对基层法院案件质量评查工作的思考
云阳县人民法院 徐巧
论文提要：
法院自从推行网上办案以来，审判管理办公室作为一个从无到有的新生事物，机构运行尚处于探索阶段，在制度实施过程中存在诸多问题，案件质量评查工作作为其中一项重点工作，如何制定更加科学的评查制度，值得我们共同思索。当前案件质量评查工作存在很多问题：案件评查相关配套制度不健全，评查存在一定随意性，事后评查多于事前防范，人管理人多于制度管理人，刚性管理多于柔性管理，争点管理多于全面管理。针对这些根本问题，本院在《全市法院案件质量评查办法》的基础上，制定了《关于审判质效管理的规定》，对评查主题、评查范围和方法、评查方式、评查标准、案件差错责任的认定和承担及评查结果运用等内容作出规范，为案件质量评查提供了统一的操作依据：（一）制定统一的质量标准，确保评查工作科学、规范。（二）实行定期抽查、随机抽查和交叉评查相结合，确保评查效果。（三）狠抓整改和制度建设，完善案件质量管理长效机制。（四）创新裁判文书统一审核签发制度，严守案件质量关。（五）争取建立“开门评查”制度，促进司法民主。（六）落实责任追究，增强法官干警的质量和责任意识。我院制定的案件质量评查制度，虽然弥补了一部分当前制度的缺失，但仍然有很多问题需要我们不停探索和完善：要着力完善问题发现、通报讲评和整改机制，加强审判管理信息化建设，强化评查队伍建设等。案件质量评查工作作为审判管理重点工作之一，是提升法院审判质效的有力武器，我们必须坚定不移地实施下去，并不断完善和创新，制定出完备科学的制度，更好的为审判质效服务。全文共6300字。
以下正文：
2008年全市法院系统审判工作实行网上办案，法院审判管理办公室应运而生，我院十分重视审判管理工作，并排出万难，于
基层法院审判管理办公室（以下简称审管办）是一个从无到有的新生事物，机构运行尚处于探索阶段，虽然上级法院提供了一个可资借鉴的机构样本，各个基层法院在实践中也积累了一定的管理经验，但在制度实施过程中仍存在诸多问题。特别是案件质量评查工作，由于涉及面广，内容繁多，灵活性大，导致评查过程中经常出现新问题，使得某些制度的可行性降低。
一、案件质量评查工作存在的问题
（一）案件评查相关配套制度不健全，制度建设需进一步完善。案件质量评查作为一项系统性的工作，其效用的最大化发挥要以相应配套制度的完善和落实为前提，更要以法院内部相关部门的分工配合、密切协作为基础。但就目前来看，与案件质量评查结果运用相关的激励奖惩、转化应用制度并不完善，这就必然需要健全激励保障制度等相关的配套制度予以支撑和促进。诚然，案件质量考评是当前体制下评价法官业务能力和工作实绩的一种较为客观、科学的手段，其结果应作为法官评先评优、晋级晋职及追究执法责任的一项重要参考依据，营造全院上下自觉重视并持续改进案件质量的良好氛围。[1]
（二）评查存在一定的随意性，评查标准的制定或修订需进一步探索。目前各地法院在案件质量评查机制建设上还不统一，在评查标准上也不尽一致。即便是在同一个较为固定的评查标准之下，面对同一问题不同的评查人员可能因个人的认识和理解的不同而得出不同的评查结果。案件质量评查结果必然会影响到各业务庭室及案件承办法官这样那样的现实利益，进而如何制定一套较为科学、合理的案件质量评查标准或者规则显得尤为重要。评查标准制定得过于原则会给评查人员留下较大的自由裁量空间，可能导致相类似的问题因不同的评查人员认识上的不一致而导致扣分上的差异，从而直接影响到评查结果的公信力；评查标准制定若过于细化、繁杂，同样也会面临操作性不强的问题，死的评查标准永远落后于活的办案实际，它不可能预知并涵盖案件中的可能会发生的所有问题。这种现实，对评查规则、评查标准的制定者来说是一个不小的难题，如何根据各自实际情况，在充分听取各方意见的基础上制定更为合理、更具公信、更宜操作、更加科学的案件质量评查标准值得我们大家共同思索。[2]
（三）事后评查多于事前防范
目前,审管办的管理方式仍较为被动，工作范围大都集中于事后的书面评查及数据通报，未能深入探悉桎梏案件质量的内在缘由，无法准确挖掘出隐匿于案件背后的真正原因。审管办事前发现机制、防控机制的构筑尚显薄弱。
（四）人管理人多于制度管理人
基于个体威信、资历建立的人身依附型管理模式通常不具有可持续性，其效用随着人员变化而上下波动，而既有的管理模式恰恰如是，沿袭至今，改观甚微。为实现审管办的可持续发展，现行管理理念、管理方法亟待更新、变革。
（五） 刚性管理多于柔性管理
刚性管理以规章制度为中心，采用强制性方式，凭借制度约束、纪律监督、奖惩规则等手段进行管理；柔性管理则采用非强制性方式，依据共同价值观、群体文化、精神氛围进行人格化管理。案件质量评查工作的现行管理模式更趋近于前者，对于内生化的人格因素关注甚少。
（六）争点管理多于全面管理
审管办通常只在问题暴露或争议发生后，才介入其中，争点评查固然是案件质量评查不可或缺的内容，但是如果仅仅将思维、措施局限于“点”，就可能导致案件质量评查工作的断裂、片面。立足于“面”的统筹管理应成为案件质量评查工作发展的长久之道。
二、我院在案件质量评查工作中的探索
开展案件质量评查工作，是提高审判质量的有效抓手，是法院审判管理部门履行监督指导职责的有效拓展，是加强民意沟通、推进司法民主、提升司法公信的有效途径。
因此，只有把加强案件质量评查工作作为创新和加强审判质量管理、确保司法公正的重要环节，做到思想认识到位，组织领导到位、评查机制到位、工作措施到位，才能扎实推动审判质效的提高。加强案件质量评查，必须在完善评查工作机制上下工夫，着力完善问题发现机制、问题通报讲评机制、问题整改机制；必须充分发挥评查结果的综合效能，在提升法院管理水平上下工夫；必须在加强审判管理的信息化建设上下工夫，提高评查工作的信息化应用水平；必须在强化评查队伍建设上下工夫，把自律与他律相结合，构建全员参与审判管理、全员参与案件评查，统分结合、统筹协调的工作机制。[3]
（一）制定统一的质量标准，确保评查工作科学、规范。
我院严格按照《全市法院案件质量评查办法（试行）》规定的评查标准进行评查工作，并根据该文件，制定了本院《关于审判质效管理的规定》制度，对评查主题、评查范围和方法、评查方式、评查标准、案件差错责任的认定和承担及评查结果运用等内容作出规范，为案件质量评查提供了统一的操作依据。
（二）实行定期抽查、随机抽查和交叉评查相结合，确保评查效果。
评查案件通过审判管理系统定期抽查和随机抽查产生，并以网上审查案件电子卷宗方式进行。审判管理办公室每半年对各办案庭的纸质卷宗抽查一次，主要是审查审判系统录入信息是否正确、完整，核对纸质卷宗与电子档案是否一致。
定期抽查在结案后一个月抽取，随机抽查主要是抽取通报后是否对瑕疵案件和同类瑕疵进行整改。对各办案庭定期抽查同等比例数量的案件，并以平均分值进行案件质量排名。每季度再抽查一次，发现未整改的加倍扣分。对上诉案件在发回后进行全部评查，对评查结果的分值计入部门和个人成绩。
每月组织各办案庭进行一次交叉评查，各办案庭派出一名干警，在统一时间统一地点，通过网上抽查案件的方式，对其他办案庭承办的案件进行网上电子卷宗评查。在半天或一天的时间里评查其他办案庭的案件质量，通过发现别人的错误来积累经验，通过发现别人的长处来弥补自己的短处，检查结束后大家更能通过交流提升自身的案件质量。
（三）狠抓整改和制度建设，完善案件质量管理长效机制。
转变重“罚”不重“改”观念为重“改”不重“罚”观念，建立案件质量评查结果反馈制度。审判管理办公室每月将案件质量存在问题的庭、局个案的扣分情况在通报前以电子版的形式发给各个办案部门，如果有异议的可以在3日内向审判管理办公室提出，通报后如有异议，可在3日内向本院质效评定委员会(以下简称“质委会”)书面提出申辩，由质委会最后确定是否扣分，质委会确定不了的再提交审委会研究决定。
经审判管理办公室在评查中发现合格案件、基本合格案件、不合格案件的，由审判管理办公室通知办案部门在10个工作日内进行整改，并向审判管理办公室回复整改意见，凡回复整改意见的，不扣分。未向审判管理办公室回复整改意见的，则视为未整改，由审判管理办公室通报。经审判管理办公室通报后在7日之内仍未向审判管理办公室回复整改结果，审判管理办公室将加倍处罚。
建立案件质量监督评查制度。成立案件质效评定委员会(以下简称“质委会”)，质委会主要负责对审判管理办公室评查的案件进行监督。质委会对审判管理办公室所评查案件抽查10%，同时要定期通报抽查的案件评查情况，并针对存在的问题督促审判管理办公室予以纠正。
（四）创新裁判文书统一审核签发制度，严守案件质量关。
为了杜绝错误裁判出门，我院成立裁判文书质量评查小组，专门负责审查准备签发的裁判文书。办案法官将准备发出的裁判文书通过网上审判管理系统发给庭室负责人审签，庭室负责人审签后统一发给裁判文书质量评查小组审查，如裁判文书没有错误，小组成员将发回庭室负责人，并通知其同意盖章结案；如裁判文书有错误，将发回庭室负责人并通知其整改，直至裁判文书完全没有错误才能盖章结案。通过这一制度，大大提高了我院裁判文书质量，裁判文书发出后发现错误的情况大大降低。
（五）争取建立“开门评查”制度，[4]促进司法民主。
陕西省高级人民法院在全省范围内抽调了百名政治素质高、业务能力强的资深法官，并邀请了40多名省、市人大代表、政协委员、廉政监督员、法学专家、律师和群众代表等，共同组成了一支专兼结合的评查员队伍，坚持“开门评查”，促进司法民主。我们可以吸取他们的经验，邀请区、县人大代表、政协委员、廉政监督员、人民陪审员、律师和群众代表，共同组成一支评查员队伍。在评查工作启动阶段，集中对评查人员进行业务培训，使他们掌握标准，熟知办法，严明纪律。在评查工作中，我们及时通过公众媒体向社会公开评查工作信息，通报评查结果，听取各界意见和建议，积极回应社会关切。公民代表的参与、监督和支持，将增强案件评查工作的透明度和影响力，拓宽司法公开的渠道，推进司法民主，提高司法公信力。
（六）落实责任追究，增强法官干警的质量和责任意识。
在案件质量评查中发现的不合格案件，既有司法能力不强的问题，也有责任意识缺乏的问题，还有审判管理机制不健全、制度不落实的问题，必须倒查责任，严肃追究，方能体现案件质量监督评查制度的刚性，深化评查效果。我院每月对各办案庭的案件质量评查结果进行排名，并将排名结果记入庭室和个人审判业绩，进行相应的奖惩，并作为年度考核、评先评优、晋级晋职的重要依据，使法官干警人人知晓质量标准，人人关心评查定性得分，切实增强了质量意识和责任意识。之后，我们将通过对审判管理系统升级，将案件质量评查结果考核到个人业绩中，进一步落实责任追究。
三、对案件质量评查制度的展望
（一）要着力完善问题发现机制
案件评查不仅要发现案件中存在的一些浅表性、枝节性问题，更要注重发现影响审判质效的深层次、实质性问题。针对目前评查工作不够深入，难以发现案件存在的深层次问题，难以有效发挥预防错误和纠正偏差功能的问题，必须完善评查标准，改进评查方法，严格评查要求，有针对性地加以改进，着力完善问题发现机制。
1、在案件质量评查标准的设定上要全面体现公正、廉洁、为民的要求，既要有公正和效率的指标，也要有司法廉洁的指标，评查标准要明确、具体，并及时公开，使评查尺度预先取得公知公信的认可。
2、案件质量评查应当充分发挥法官、业务庭、专门评查机构等各个审判管理层面的积极作用，构建起以办案法官和合议庭以及审判业务庭的全面自查为基础，以专门评查机构的随机抽查、重点评查和专项评查为主干，着力突出对上诉发回改判案件、申诉申请再审案件、人民群众反映强烈的案件、涉诉信访案件和上级法院、党委、人大等领导机关监督案件进行重点评查的评查格局和体系，善于从重点评查中发现问题、查找原因、总结经验、推动工作。
3、案件评查工作涉及对法官办案质效的综合评价，设计法官的切身利益，因此，必须有严格、明确、公开的评查程序，从确定案件、分项打分到形成定论，都应道严谨、慎重，查出的问题应当建立及时反馈机制，听取承办法官和所在审判业务部门的意见，对于承办法官活着审判业务部门有异议的，可以书面形成提出申辩；对存在严重分歧的案件，可以提请审判委员会讨论决定。
4、要把经常发现错误的人员列为重点评查对象，对其承办的案件进行重点评查。对于评查出的问题突出，不能胜任审判执行工作的干警，则要及时组织集中培训，在提高能力后重新上岗。对于存在严重违纪问题或者在集中培训重新上岗后仍然经常重复出现相同差错的审判执行人员，要停止履行审判执行职责，调离审判执行岗位，并根据规定给予相应处罚。
5、细节性瑕疵屡讲屡犯，自查环节应进一步加强。从整个评查的情况来看，在程序操作、认定事实、适用法律、实体处理方面发现的问题较少，问题大多表现为细节性办案瑕疵。诸如卷宗装订不规范、不能体现卷宗材料的连续性和系统性；裁判文书打印校对不认真，裁判文书错字、别字经常发生；送达回证不规范，“送达人”项漏填或填写不全等等。上述问题的长期存在并反复，从某种程度上反映了案件承办人员及书记员责任心的缺失，大多数部门对案件自查这一环节重视不够，导致案件自查环节形同虚设。进而，应研究制定细化的惩戒措施，以刚性的举措保障自觉自查意识的形成，使问题得以及时弥补和消除。
6、坚持把发现问题与总结经验相结合。把在工作中出现的问题和办案法官反馈的信息进行及时梳理，并对此提出解决方案和相应措施，及时形成书面文件告知办案部门和法官干警，杜绝问题再次发生或是形成“老大难”，一直得不到解决。通过发现问题、解决问题，从中总结经验，不时地将这些经验形成文件，发给办案部门和法官干警学习，提高大家对案件质量的认识，帮助大家提升案件质量。
（二）着力完善问题通报讲评机制[5]
案件质量评查工作的成效体现在对审判工作的促进上。只有及时、全面进行通报，既通报差错问题，又通报通过评查总结出来的好经验、好做法；既对案件质量存在的共性问题进行通报，又对案件质量存在的个性问题进行通报，才能使相关审判部门和人员了解审判质量的总体状况，对各自的工作有一个准确的判断和评价，从而发扬优点，改进不足，有效发挥案件评查对审判工作的动态规范与导向功能。通过每月、每季度、半年或全年召开案件质量评查运行通报会，对于评查中发现的问题进行定期梳理、分析原因、提出对策，深化审判人员对质量问题的认识，统一裁判尺度，促进审判质效的提高。
（三）要着力完善问题整改机制
对于评查中发现的个案问题，必须通过相关职能部门启动有关法律程序的事项，要协调有关职能部门依法启动相应司法程序，该依法纠错的坚决依法纠错。对于评查中发现的共性问题或者类型化问题，要深入调查研究，形成解决问题的调研报告，拿出切实管用的相关指导意见，确保规范指导到位，最大限度地减少和避免类似问题的重复发生。
（四）加强审判管理信息化建设
随着社会主义市场经济的不断发展和法治化进程的推进，人民法院受理的案件数量不断上升，类型也日益增多。坚持科学强院，推进审判管理的信息化建设，已成为新形势下开展案件质量评查、提高评查质量和效率的基础性工作和重要途径。要把案件质量评查的各项功能和要求与审判管理信息系统中的审判绩效评估系统有机结合，实现对审判工作质量的及时监控、有效规范和良性互动。要将案件质量评查与法院的管理工作相挂钩，针对案件评查中发现的审判工作运行、管理中存在的薄弱环节，有针对性地采取改进措施，促进法院整体工作良性健康发展。
（五）强化评查队伍建设
案件质量评查能否取得成效，评查队伍建设至关重要。案件评查工作具有监督、管理的属性，被评查的部门和人员多多少少会有一些消极抵触情绪，影响评查人员的积极性，造成一些评查人员不敢认真评查，也不愿意认真评查，从而使评查工作做得较浅，不能实现预期目标，甚至流于形式。因此，在法院内部必须树立案件质量人人有责的质量全局意识，创新和加强审判管理，把自律与他律相结合，构建全院参与审判管理、全院参与案件评查、统分结合、统筹协调的工作机制，为案件评查工作创造良好的外部环境。
案件质量评查工作作为审判管理工作的重点工作之一，对提高审判水平意义重大。我院将按照市高级法院的统一部署，学习借鉴其他法院的先进经验，切实加强审判管理，努力推动案件质量评查工作的科学化和规范化，为深入推进“三项重点”工作，全面提升整体审判工作水平不断作出新的努力。
[1] 羊锦松：《对基层法院案件质量评查机制的浅显思考》，载http://www.gy.yn.gov.cn/Article/jczt/ylfg/201203/26770.html，于
[2]羊锦松：《对基层法院案件质量评查机制的浅显思考》，载http://www.gy.yn.gov.cn/Article/jczt/ylfg/201203/26770.html，于
[3] 最高人民法院办公厅：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年7月第1版，第653页。
[4] 参照最高人民法院办公厅：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年7月第1版，第597页。
[5] 最高人民法院办公厅：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年7月第1版，第654页。
联系客服
