林刚
广东某监狱是一所高标准建设的新型监狱，位于广东某市的山下，距市中心约60公里。它远离喧嚣的闹市区，耸立的高墙将监狱变成一个封闭的城堡，墙头是四个戒备森严的岗亭，武警官兵24小时持枪驻守。对外界来说，这里的一切都显得神秘而又宁静......
广东某监狱自2000年4月起开始收押服刑犯人，截至2013年底，广东某监狱实有干警702人，实际在押罪犯5094人。作为地处中国改革开放前沿的监狱，广东某监狱以其“严格执法，文明管理，锐意进取，开拓创新”的管理理念，实现了跨越式发展。2007年7月，被司法部授予“现代化文明监狱”称号，先后接待了大批境内外同行，向世界展示了中国监狱“法治、科学、文明”的形象，被赞誉为中国文明监狱的窗口。
神秘的来信
2013年，广东某市纪委、市委组织部等有关部门陆续接到多封匿名信，反映广东某监狱现任领导公款送礼、收受下属礼金、拥有多套豪宅与其收入明显不符等问题。广东某监狱监狱长XX自2008年以来一直主持全面工作，随着2013广东某监狱升格为副局级单位，XX也晋升为副局级领导干部。
一石激起千重浪，举报信立即引起了有关部门的高度重视。监狱作为一个特殊的执法机构，一直被高墙、电网、岗哨所阻隔，背后的“真容”不为外人所知。到底是职位之争引发的连带反应？还是权力在运行之中出现了黑洞？亦或另有隐情？
为了核查举报信的真伪，深入了解广东某监狱的经营管理情况，经广东某市经济责任审计联席会议研究，决定委托该市审计局对监狱长XX进行任期经济责任审计，在审计职责范围内核实问题。该市审计局根据组织部门的委托和年度计划，安排其直属机构经济责任审计专业局的审计一处具体负责该项目的实施。
使命催征步履急。接到指示后，审计组一行四人悄然远离城市的喧嚣，进驻到迷雾笼罩的广东某监狱。
扑朔迷离的背后
最初的审计，有些风平浪静。
广东某监狱是财政全额拨款的行政单位，设警察经费账、罪改经费账，采用《行政单位会计制度》进行核算，同时按照广东省监狱管理局要求对服刑人员零花钱和服刑人员物品供应站实行单独核算。根据审计目标，审计组制订了缜密具体的审计实施方案：
其一：加大对广东某监狱财政财务收支情况的真实性、合法性审计力度，重点对2010至2013年监狱经费账和罪改经费账进行全面审计，核查其全部收入是否纳入单位财务集中管理，有无将收入和支出在暂存及暂付款中核算，其支出是否合法合规。
其二：以财政预算执行情况为基础，分年度抽查部分预算项目执行情况，看是否存在不按照规定用途使用和分配预算资金等问题。
其三：审计广东某监狱重大经济决策制度的建立健全和执行情况。重点审计重大经济事项决策是否坚持集体讨论、科学论证、严格审查和民主决策等程序，有无滥用职权和独断专行造成重大损失浪费的问题。
其四：审计国有资产的管理情况，重点关注任期内固定资产的增减情况，看资产处置是否经过合法程序、资产购买是否纳入政府采购，有无因权力滥用造成国有资产损失。
其五：审查XXX遵守廉政规定情况，同时张贴审计公示和举报电话。主要审查监狱领导及其亲属是否有长期借用公款未及时归还、长期占用资产归个人使用情况，有无从下属单位领取报酬或公款送礼、收受下属礼金等不正当行为。
数据显示，广东某监狱行政经费账2010年至2013年合计收入64068.8万元，合计发生支出60199万元，其行政经费按照财政预算主要用于人员经费和基本的运行经费方面，没有发现异常情况；罪改经费主要用于监狱设施的零星维修和设备购置，大额支出进行了政府采购；服刑人员零花钱金额相对较小并按个人进行核算，从明细账看，不大可能出现被挪用开支的情况。
是举报信存在乌龙？还是审计不够细致未能触及潜在的黑幕？审计人员一边埋首于大量的资料、报表、凭证、报告、决议和会议纪要之中，全力以赴捕捉蛛丝马迹，寻找审计铁证；一边在深深思考下一步的审计方向……
关键的着眼点
时间在高墙的闭锁之中点点飞逝，一次次的撒网搜索，一张张财务报表的缜密分析，一回回会议的深度研讨，陷入迷雾之中的审计终于露出了曙光。审计人员将目光转向广东某监狱下属国有独资企业----xx实业有限公司。这个寓意开启新光辉的监狱企业，是不是名符其实呢？
监狱企业的运作机制混合了国家行政机关、警察队伍和企业三种管理机制，其管理方法和管理风格以及组织行为具有独特性，在监狱、企业、社会三种方式之间转换，与普通的社会企业相比，其情况尤为复杂。
根据广东省监狱管理规定，XX监狱长同时兼任xx公司董事长，公司的财务由广东某监狱规划财务室统一管理。从账面看，xx公司主营业务收入从2008年的2481万元增长到2013年的7370万元，2010和2011年连续两年在全省监狱系统年度考核中名列第一，XX 任职期间xx公司共取得收入29713万元，实现润3713万元。
审计人员进行了集中分析：对于劳动密集型的监狱企业来说，身为工人的在押人员工资低，生产成本低廉；由财政支付工资的警察人员承担了部分企业管理职责，管理费用少；水电成本低于正常的工商企业，税收具有特殊优惠。
以此看来，xx公司具有天然的生产成本优势，年收入保持39%的增长速度，但公司的利润为何不到13%？收入、成本与利润之间的巨大差异引起了审计人员的高度警觉。审计组立即调整思路，将审计重心锁定在xx公司，并确定了四个关键的着眼点：
第一，由于监狱企业自身的特点和该市的实际情况，监狱主要为有关企业提供来料加工服务，其是否存在隐瞒收入私设小金库的情况？
第二，监狱企业政策性强，服刑人员物品供应站的物资采购是如何进行的？价格是否合理？有无牟取暴利？其利润是如何管理的？监狱企业增值税实行按比例返还，返还的增值税具体用途是否合法合规？
第三，除部分管理人员外，工人均为服刑人员，劳动报酬低，不缴纳五险一金，免交企业所得税，总体生产成本较低，企业财务核算是否规范？
第四，监狱干警具有双重身份，既是人民警察，实行公务员管理，同时又是企业的实际经营管理者，干警有无在企业领取报酬？是否存在利益结合点？
由此，一场惊心动魄的行动又一次扬眉剑出鞘。
剥茧抽丝现真相
黑幕的形成有其特定的历史渊源，黑洞的敲开却需要审计人员的智慧与胆略。
审计人员首先通过对银行账户的清理核对、票据的清查以及开展现金突击盘点，初步排除了xx公司私设小金库的怀疑。接着，对极有可能导致权力渗透的供应站进行了审计，结果显示供应站的物资采购实行了内部招标，价格相对合理。XX任职期间，供应站实现利润1437.57万元。但审计也发现监狱及监狱企业存在多方面的管理漏洞：
收入1699.3万元未纳入预算管理。审计查证发现，按照《广东省监狱管理局罪犯供应站管理办法(试行)》“供应罪犯的物品批零差价按照来源于罪犯，用之于罪犯的原则，将批零差价和罪犯零花钱资金利息的50%补助罪犯伙食，购置必须的生活用品”的规定，广东某监狱应将供应站利润718.79万元用于改善罪犯伙食及购置必须的生活用品。同时，xx公司收到2007年至2012年度增值税返还款3467.49万元,按照财政部相关文件精神应将退税资金30%共计981.11万元用于监狱狱政设施维修。经查，广东某监狱对于供应站利润和增值税返还资金的使用符合相关规定，但未将两部分收入纳入部门预算管理。
企业水电费由财政预算经费承担。审计发现，xx公司各厂应负担的水电费虽有统计记录，但未列入公司管理费用，而是由监狱行政经费统一承担。xx公司作为独立核算的企业，生产用水电费却由财政预算安排的经费承担，这种割财政的肉补贴企业的招术严重违反国家财经法规。
工会经费和职工福利经费严重超标。在XX任职期间，广东某监狱指令xx公司列支监狱工会经费和职工福利经费6611.50万元，占公司收入的22.25%（公司未单独设立工会）；列支职工（含监狱及企业）学习培训文化建设费4460.67万元，占公司总收入的15.01%。而根据国家规定，允许在企业所得税税前扣除的标准为：工会经费、福利费和培训费分别为职工工资总额的2%、14%和1.5%，相比之下xx公司工会经费和职工福利经费开支远远超出规定的比例，这不仅严重影响了xx公司经营利润的真实性，而且为使用者提供了巨大的资金空间，为权力滥用埋下了祸端。
滥发职工福利，监企费用不分。广东某监狱利用工会财务这一“避风港”，指令xx公司自2009年至2013年通过向广东某监狱工会账转款和在公司费用中直接报销等形式，为监狱干警发放电影卡、图书卡、消费券等福利，其中直接在企业管理费用中列支885万元，向监狱工会转账1902万元；此外，广东某监狱财政供养人员的伙食费、学习培训费等费用由公司承担，既不符合《XX市监狱体制办法（试行）》规定的“全面保障、监企分开、收支分开、规范运行”要求，也造成xx公司费用率较高，减少了企业的实际利润。
利润分配不规范。XX的任职期间，xx公司共分配利润984.79万元，分别记入应付股利—广东某监狱、生产发展储备基金、管理人员培训基金、公司生产储备基金和罪犯教育补助基金，同期在各种基金中已列支费用878.68万元。按照会计准则要求，计提的各项基金应记入盈余公积科目，xx公司在应付股利科目中列支相关费用，导致企业费用不实，影响利润真实性。
费用报销存在疑点。审计人员在清理中再一次发现，监狱和监狱企业的神秘面纱背后不再是大雾弥漫的高墙，而是一个个权力、贪欲、金钱的黑洞，xx公司的费用报销存在很大疑点。审计人员详细查看了部分报销凭证，发现部分培训业务费、队伍建设费报销附件不齐全，如2012年12月报销队伍文化建设费--会务费28000元，附件未附参会人员、会议内容，会议费用预算、公司领导事前审批等相关资料；部分大额招待费支出采用现金报销的方式结算，没有业务招待费清单；还有大量的发票内容标明为水果、礼品，金额较大，某办公室负责人2012年7至9月在xx公司报销水果茶叶等费用近百万元。考虑到xx公司部分费用报销内容存在明显疑点，因审计手段有限难以查清，经审计组将部分内容存在明显疑点的报销凭证及附件移送给市纪委进行调查。
丰硕的成果
有鉴于本次审计反映的诸多问题，广东某监狱高度重视，对企业水电费464.23万元由行政经费负担、企业利润及增值税返还款1699.89万元未纳入预算管理问题，广东某监狱按照审计决定要求,将2011年至2013年广东某监狱垫付的水电费464.23万元，以及2014年1至5月垫付的水电费67.55万元，共计531.78万元全部转入该市财政委，并与该地供电局、自来水公司商定，自2014年6月起分别开具发票，由广东某监狱和xx公司分别入账核算；广东某监狱在编制2015年度预算时将供应站利润纳入预算。
对xx公司自2009年至2013年期间通过向广东某监狱工会转账1902万元和在公司费用中直接报销885万元等方式为监狱干警发放电影卡、图书卡、消费券等福利，以及部分存在明显疑点的费用发票，审计移交该市纪委调查处理。该市纪委经调查核实，对广东某监狱违规发放图书卡、电影卡和酒店的消费券等问题，认定XX应负领导责任，经市纪委、市司法局同意，由纪委领导对XX进行诫免谈话，责令其写出书面检查。
对部分费用报销不真实问题，经该市纪委调查核实，确实存在部分监区干警采用假发票套取现金用于干警聚餐和景区游览，部分礼品用于送礼和接待。市纪委决定对相关责任人广东某监狱第X监区长XX给予党内警告处分，对经办人XX诫免谈话，对广东某监狱原办公室副主任XX调离原工作岗位并进行诫免谈话，对第X监区监区长XX进行诫免谈话，对经办人XX进行批评教育。
对审计报告反映xx公司内控制度不够健全、财务管理不够规范问题，审计实施期间xx公司先行整改，于2014年4月份出台了《xx公司业务招待费和队伍建设费使用管理规定》，加强对费用的审批，严格报销流程。审计报告出台后也引起了该市司法局和广东某监狱的高度重视，市司法局出台了《关于规范监所企业生产成本核算的指导意见》，新辉公司据此制定了《新辉实业有限公司收入成本核算办法》。对审计报告中提到的监狱体制改革不彻底，利润分配不规范、激励机制不明确等问题，广东某监狱正在和该市司法局及市政府相关部门沟通协调，推动调研和制度制订。
由于审计效果显著，该项目被审计署评为2015年地方审计机关表彰项目。
沉重的思考
早在1997年监狱系统就全面实行了监狱和监狱企业分开核算，但这种分开并没有解决监狱体内循环的问题。本次审计发现的违纪违规现象在行业内带有普遍意义。但我们也要看到，监狱企业的管理者主体是具有公务员身份的人民警察，企业管理和经营方面的人才十分匮乏，监狱干警对提升企业的管理水平和经济效益具有决定性的作用。而当前进行的监狱体制改革突出“收支两条线”，要求监狱企业的利润不能用于监狱人民警察发放奖金，人民警察的待遇按公务员的有关管理规定执行。如何充分调动监狱干警的积极性，需要建立与新的运行管理模式相适应的激励约束机制和责任体系，以全面提高我国监狱和监狱企业的管理水平。
中央已明确指出“监狱企业是担负特殊职能的特殊企业，具有特殊性质，总体上要遵循特殊企业，特殊管理，特殊政策，特殊立法的原则，在管理体制、机构设置、人事管理、经营范围、投资办法、政府采购等方面均实行特殊的管理方式，享受国家特殊政策的扶持，在条件成熟时进行特殊的立法予以确定”，期待广东作为深化改革开放的先行地，率先走出一条新路！(作者单位：深圳市审计局经济责任审计专业局）
联系客服
