9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围内开展PPP项目示范。
PPP，即Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作模式。显然，经过过去一年的预热，PPP已得到地方政府积极响应。
据媒体报道，财政部将制定PPP模式操作指南和标准化的PPP模式项目合同文本,并要求省级财政部门结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构。
事实上，自1980年代开始，PPP模式即在基础设施领域进行了探索和实践，但当前市场普遍认为，PPP被赋予新的使命，其被认为是替代地方融资平台债、不增加政府存量债务的一种更加规范的模式。
十八届三中全会亦明确提出“引导社会资本参与基础设施建设和运营”，这意味着PPP盛宴即将开启。
PPP非单纯融资模式
PPP模式起源于英国，是指政府与私人组织或任何国有、民营、外商法人机构之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共产品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP，从广义的PPP模式角度出发，BOT（建设-经营-移交）、BOOT(建设-拥有-经营-移交)、BOO(建设-拥有-经营)和BT（建设-移交）都可以视为PPP的运作模式。
十八届三中全会决定提出“要通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营”，实际指向就是PPP模式。
虽然PPP模式是项目融资中的一种，但该模式并非单纯的融资模式，而是一种项目优化管理模式。英国在PPP实践方面走在世界前列，研究表明，英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。从数据可以看出PPP作为一种项目优化管理模式的显著效益。
这种模式具备3个特征：
——伙伴关系
该模式中企业与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致：即在某个具体项目上，双方发挥各自的特点和优势，以最优化的资源配置，实现最多最好的产品和服务的供给。企业以此目标实现自身利益的追求，而政府公共部门以此目标实现公共福利和利益的追求，从实施效果来讲比任何一方单独行动更为有利。
——风险共担
在风险分担方面，政府和企业应该平等参与，在项目谈判和合同设计时坚持风险分担最优原则，政府和企业谁对哪种风险更有控制力，谁就承担相应的风险，双方不过度转移风险至合作方，将项目的整体风险最小化。
——利益共享
坚持公共利益最大化原则，政府通过实现经济效益与社会效益的最大化来确保PPP项目经济效益与社会效益的提高，并对企业形成有效的激励约束机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”。
总之，PPP模式由于其特点适用于收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚以及技术发展比较成熟的项目。
谁会选择PPP
在目前市场形势下，对地方政府来说，选择PPP模式有足够的理由。
其一，有效增强地方政府的投融资能力。
——有效增强地方政府的投资能力
未来的城镇化建设需要大量资金支持，地方政府完全可以通过引入社会资本参与到城镇化建设中，通过PPP模式的运作，改变政府在项目的建设阶段投入全部投资的局面，减缓地方政府的财政压力，使政府在实施项目与平衡财政预算方面更加游刃有余，这样地方政府在基础设施建设方面的投资规模可以扩大，使投资能力得到大幅度增强。
——有效增强地方政府融资平台的融资能力
PPP模式下，在建设期内，由于地方政府将项目完全委托给投资人建设，地方政府融资平台财务报表中不反映该项目的资产负债状况，与外部融资相关的财务数据不受影响，相比自行承建模式，其外部融资能力在PPP项目建设期内不因项目的实施而降低，从而间接提高了其融资能力。即使该PPP项目需要政府回购，在项目回购阶段，地方政府融资平台长期资产项目增加，而负债端可根据地方政府或融资平台实际需求灵活调整，进入应付账款或所有者权益端，从而提高地方政府融资平台的融资能力。
其二，有效降低地方政府的建设成本。
——PPP模式为地方政府节省了因物价上涨的投资成本
拆迁成本的飞速上涨以及建筑材料价格的上涨，是基础设施建设投资成本急剧上升的重要原因。相同工程规模的项目，往往因投资实施时间的拖延而大幅甚至成倍增加建设成本。通过PPP模式，吸引社会资本在最短的时间内完成地方政府基础设施建设目标，使得地方政府节省了建设时间，从而节省了因价格上涨而带来的成本增加。
——PPP模式降低了地方政府的融资成本
未来，地方政府融资行为的不断规范和从严把控是大势所趋。地方融资平台获得资金的便利性越来越低，负债规模将受到严格监控。此外，政府融资平台最便捷的融资方式——信托贷款，市场成本大多在年利率10%以上，且期限较短大多不超过2年，这和基础设施项目动辄5年甚至15年的长期融资需求难以匹配。PPP模式下，一方面9%－10%的年收益率已经低于信托贷款成本，降低了政府静态的融资成本；另一方面，PPP融资与项目期限完全匹配且建设期内不增加地方政府负债规模，避免了不断寻求融资“还旧借新”的繁琐，一定时期内避免了负债规模的攀升，有效降低了政府的综合融资成本。
其三，有效降低地方政府的隐性成本并挖掘潜在利益。
——有利于消化常常被忽略的隐性成本
企业的专业服务在项目的前期就可以介入进来，并体现在参与项目的识别、可行性研究、设计优化等环节，保证项目在技术和经济上的优化可行，降低项目的投资风险，缩短前期工作周期，从政府角度将机会成本、时间成本等均一并考虑，从另一层面降低项目费用。
——有利于挖掘潜在利益，催生地方经济快速发展
交通类基础设施项目实施PPP往往可产生派生经济效益，通过PPP模式运作可发挥企业合作方整合资源的能力，通过前瞻性优化设计、工期安排、同步实施等精细化管理将派生的经济效益转化为政府收入。从地方经济的周期角度看，适度运用PPP模式可使政府有效兼顾GDP持续稳定增长和平衡财政收支。
其四，最大限度降低地方政府的各类风险。
——降低融资风险
采用PPP模式引入社会资本，使项目投资人设立的项目公司成为融资主体，地方政府融资平台将基础设施项目的投融资责任转移至项目公司，充分发挥项目投资人在市场上的金融资源整合能力，通过创新的手段确保项目融资的获得，分担了政府的融资压力，有利于基础设施项目顺利实施。
——降低建设管理及资产质量风险
PPP模式与带资施工在法律上最大的差异在于建设管理风险承担主体不同。PPP模式中，投资人在建设期内具备了项目业主的法律地位，地方政府将PPP项目的设计、投资、施工、管理等权限和风险完全转移给PPP投资人，维护了地方政府及融资平台公司的声誉；而在带资施工模式下，作为PPP项目业主的地方政府及其融资平台仍然承担了相关建设管理责任和风险。
同时，PPP模式下，通过完整的合同约定，项目投资建设方在合理条件下，需要在约定的工期内，按照政府对工程规模、技术、工程量以及工程质量等方面的详细要求，完成项目建设并交付政府使用。如工程建设未达到要求标准、工程质量存在重大问题或未能按工期完工，那么项目投入使用即项目收益就将受到影响，而由于以上原因产生的此类风险是由项目投资人承担的。因此，项目资产质量的风险完全从政府转移到PPP项目投资人。
谨慎为之
从目前PPP项目实施的现状来看，PPP模式在运用过程中存在需要解决的问题：
很多PPP项目都是政府在前期对项目的规划设计进行到一定深度以后再寻找投资人进行合作，当然，这也是公共基础设施项目的客观需要，毕竟政府是作为此类项目的主导，此时对项目投资规模和经济效益影响的很多要素都已确定，投资人更多地扮演服务提供者的角色，如果让投资人对这样的项目承担经营风险的话，就等于让投资人承担了非自身原因决定的风险。
此外，PPP项目的经营收入确定即定价问题比较棘手，理想的状态是让社会资本盈利但不暴利，如果实施PPP的项目是与民生紧密相关的垄断行业，比如水厂、电厂和电信公司等，那么社会资本即投资人肯定倾向于定高价或在经营过程中调高价格以取得暴利。即使有政府进行监管，双方也容易产生争议，进而影响公共产品的服务质量；如果实施PPP的项目所处的行业存在一定或充分竞争的话，那么项目的经营收入，将在很大程度上受到市场竞争的影响，为了保证销售量或客流量，投资人也不可能将价格提高，在这种情况下投资人的自身运营管理水平对回收该项目投资并取得合理利润方面的影响较小，承担了很大的市场风险。
更不能忽视的是,资本都是逐利的，目前虽然大力提倡PPP模式，但是由于需要社会资本通过项目运营收入来回收投资并赚取利润，而项目的经营收入又存在很大的不确定性，这样无疑让投资人承担了巨大的风险。如果PPP项目无法保证投资人稳定收益率的话，势必影响社会资本参与PPP项目的积极性，阻碍PPP模式的大力推行。而且，PPP项目实施的寿命周期普遍较长，中国目前有关PPP项目的法律规范尚未建立，投资人需要在较长的时间内承担不可预见的风险，由于PPP项目需要长期占有投资人的资本，也将阻碍投资人投资业务板块的长期稳定开展，这些都使得社会资本在介入PPP项目时异常谨慎。
针对PPP项目在实施过程中所遇到的问题，上海城建投资根据多年从事基础设施项目投资建设的经验提出建议：
——在项目论证、可行性研究、规划设计等前期阶段，地方政府可以考虑引入专业的投资公司一同参与，这样有利于对项目风险的识别以及对项目社会效益、经济效益的客观评价，进而有利于地方政府的投资决策，并对项目后续的投资建设和运营产生积极的影响，
——由于公共基础设施项目具有一定的公益性，投资人更多地扮演服务提供者的角色，并且考虑到该类项目价格的确定比较困难，存在很大的不确定性，所以建议政府对该类项目进行兜底补贴，即保证投资人在回收项目投资的基础上获得一定的投资收益，该投资收益率可参考社会平均投资收益率水平确定，实际项目运营过程中政府成立专门的机构对经营收入进行统计，实施多退少补，这样无论对于容易亏损项目还是暴利项目来说，对企业、政府和公众都比较公平，兼顾了各方利益，保证了项目的持续运行。
——由于PPP模式强调通过引进先进的运营管理企业来提高公共服务产品的质量，所以建议地方政府在选择项目投资人过程中优先考虑拥有相应专业运营管理单位的投资人，这样既能保证项目运营管理的水平又能保证投资人对运营管理单位的约束力，进而保证公共服务产品的质量。
——由于PPP项目的寿命周期长，投资人的资本将被长期占有并承担风险，进而影响投资人投资业务板块的扩展，所以建议地方政府可以采取股权回购的方式使得投资人的资本能提前回购(或回购大部分股权，让投资人成为小股东作为其运营管理的保障),这样必将能提高社会资本介入PPP模式的热情。
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