年年底开业。这里，是开元集团倾力打造的“品牌样本工程”，也是被浙江省国土资源厅列入首批“坡地村镇”的试点项目。项目虽然总建筑面积达215亩，但实际建设用地只占用了约56亩。
像芳草地项目的低丘缓坡综合利用新模式，浙江称之为“坡地村镇”。2015年，全省核准实施首批“坡地村镇”建设用地试点项目33个，今年将实施试点项目62个。
政策引路——
征转分离，点状供地，垂直开发
浙江“七山一水两分田”，后备耕地资源相对不足，随着国家实行严格的耕地保护制度和浙江实施“两美”建设战略，全省还将长期面临保障发展和保护耕地的“两难”局面。
好在浙江山地资源特别是低丘缓坡资源较为丰富，可开发利用的低丘缓坡资源为394.99万亩，其中可开发为建设用地的就有209.79万亩，是重要的土地后备资源。
怎样盘活这些低丘缓坡？浙江在全国率先探索出了新路子。2015年，浙江省委、省政府作出开展“坡地村镇”建设用地试点的重大决策部署，当年4月，浙江省国土资源厅等9部门发出《关于开展“坡地村镇”建设用地试点工作的通知》，标志着全省“坡地村镇”试点工作拉开序幕。
“坡地村镇”是浙江在推进低丘缓坡“台地产业”建设用地试点的基础上提出的。何为“坡地村镇”？即将具备开发建设条件的山坡地块开发为城镇建设用地、农村建设用地、旅游观光建设用地及绿色产业建设用地，减少各类建设对平原优质耕地的占用，建设一批“房在林中、园在山中”的山、水、林、田、城为一体的生态型村镇和产业园区。
浙江省国土资源厅厅长陈铁雄表示，“坡地村镇”建设将按照“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，合理确定项目区块内各类用地规模和布局，结合“坡地村镇”建设用地试点项目区块地形地貌特征，依山而建、依势而就，科学合理地开发利用低丘缓坡资源，防止削峰填谷式平地开发，做到开发建设与生态保护并重。
“坡地村镇”建设，政策是关键。在试点项目用地政策上，浙江精准发力，为“坡地村镇”建设起到“导航”作用。
实行“多规合一、精准用地”。按照“依山而建、依势而就”的要求，结合土地利用总体规划调整完善，落实试点项目建设用地规划空间，做好土地利用总体规划与城乡规划、林地保护利用规划、水土保持总体规划、环境保护规划等相关规划的衔接工作，实现试点项目建设用地空间、布局“多规合一”，确保试点项目能够顺利落地。
实行“点状布局、垂直开发”。按照“房在林中、园在山中”的要求，试点项目区块内的建筑实行依山顺势、错落有致、间距适宜的建设规划布局；建设用地按建筑落地面积进行等量开发，对未纳入建设用地开发的部分作为生态保留用地，尽量避免对建筑周边原始生态林地的占用。
实行“征转分离、分类管理”。按照“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，对试点项目区内建设占用的土地，须办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；作为生态保留用地的，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理，以提高建设用地有效供给。
实行“点面结合、差别供地”。按照“具体项目、具体政策”的原则，试点项目中实施点状布局单体开发的建设地块，可以按地块独立供地；实施点状布局整体开发的，可以实行多个单体建筑开发建设地块组合供地。试点项目区内生态保留用地可以采取租赁方式供地；项目区内符合划拨用地条件的，可以采用划拨方式供地。试点项目区内的建筑，可以根据控制性详细规划适当调整容积率、密度等要求，加快建设生态型村镇。
此外，浙江的“坡地村镇”建在“坡”上，但全省有5000多个地质灾害隐患点，这与如何“治坡”密不可分。浙江地质灾害有3个特点：点多面广、突发群发、小灾大害。崩塌、滑坡、泥石流是浙江主要的地质灾害，其中滑坡占到七成，且具有破坏性、突发性、隐蔽性、复杂性等特点。“因此，‘坡地村镇’建设必须避让、远离地质灾害隐患，这是题中之义，需要我们在实践中精心规划、科学选址。”陈铁雄介绍说。
据了解，在这方面，浙江省提出要以土地利用总体规划为基础，做好与城乡建设、林地保护利用、水土保持等相关规划互动衔接，结合当地旅游等产业发展和村镇建设用地需求，选择区位条件好、资源环境承载力强、非地质灾害高易发区的地块作为项目用地试点区块，切实做好“坡地村镇”建设用地规划。
初显成效——
“零占耕地、少占农用地”，拓展城乡建设用地空间
虽然今年是“坡地村镇”建设用地试点的第二年，但试点已在浙江初步呈现出多方面效果。
“坡地村镇”建设，让土地开发利用方式实现了根本转变。据了解，在2015年实施的全省首批33个试点项目中，实际下达新增建设用地计划指标1487亩，节约建设用地指标约6000多亩，试点项目基本实现建设“零占耕地、少占农用地”，从源头上根本解决了耕地和生态环境的保护问题。而且，通过充分利用林地、园地及未利用地，依山就势、点状开发推进村镇建设，减少了对平原优质耕地的占用，减轻了对耕地占补平衡的压力，有效拓展了城乡建设用地空间，提高了建设用地有效供给。
“得益于‘坡地村镇’试点，我们才能在建德市做这样一个酒店。”开元旅业集团董事长陈妙林说。“坡地村镇”的利好政策，也点燃了开发商投资建设的热情。2015年，浙江省建德市“坡地村镇”试点项目引进外来投资约10亿元。上海舜地酒店投资管理有限公司董事长吕小龙看中了德清县的山水资源，计划投资7亿元，建设以养生度假、会议疗养为主题的旅游休闲项目。该项目目前已启动建设。
“‘坡地村镇’的开发利用模式，在发现和利用景观生态价值的同时，更加注重保护、修复自然生态环境，而且破解了多年来旅游项目用地保障的瓶颈，这对加快各地旅游经济发展提供了机遇。”陈铁雄说，首批33个试点中有20个旅游业类项目，项目投资132.36亿元，建设用地亩均投资达到772万元，有力地促进了全省旅游产业的快速发展。德清“裸心谷”被列入“坡地村镇”首批试点后，已经成为德清对外的“金名片”。
“坡地村镇”建设，还给城乡建设用地增加了有效供给。浙江省衢州市衢江区正在探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂，创新农村宅基地拆旧建新和退出模式，努力实现农村建设用地减量化。
今年以来，衢江区在莲花镇东湖畈村启动了“坡地村镇”建设试点。“4个自然村，39户，房子很小、占地面积却挺大，户均占地1亩。”衢州市国土局衢江分局莲花国土所工作人员介绍说，“移房上坡”后，有38亩土地被整理出来，加上同时拆除原村庄内废弃砖瓦厂72亩，可腾退耕地110亩左右。而“新村”只占地15亩。通过“二增一减”，东湖畈村可新增耕地90多亩，通过建设用地指标置换，可新增建设用地90多亩。
精心运作——
建设具有山地特色的宜居、宜乐、宜业新农村
“坡地村镇”试点改革，对浙江是个新课题。“我们会同省级有关部门，精心谋划、严密组织、统筹协调，指导试点项目，联动试点地区，上下合力、共同推进试点工作。”省国土资源厅相关负责人表示。
浙江在村庄试点项目的规划建设上，不仅注重“宜居”，更注重“发展”，即依托山地环境，立足改善民生，合理规划选址，统筹农村生产生活生态建设，构建具有山地特色的宜居、宜乐、宜业新农村。具体要做到“五个结合”，即注重与新农村建设相结合，与乡村旅游发展相结合，与山村民宿发展相结合，与古道古村开发保护相结合，与下山脱贫、地质灾害防治相结合。
同时，在村庄试点项目的建筑风格上，浙江引导农房建设传承创新、彰显特色，尊重自然、融入自然，主要依据建设主管部门提供的农房设计标准要求，充分吸收地方传统建筑特色，注重营造区域建筑风格，形成杭派民居特色、徽派民居特色及当地民居特色。
东湖畈村村域面积5.14平方公里，有15个自然村，村庄分散。借着农村土地综合整治和“一户多宅”整治，该村开始实施“坡地村镇”建设，将田畈中央的千金堰、黄泥埂、山底碓、狮子头等4个零散的自然村共39户，整体拆除搬迁至坡地上的山丰自然村，这是衢江区农村土地综合整治结合美丽乡村建设的一次全新实践。
村民韩根华的老屋所在的黄泥埂村，便是搬迁村之一。说起移房上坡，韩根华连说几个“好”。黄泥埂村只有几户人家，基础设施薄弱，叫“黄泥埂”可以说是名副其实。村里只有黄泥路，没路灯；没有自来水，一家人喝的用的都是井水，可深井挖下去70多米，水质依然不太好；生活污水全往旁边的农田排，污染良田不说，一到夏天就臭气冲天……韩家承包了一个家庭农场，年收入超过10万元，可想要在这里过上舒适的现代乡村生活，简直是一种奢望。
“不是村里不想建基础设施。”东湖畈村党支部书记张延根算过，为这些零散的自然村一一通水、通电、通公路、做绿化，成本比集中配套高出3倍以上。通过“移房上坡”，将零散自然村集聚到基础设施较好的村，“减少基础设施重复建设，为今后新农村建设打下良好基础。”张延根为这个政策叫好，东湖畈村从“坡地村镇”建设中，看到了建设美丽乡村的新契机。
韩根华说，按照“坡地村镇”建设的相关政策，搬迁时衢江区提供补助，村里还给奖励。同时，新房宅基地免费，连建房用的水、电，村里都免费提供。这样算下来，韩家只需支出几万元，就能造一幢新房，圆了改善住房条件的梦。
韩家的新房，位于山丰自然村东北侧的山坡地上。这个安置点一期共安置了24户“移房上坡”的村民，规划面积15亩，被村民称作“新村”。工地边的公示图上，绿树掩映中，一片粉墙黛瓦、具有江南特色的三层村居，显示不久后这里将成为东湖畈村最漂亮的生态新农村。
“移房上坡”，让农民看到了生活改善的希望，更让农民有了获得感。在建德市乾潭镇胥江村，一期30幢“杭派民居”房屋主体工程已经完工，披檐窗、马头墙，每幢民居因地制宜单独设计，错落山间，疏密有致。太阳能热水系统和光伏发电系统隐藏其中，生态与科技有机融合，这里将是一个集居住、商业、休憩、旅游为一体的居住小区。胥江村杭派民居项目，不仅是推进农村住房保障体系建设、改善农村居民住房条件和生活环境的“民心工程”，也是推进“两美”浙江建设的典型示范。
加快推进——
探索协调推进新型城镇化、新农村建设、生态保护的土地利用和管理制度
步入建在坡地上的建德市三都渔村，但见依山傍水、风景秀丽。该村的三都渔村休闲度假项目，是今年全省“坡地村镇”建设用地试点项目，目前正在进行规划设计。“该项目总面积151亩，其中建设用地20.84亩，生态保障用地130.16亩，计划投资2亿元左右。”随行的建德市国土资源局副局长甘伟说。
东湖畈村是个典型的农业村，以优质稻、西瓜、迷你甘薯、草莓、蔬菜等农产品种植为主。这里诞生过全省首创的水稻生产全程社会化服务“东湖模式”——通过组建粮油专业合作社，土地流转，实施社会化服务，创新早稻生产模式。
3000亩田畈被丘陵缓坡环抱，大棚里缀满草莓，油菜花已然怒放，水稻田等待播种，一片生机勃勃。可遗憾的是，田畈中央“镶嵌”着几个自然村，割裂了本可连片的土地，也阻碍了村周边土地的流转。
“现代农业要求土地连成整片，田畈中央有村庄，很多机械化设备就没法操作。”张延根说，“目前，东湖畈村已流转的土地达2000余亩，占七成。怎样让更多的土地流转起来，是摆在村委会面前的难题。”
“移房上坡”，良田连片，流转的障碍消除了。“今后，田畈中央的大块土地，可以统一流转给合作社，连片种植经济作物；旁边的零星土地，租给家庭农场。”东湖畈村打算，通过“移房上坡”，进一步发展“东湖模式”，建设一批规范性的设施农业，带动农业提档升级，为这个农业村的经济注入新活力。
今年，是浙江省“坡地村镇”建设用地试点工作“三年行动计划”中承上启下关键的一年。“为积极稳妥地推进试点工作，我们将一手抓试点项目的组织实施，一手抓用地政策的研究落实。”8月17日，在建德市召开的全省“坡地村镇”建设用地试点工作推进会上，陈铁雄这样说道。
据了解，在加强首批试点项目督导，加快项目工程建设进度的同时，浙江省将精心组织实施第二批试点项目，严格按照试点项目实施方案各项要求，加强试点项目建设全程监管，确保试点项目高质高效实施到位，尽快彰显“坡地村镇”试点工作的综合效益。
同时，还将加强相关部门之间的工作协调，研究落实试点项目“征转分离、点状供地、垂直开发”等用地政策，尽快形成可复制的开发模式和可操作的管理制度，探索建立全省山坡地建设用地利用和管理机制。
“对于开展试点的各县（市、区）来讲，要及时研究完善政策，采取有效措施，积极推进试点项目实施，力争全省试点工作能够较快取得成效。”陈铁雄表示，首先，要抓紧落实第一批试点项目的实施工作。要在完成试点项目农转用征收报批的基础上，加大试点项目用地政策协调力度，加快试点项目供地速度，确保年内试点项目能够全部开工建设。如果年内不能开工建设的，将取消试点项目、收回用地指标。
其次，要尽快启动第二批试点项目的实施工作。各地要尽快组织编报好试点项目实施方案，全面落实规划选址、项目设计、用地政策及环境保护、地灾防治等保障措施，为试点项目能够顺利实施创造扎实的基础条件。
再次，要始终坚持规范有序地开展试点工作。在试点工作开展过程中，要强调依法依规，确保试点工作结果可控。保护环境的政策不可以变通、保护耕地的底线不可以突破、依法用地的规定不可以随意、维护百姓的权益不可以忽视等。
采访中记者感到，浙江“坡地村镇”建设先行一步，初步探索出一套协调推进新型城镇化、新农村建设、旅游业发展和生态环境保护的土地利用和管理制度，这将为全省经济社会发展和生态文明建设释放出更大更久的制度红利。
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