化解公共危机应及时、有效、低成本，因此要构建科学公共决策机制，减少公共危机决策成本。公共危机管理应保持中央权威和集中统一，但是也要在职责明晰的前提下做到科学分工，分层防范。
很多公共危机的形成有一个过程，是渐进的，因此公共危机管理应常态化，而不仅仅是应急反应。
■学者论坛■胡振虎
近日，国务院召开常务会议研究部署做好秋冬季甲型Ｈ1Ｎ1流感防控工作，引发了笔者对应对公共危机的一些思考。近些年来，受全球气候变暖、地震等公共危机影响，各种灾害频发。中国已成为受影响最为严重的国家之一，如何科学应对公共危机、减少危机损失已经成为一个亟待解决的重大课题。
公共危机中各种组织应急的基本特征
公共危机指不确定性风险演变成现实损害，是一种动态演进过程，也是一种结果。一般来看，公共危机主要包括自然灾害、事故灾害、公共卫生危机和社会安全危机。本文重点研究当公共危机来临时，政府、媒体与公众反应所呈现的特征。
第一，政府的作用。由于公共危机具有突发性、强破坏性、较高的发生频率、波及面广、传导性等特点，在公共危机治理上，政府责无旁贷。一方面，政府要制定相关制度。首先，政府要通过立法为社会提供公共产品，制定社会遵循的规章制度，以利于集中统一管理。公共危机管理法律、法规应该规定在公共危机状态下各级政府的法律责任和行政权力。其次，建立公共危机管理的预警体系。政府应该充分考虑各种不确定性，建立一套具备监测、预警、评估、防范等的完整治理体系。最后，政府要有完善的公共危机管理机制。要建立包括决策、指挥、激励功能在内的公共危机管理系统，有效调配人、财、物。同时，要建立公共危机信息披露机制和协调指挥机构。另一方面，要明确各级政府的职责。政府公共危机管理应该明确分工，各职能部门和各级政府应该分层、分级管理，防止出现相互推诿的局面。中央政府主要负责全国性的、超出地方政府应对能力范围的公共危机处理以及区域协作、国际合作等。
第二，媒体的作用。在应对公共危机的过程中，媒体应该与政府相互补充。媒体与政府协调一致，能够有效减少震荡。当公共危机来临时，媒体能够起到化解各种矛盾、澄清事实、鼓舞士气等方面的作用。在网络时代，传播虚假信息的代价较低，错误、虚假的消息容易流行。负面消息容易以讹传讹，放大后的信息容易误导正确的决策，甚至引起不良猜疑和传闻。在“人人自危”的外部压力下，媒体应该通过客观、公正的宣传报道，以正视听。政府及公众对媒体应建立一套监督机制，媒体之间也应互相监督，以鼓励客观、如实地报道危机事件，减少主观性报道对公众和决策者的误导。
第三，民间团体的作用。公共危机是对一个国家综合实力的检验，不仅考验政府的综合治理能力，也考验非政府组织的快速反应能力。建立有效的全面动员机制，充分调动各种积极因素，能够将危机损失降低。社区和公众的公共危机意识和能力，一定程度上取决于民间团体与政府配合的好坏。民间团体应该成为联结政府与公众的桥梁，弥补政府能力的真空地带。
美国和日本应对公共危机的经验
进入21世纪，美国的各种公共危机事件频频出现，比如2001年的“9·11”事件、2005年的“卡特里娜”飓风；日本也是一个公共危机事件较多的国家。日本素有“地震国”之称，平均每天约有4次地震，1995年日本阪神发生大地震，2005年日本福冈县发生里氏7级地震。为了医治创伤和应对公共危机，美国和日本实施了很多政策，其经验值得总结。
与中国不同，美国将公共危机分为国家安全危机、社会危机、经济危机和道德危机。美国对危机进行了三个等级的分类，最高级别是第三级。第一级危机是地方性危机，仅限定在地方社区内的紧急事件，主要由有应急能力的地方政府负责。第二级危机是州级别的危机。这种危机可以跨区域治理，由州政府发布信息，提供资源援助，特定条件下联邦政府可以提供财政支持。第三级危机是全局性的危机。此类危机主要由总统宣布，比如2001年“9·11”事件发生时，美国总统在遭受袭击45分钟后发表电视直播讲话，以稳定民心。
“9·11”事件发生后，美国政府从以下几个方面调整公共危机管理战略：一是以法律形式确定政府应对公共危机的责任和权限。截至目前，美国制定了《全国紧急状态法》等为核心的百余部法律，明确了各级政府的职责。二是重新调整公共危机管理机构。“9·11”事件后，美国成立了总统紧急应变行动中心（ＰＥＯＣ），该中心2002年升格为国土安全部，并成立本土安全办公室。根据美国2005年制定的《国家应急反应计划》，美国设立永久性的国土安全行动中心。三是集中统一的中枢指挥系统。美国的公共安全首脑以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢。四是提高国民危机意识和能力。“9·11”事件后，美国制定了防恐怖训练的行动方案，以此来提高国民应对公共危机的意识和能力。
相比而言，日本的公共危机管理更具常态化，历史更为悠久。作为一个岛国，国土面积较小，加上地震频繁，日本一直非常重视公共危机的预警、防范与应对。从应对危机的制度层面看，日本政府也致力于将危机管理纳入法制化轨道，截至2005年，日本共制定危机管理法律法规200多部。从日常防灾的国民教育看，日本政府不惜花巨额财政投入，对国民进行危机意识教育，“以平养战，寓战于平”。在强化教育的同时，日本政府印制了各种白皮书，比如《消防白皮书》、《防灾白皮书》等。从动员机制看，日本政府非常重视与媒体的协调配合，保证公共危机信息通畅、透明。从公共危机管理机制看，日本政府通过中央防灾会议、安全保障会议等决策机构制定对策，再由国土厅、防卫厅和消防厅等职能部门具体实施。
中国应对公共危机的思考
为了应对各种公共危机，党中央、国务院科学决策，及时、有效地控制和减少了损失，保护了公共安全、维护了公众利益。作为公共政策的重要内容，公共危机是危险与机遇并存，如何转危为机是公共危机管理方面仍然需要进一步思考的问题。
第一，构建科学公共决策机制，减少公共危机决策成本。
及时、有效、低成本地化解公共危机对政府科学决策机制提出了挑战。科学论证、合理规划并进行公共决策成本分析是提高政府决策效率、降低决策成本的前提。另外，国际组织应该本着认真、负责的态度对待公共危机防范与治理。以应对甲型Ｈ1Ｎ1为例，世界卫生组织应该重新评估目前的风险警戒级别给大众造成的心理负担，重新思考修改风险警戒级别。2009年6月15日，世界卫生组织将大流感警戒级别提升为6级，即最高级别。世界卫生组织指出，流感大流行不一定意味着疾病严重程度和死亡率提高，主要是指流感的地理范围扩大。但是，这一行动足以让人产生心理压力。随着科学技术发展，人类的医疗卫生条件、看护水平已经显著提高，抗风险能力已经大大提高。因此，应该慎重研究警戒级别的制定依据。
第二，公共危机管理应科学分工，分层防范。
为了统筹协调，公共危机管理应该保持中央权威和集中统一，但是也应该在职责明晰的前提下做到：第一，政府分层级、分阶段分配危机管理工作。在不同层面、不同阶段，应规定不同部门、不同层级政府的政治责任、社会责任和法律责任。从部门看，如果是大范围的公共危机，应该有一个按政府层级反应的行动机制。以公共卫生危机为例，在初级阶段，应该主要由卫生部等部门牵头负责，当危机上升为较高级次后才上升到国务院层面。从中央与地方的关系看，区域性的公共危机应该主要由地方政府负责，而不应该将事态严重性放大，将责任推到中央。第二，构建危机管理部门与媒体之间的良性互动机制，让媒体真正成为传播真实信息的桥梁。在媒体适度言论自由的前提下，鼓励媒体积极介入。同时，应建立大众传媒的可问责制，这是提高危机透明度和准确度的前提。第三，鼓励个人、企业和非政府组织积极参与公共危机治理。破除政府单打一的思维窠臼，给社会力量适度空间，形成“一主多次”的多元化格局。
第三，公共危机管理应常态化，而不仅仅是应急反应。
很多公共危机的形成有一个过程，是渐进的。加强公共危机日常管理，防微杜渐，能够将公共危机损失大大降低。一方面应加强危机管理教育。危机管理教育是公共危机管理的基础和前提。国民危机意识的强弱是危机治理效率高低的关键因素。通过公共危机常识的日常教育、专业人才的培训与储备，政府能够强化国民危机意识和应对能力。另一方面应强化社区公共危机应对能力。社区是公共危机管理的最基层组织，有必要加强社区居民自救和互救能力的培养。自“非典”后，2006年1月国务院发布了《国家突发公共事件应急处理预案》。最近几年，社会各界热议的《紧急状态法》和《突发事件应对法》都具有重要意义。国家应以此为基础，更进一步整合《戒严法》、《防震减灾法》、《消防法》和《防洪法》等相关法律、法规，将公共危机管理法制化、制度化和常态化。
（作者单位：财政部亚太财经与发展中心）
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