2020年3月，自然资源部下发《关于全面开展矿产资源规划（2021-2025年）编制工作的通知》，全面启动了全国、省、市县各级规划编制工作。矿产资源规划编制实施是一个复杂的系统工程，需要统筹考虑国民经济和社会发展目标要求，以及与其他资源保护与利用的相互关系，做好编制和实施的衔接。经过前三轮矿产资源规划的编制实施，目前我国已形成了较为系统完整的规划编制实施规范和保障体系，但在与相关规划衔接方面，还有进一步完善的空间，需要结合部“两统一”职责，在新一轮矿产资源规划编制实施中，给予重点关注。
一、以往规划衔接中的突出问题
（一）与地方国民经济和社会发展规划目标衔接方面。
从矿产资源规划实施的总体目标看，要按照生态文明建设总体要求，着力提高资源利用效率和水平，加快发展绿色矿业，统筹资源开发、环境保护、产业布局与区域发展，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变。但在具体实施过程中，有时会出现两种倾向：一是忽视资源保障功能，片面强调安全和环保，“一刀切”推动矿业权退出，甚至有的地方提出建设“无矿市”、“无矿县”；二是受限于资源禀赋、区位条件和经济基础，存在对高污染、高耗能产业的路径依赖。这都不利于矿产资源规划目标的落实。
（二）与空间类规划的衔接方面。
由于矿产资源勘探开发的不确定性，导致矿产资源规划在空间落位方面存在一定难度。这也导致矿产资源规划与其他规划的衔接原则性强、实操性弱，往往是具体问题具体商量，难以做到全都事先谋定。例如，矿产资源规划与土地利用规划衔接方面，难以做到时间空间事先知晓、吻合到位，矿业权人无法办理建设用地许可证、矿山占用农用地、小型矿山未批先用等矿地矛盾长期存在；还有一些公开出让的矿业权由于无法办理相关地权、林权手续，导致无法实施正常开采。再如，生态保护红线与矿业权、国家规划矿区、重点成矿区带重叠问题，以及已设矿业权划入保护区或保护区内矿业权违规延续等问题，其本质也是规划及用途管制衔接的问题。
（三）与重大工程项目类规划衔接方面。
据统计，2015-2018年，全国历史遗留矿山地质环境治理恢复面积为22.02万公顷，规划期内完成50万公顷的约束性指标任务有一定难度。地方普遍反映，近年各级财政矿产资源收益大幅降低，各地用于矿山地质环境恢复和综合治理的资金萎缩；受各方面因素的影响及政策制约，社会资本投入虽有积极性，但达成协议、项目落地都有很大难度。总体来看，历史遗留矿山地质环境治理恢复资金来源单一，尚没有很好地与土地整治、生态修复等规划和资金投入结合起来。
二、“十四五”新形势新要求
（一）“十四五”规划提出的新要求。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“党的‘十四五’规划建议”）提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；要构建国土空间开发保护新格局，强化国土空间用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用；要全面提高资源利用效率，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，提高矿产资源开发保护水平，完善资源价格形成机制。以上要求，指明了矿产资源规划“增强国内供给能力，优化勘查开发布局，提升开发保护水平”的编制实施方向。
（二）“两统一”管理带来的新机遇。
中共中央《深化党和国家机构改革方案》明确：自然资源部要履行好“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。这给矿产资源规划编制实施指明了原则和总体思路。统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，有助于理顺矿产资源资产开发保护与其他门类自然资源资产之间的关系；统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，有利于在统一的空间框架体系下，统筹矿产资源开发、矿山地质环境修复工作。而“两统一”职责的相互融合，不仅有利于山水林田湖草的系统保护和修复，还有助于促进“土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋”等自然资源资产在不同时空状态下的价值最大化。
因此，党的“十四五”规划建议将“健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价和确权登记，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿”与“提高矿产资源保护开发水平”并列，纳入“全面提高资源利用效率”一节中，对于树立矿产资源规划全局观，加强规划衔接具有重大的指导意义。
三、几点思考与建议
（一）加强规划的衔接。
一是与国民经济与社会发展“十四五”规划的衔接。在国家层面，结合经济社会和产业发展需求，综合评估“双循环”发展、国土空间开发保护格局优化、节能减排等因素对矿产资源供求关系的影响，进行勘查开发合理布局。在地方层面，针对近年来砂石粘土价格过快上涨的情况，根据重大基础设施建设和民生需求，按照提规模、提效益、保总量的原则，合理规划布局，有序安排矿业权投放，科学进行市场调节。
二是与国土空间规划的衔接。根据《市级国土空间规划指南（试行）》，在统筹划定“三条控制线”的同时，“各地可结合地方实际，提出矿产资源等其他需要保护和控制的底线要求。”结合该条编制指引，借鉴国外设立“矿产保护区”理念，可以划定并设立国家重大战略资源保护区，对油气、煤、稀土、铁、铜、铝、钨、铀等重要战略性资源矿产地实施特殊保护。此外，在历史遗留矿山地质环境治理方面，加强与国土整治、生态修复等相关规划及重大工程项目的衔接。
（二）加强规则的衔接。
一是加强与国土空间规划分区管制规则的衔接。鉴于矿产资源的隐伏性和发现的不确定性，通过平面规划无法解决的与其他自然资源重叠问题，需要通过立体规划，统筹地上地下资源开发利用空间和时序，制定差别化用途管制规则来解决。当前，应重点加强与“三区三线”管控规则的衔接，积极参与涉及矿产资源勘查开发管控规则的制定，细化分区准入规则。
二是加强与生态环境管控标准的衔接。对于生态保护红线等禁止开发区域内允许的地质调查和矿产勘查开采活动，参照相关国家标准，制定准入和运行规则，统一行政、执法、督察、审计标准，确保“行政可操作，监管有依据”。
（三）加强产权管理的衔接。
根据“净矿”出让的大趋势，借助自然资源“两统一”管理优势，加强矿产资源勘查开发涉地、涉林等产权管理的衔接。根据不同矿种、不同开采方式特点，灵活确定矿业用地年限和方式。探索从自然资源资产统一管理的角度，处理矿产资源勘查开发与生态保护，及其他自然资源保护与利用的时空关系，综合考虑矿业资本投入对土地利用和基础设施改善的影响，加以合理利用。
（四）加强开发与保护的衔接。
以推动“净矿”出让为契机，推动对矿产资源勘查开发的全生命周期规划和管理，合理安排矿产开发、土地利用、生态修复时序。结合地方经济和产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，为合理开发和科学利用创造条件。推动矿山土地综合修复利用、存量建设用地盘活、废弃矿山土石料合理利用，鼓励利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业，使矿产开发成为自然资源综合利用的中间节点，而不是终点，形成开发与保护的良性循环。
本文作者：关凤峻，自然资源部咨询研究中心咨询委员，原国土资源部地质环境司司长；卜善祥，原驻国土资源部纪检组副组长、监察局局长；余星涤，自然资源部咨询研究中心研究员。
(来源：自然资源智库)
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