2002年修订的《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)已运行整10年，十年来在国务院《住房公积金管理条例》的高位推动下，全国住房公积金管理事业发生了巨大变化。2002年11月全国缴存人数为6700万，归集余额2840亿，累计放贷1519亿元；截止2011年3月全国归集余额达1.85万亿，累计放贷1.94万亿，缴存人数近9000万。今天看来变化不小，但困难也不少。如今，住房公积金制度发展又到了一个新的十字路口，未来住房公积金事业路在何方？国务院《住房公积金管理条例》如何修订？这是当前急需解决的问题，有关部门正就有关问题进行全面调研，笔者想对相关问题进行研究分析，提出一些意见和建议。
一、现行住房公积金制度存在的问题。
现有《条例》的颁布实施对全国住房公积金制度的规范具有划时代的意义，但是随着政策的深入推进依然遇到许多困难和问题需要解决。
（1）、现行体制阻碍大发展，需要进行再调整。自2002年住房公积金管理机构调归城市属地管理以来，各地住房公积金事业快速发展、成效显著。但是，随着住房公积金业务的快速发展，当前管理机构的管理模式、级别、性质、名称、布局等与发展不匹配、不适应，各地资金规模发展不平衡，管理水平差异较大，有效管理手段和管理能力欠缺容易出现资金风险。政策普及后劲乏力，政策推广容易偏轨，各地好的做法推广慢，资金使用效率低，管理软件开发资金重复投入浪费现象严重，数据备份安全性低，管委会难发挥作用，多头监管责任不清，内部监管经验、方法欠缺等等，对未来资金安全管理可能存在隐患，对未来工作拓展不利，机构需要进一步调整和改革。
(2)、缴存人与管理机构权利范围要再明确。随着住房公积金业务的快速发展，部分城市有试探性突破现有《条例》规定的做法及创新，资金运作权利不清成为住房公积金未来发展的障碍。现有《条例》对“中心运作”资金权和缴存人的权利范围需要重新定位。目前争论的主要焦点是：管理机构是否有权运作沉淀资金用于相关的项目建设、投资。比如结余资金是否可以发放保障性住房贷款或投资保障性住房，使用前是否需要征得资金所有权人的同意。因为现有《条例》规定：单位和个人缴存的住房公积金属于职工个人所有。一些缴存人以资金所有权为由，反对公积金管理机构合理运作结余资金去开展与住房相关的业务拓展。同时，还有许多缴存人要求个人提取范围进一步扩大。这些矛盾不解决好就会阻碍制度进一步发挥作用。
（3）、《条例》中的相关条款急需完善。各级管理机构核算分工及“统一核算”的内容应进一步明确，管理费用由同级财政部门制定的随意性大，监督和罚则内容须加重。业务大发展后出现了一些新问题，如套取、骗取个人住房公积金，骗取贷款的行为，而现有《条例》对套取和帮助套取住房公积金，骗取和帮助骗取贷款行为的单位及个人没有相关处罚条款；对不缴少缴住房公积金的单位罚款太少，威慑力不足、执行难。需要进一步强化。新《条例》出台后应有相应的实施细则出台，避免政策执行走样。
（4）、制度吸引力还不够。管理机构对资金使用效率低，资金闲置严重，制度功能低下、“穷帮富”等社会质疑没有彻底解决好，特别对非公企业缴存的吸引力偏弱，对解决中低收入家庭住房困难的作用发挥不够好，对连续足额缴存时间长且首次提取、使用资金的职工没有优惠利率等补偿政策，不利于吸引更多人主动缴公积金，也不利于预防套取住房公积金行为。
（5）全国资金监管不足 、问题不少。一是业内监管机构不健全、监管效果不佳。目前，全国专职的住房公积金监管人员少，各地监管机构职责不清，监管权威性差，各地住房公积金管委会形同虚设。国家和省监管机构对各管理中心的人员、财产即无强有力的监督支配权，也无人事任免和责任追究权，各地住房公积金管理中心基本上是以市为单位进行独立运作管理，集裁判员、运动员于一身，国家无较权威的住房公积金监管法律、法规作保障，行业内部监管力量比较薄弱，上级监管力不从心，难以达到有效监管目的，难免不发生资金安全问题。
二是业外监管不熟练、不及时。虽然每年有财政、审计、人行、监察等部门的监督检查，各地每年就住房公积金运行情况也向社会进行了一些公示，但这些监督基本上是事后监督。同时，住房公积金管理是新课题，业外对住房公积金的运行情况、风险点把握不准，还需要一个摸索、熟悉过程，想通过外部检查、监督达到及时有效监管的目的还有一定的难度。
三是基础条件相对较差，软件系统建设滞后。各地操作系统建设只注重对付当地业务操作需要，系统更新没有中、长期规范，各地业务操作系统功能统一不足，各地管理系统基本没有和省、国家监管机构核心监管信息系统进行对接，国家监管机构无法实现监管信息数据采集和时时监控目标。主要问题：首先监管信息系统建设滞后。各地虽然已经使用了电算化管理，积累了一定的信息资源，但现有监管信息系统的发展规划落实不到位，业务操作系统建设各自为政，没有形成软件功能的基本统一，信息技术手段和监管指标无统一标准，无法有效地实现系统的集成和资源的共享。其次国家信息系统建设、监管乏力。目前国家信息系统建设还在筹建当中，相关信息系统监管技术手段有限，监管人员的信息化监管经验不足，专项建设经费紧张，推进监管信息系统建设较困难。第三监管手段滞后。现场检查时主要依靠手工翻阅凭证发现违规线索，监管数据智能分析条件较差，技术不成熟，监管效率低。四是各地发展不平衡，信息专业技术人员缺乏，对监管信息系统联网的重要性认识不足，基础性工作准备不主动、不充分。
现有住房公积金制度存在的这些突出问题，必须通过加快住房公积金制度改革，加快现有《住房公积金管理条例》的修订步伐，以全面适应当前及未来发展态势。
二、新制度如何适应当前强化住房保障的要求。
新修订的制度必须解决好沉淀资金投向问题，解决好投资与资金安全的难题。笔者建议：
（1）、直接投资公租房建设项目、着力规范项目审批。应积极参与保障房建设项目，选择适合公积金发展的保障房项目投资。公租房是保障性住房项目之一，住房公积金比较适合支持或投资该项目，应允许结余资金的一定比例和收益结余用于支持公租房建设。住房公积金投资的公租房项目出租对象应该是缴存人，重点帮助对象是缴了公积金的进城务工人员，停缴公积金的承租人必须按市场租金标准缴纳。如果各地在工业园区、大型厂矿附近布点配套建设，减轻企业投资压力，以吸引更多非公企业及员工主动缴公积金。这有利于住房公积金事业发展。新《条例》应适当扩大住房公积金的使用范围，建议以改善缴存人住房条件为目的的，经相关部门批准后，结余资金的一定比例及增值收益结余部分可用于直接投资公租房。有条件的地方应先行开展直接投资建公租房并出租给当地无房的缴存人的试点，目前上海等少数城市已经试点，深受缴存人欢迎。
（2）、拓宽使用渠道、开展“公租房”贷款业务。住房公积金应坚持以解决好全体缴存人的住房问题为总目标，维护好缴存人利益。对增值收益结余少的地方应先采取发放“公租房”项目贷款的办法，融入保障房建设项目，稳步推进公租房贷款业务。
当前只有投资或发放公租房项目贷款比较符合缴存人利益，符合《条例》精神，如果规定：公积金发放的公租房贷款项目，缴存人有优先承租权。将有效扩大公积金制度的吸引力。这样即提高了资金使用效率，发挥了资金作用，解决了资金大量沉淀的老问题，又能扩大增值收益，消除社会对管理机构的负面影响，住房公积金的社会影响力将有大的提升。
住房公积金目前还不适合公租房以外的其他保障房项目建设、投资，比如廉租房的承租条件是低保困难户，缴存人基本不符合承租条件，发放廉租房贷款可能有损缴存人利益，支持经济适用房更不是未来发展方向。如果要拓宽使用渠道，建议研究开通小额住房装修贷款业务。
（3）获得投资产权、维护各方权益。公积金直接投资建设的公租房其产权、收益权问题必须明确，应当归公积金管理机构所有。对国家和承租人来说公租房的产权归属某个部门并不重要，国家只要解决好基本住房问题，资金安全有保障，缴存人有房住即可，但产权不归属投资人肯定会影响住房公积金投资的积极性，最终影响保障房的推进速度。解决好产权问题，即可达到支持保障房建设目的，又确保了公积金的保值增值，维护了缴存人利益。
三、新制度应确定全国垂直管理体制、研究新型资金管理模式。
（1）、全国垂直管理的利弊及模式分析。全国垂直管理有利于资金安全标准的统一实施、有效监管、规范运作，政策的大力推进，资源的合理利用与整合，先进管理经验的快速推广，社会形象、信用度、服务水平、员工素质、管理水平的整体提升，结余资金的优化组合，增值收益的最大化等等。
全国管理的弊端就是：当前各地发展还不平衡，经济发展水平差异较大，管理模式多样化，短期会增加政策统一的难度，各地政策执行中有些因地制宜的政策可能受影响，资金全国大调度可能增加资金风险和人力、物力、核算成本，还会造成资金在调度过程中利息收入的损失。
综合利弊建议实行全国人事垂直管理，资金实行全国统一监管、城市属地具体运作的模式。建议全国机构设置为四级，即：国家住房公积金管理总局，省（自治区、直辖市）住房公积金管理局，地(市、州、盟) 住房公积金管理局，县(市、区、旗) 住房公积金管理局。全国住房公积金管理局系统实行国家总局垂直管理的领导体制，在机构、编制、经费、领导干部职务的审批等方面按照下管一级的原则，实行垂直管理。
（2）建议恢复驻区住房公积金管理机构。现有的《条例》规定没有区一级公积金办事机构，这不利于城市老百姓办理公积金业务，更不利于与区级政府的沟通和业务拓展。如果恢复区里的管理机构、同时全面提升机构级别（目前全国大部分住房公积金管理机构在当地属于二级单位），调整单位名称，明确单位性质，更有利于各级机构在当地顺利开展各项工作。除国家住房公积金管理总局外，将各级住房公积金管理机构名称统一叫住房公积金管理局。
(3)、资金管理模式的建议。资金安全是必须认真解决的大事，2002年机构调整后，全国住房公积金案件大幅减少，有的也是调整前已经发生的，说明目前的资金管理是比较有效的，只需通过全面加强全国网络监管信息系统建设和加大相关检查监督力度，建立有效的内部监管控制制度和规范业务流程，明确界定各级安全监管职责和范围，继续优化资金属地管理模式，实行收支“两条线”的模式完善专户资金与管理费用的分开管理等等确保资金安全。人事垂直管理是资金安全的重要保障。如果资金集中管理可能会影响各级城市政府参与的积极性，还会增加资金全国调度难度和成本。所以，资金不宜采取全国集中管理模式。如果需要解决部分地区短期资金紧张问题，可制订出台业内资金拆借管理办法，最大限度发挥各地资金优势，防止流动性风险发生。拆借利率要有吸引力，资金安全性要有保障。
四、应扩大制度吸引力，合理满足缴存人诉求。
（1）、建议推行差别化存、贷款利率政策。从新《住房公积金条例》发布之日起，对连续足额缴存10年以上，且从未享受过住房公积金贷款或未租住过公积金提供的公租房的缴存人，首次正常销户提取时其个人缴存部分应给予适当的资金贬值利息补偿;对缴存年限越长首次申请公积金贷款的应实行优惠利率政策，缴存时间短的应适当提高贷款利率，合理引导住房消费。
（2）、职工缴存了住房公积金后享受到了政策支持，对贬值的关注度会较小，例如享受了公积金低息贷款政策，购房提取了资金，租赁了公积金提供的住房等。凡不为职工足额缴交公积金的，建议按单位累计欠缴金额的一定比例对单位进行罚款。
（3）、住房公积金应坚持以“住房”为中心的业务拓展，专一解决好缴存人的住房问题，不宜扩大非“住房”项目的提取范围，否则就不应叫“住房公积金”，专一解决好缴存人的住房问题就是对社会的大贡献，与个人住房相关的业务拓展应积极推动，比如租赁住房可用完税发票申请提取，住房公积金按月提取还贷业务应大力推广。
五、应调整增值收益分配政策，调动各方积极性。
合理分配好住房公积金增值收益是推进住房公积金健康、快速发展的关键措施之一，只有正确划分各方利益，合理使用增值收益结余，正确引导结余资金使用方向，制度才会向好的方向发展。建议增值收益作如下调整：
（1）、停止将收益结余用于廉租房补充资金，转为支持公租房建设项目，尽量维护缴存人利益。
（2）、应废除现有贷款风险准备金的计提办法。当前的计提方法有两种，计提的结果差异较大，建议贷款风险准备金提取比例统一改按贷款余额的5%计提，年末准备金余额必须按年末贷款余额的5%进行调整，不得累计重复计提。
（3）、应增加计提住房公积金管理机构事业发展基金项目。每年应在分配完管理费用和风险准备金后按一定比例计提，达到资金规模的一定比例后不再计提，专项用于重点事业发展和弥补除贷款风险以外可能发生的损失。
（4）、制定增值收益结余分配办法。必须明确各级管理机构对增值收益结余的所有权、管理权和分配比例，坚持属地使用收益匹配原则，不得挤占挪用。上级承担了管理责任可以确定适当的分配比例，但更多的收益结余应分配给执行了公积金预算义务的相关地方政府专项使用，待当地公租房建设相关配套到位后进行拨付，以争取各级政府大力支持公积金事业的健康发展，维护当地缴存人利益。
（5）、合理确定管理费用。住房公积金管理费用标准应由内部逐级审批确定，各级管理机构既有管好资金硬件提升的压力，又有做好管理、服务等相关工作的社会呼声，上级公积金管理部门对下级管理部门的日常管理费用应本着促进业务健康发展的原则合理、足额进行确定。应引进激励机制，主要以资金安全管理的好坏和增值收益额的多少来合理确定各单位管理费用，提高各地管好公积金的积极性。
六、应加强监管机构建设，确保资金安全运行。
要确保全国巨量公积金的安全，促进全国住房公积金业健康、快速发展，必须加快机构改革步伐，重新定位机构性质，完善机构职能，尽快建立科学有效的全国一体化管理机构，确保全国监管“一盘棋”。
（1）、加强专职监管机构建设。必须尽早成立垂直管理的机构。应在住房公积金监管司的基础上组建国家住房公积金管理总局，对全国住房公积金进行垂直、全面、专业、有力的监督指导。国家和省（自治区、直辖市）住房公积金管理局不做具体公积金业务，重点对资金安全监管、人事、费用、行业规划等方面加强管理。加大信息化建设经费投入，坚持信息系统建设与操作系统安全建设同步协调发展，引导各地加大信息系统建设人力、物力、财力的投入，合理配置好资源，提升全国信息系统管理水平，针对信息化建设滞后的现状，总局可统一筹集资金来解决，可研究确定将各地不低于年增值收益的1%不高于5%上缴总局统一调配，专项用于监管系统开发维护和业务操作系统推广工作。完善住房公积金督察员巡查制度，重点监督资金规范使用情况，内控制度制定与执行情况，增值收益分配、合理使用情况等关键环节。
（2）、发挥社会监督职能。主动邀请业外监督机构加强监督检查。应定期或不定期邀请审计、财政等部门进行专项检查指导，及时发现风险隐患，提高行业管理运行能力，积极发挥委托银行、缴存人的监督作用，通过内部管理制度制衡和社会监督达到有效监管目的。
（3）、做好信息化监管总体规划、引导行业健康发展方向。要制定科学完善的信息化监管总体规划，明确今后一段时期信息化监管的发展目标、基本原则，制定全国业务操作系统功能开发标准。抓住当前各地急需升级、更新业务操作系统的有利时机，整合行业内部资源，引导推广统一业务操作系统软件。加速全国软件系统的早日统一，减少各地系统重复开发浪费现象发生，这是建立强大的全国监管信息系统的必由之路。加强信息化监管方面的立法研究，将信息化监管纳入整体发展框架。尽快出台信息系统监管工作指引，出台信息系统安全管理办法、信息化内控制度等。全面提高监管制度执行力，提升信息系统建设的能力和水平。
（4）、提升队伍专业水平。加强从业人员操作规范教育与培训，实现全员防范风险局面。短期内必须用再教育和培训的办法努力提升现有人员整体水平，将管理人员、信息技术人员、操作人员的规范操作教育作为一项长期性、制度性工作来抓，使从业人员深刻认识到数据真实、准确的重要性和违规造假的严重法律后果，增强依法合规操作意识，提高依法合规操作能力，形成风险意识人人有，风险防范人人会的局面。
合理引进信息监管专业人才，努力打造专业队伍。要根据行业发展特点制定专业人才长期培养招聘规划，重点培养一支懂经济会经营能管理的优秀管理队伍，要求各地对外招聘一些即有金融、财务知识，又有信息技术专业的大学生充实到各地工作岗位学习锻炼，努力打造一支依法合规、素质全面、精通业务的人才队伍。
由于本人工作在基层，对一些问题的看法可能有局限性，以上只是本人的一些肤浅认识，众人拾柴火焰高，希望更多的业内外智者提出更多更好的办法，积极为新《条例》的修订建言献策。
作者：言一(该文已在专业刊物发表)
2012年4月16日
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