农村集体土地产权制度改革与完善

近年来，集体土地产权制度改革创新成为社会关注的焦点，并在探索中取得了一定成效，但存在的问题也很突出。原因在于集体土地产权制度在操作上还存在很多不确定甚至矛盾的地方，导致集体土地征收和流转行为不规范，土地利用效率低，甚至损害了农民利益。因此，探讨新形势下集体土地产权制度改革与完善的有效途径，尤为必要。 

农村集体土地产权现状、问题及成因

农村集体土地产权现状。按照现行法律规定，集体土地所有权归集体所有，但是国家有权强制转移这种所有权，而且这种所有权的转移是单向的，条件是给予被转移对象以适当的补偿，补偿的标准由国家规定。依据法律，我国现有农村土地使用权主要在农民手里，农民以户为单位，通过与农村集体经济组织或村民委员会签订承包合同获得土地的使用权，并可按照有关法律依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

农村集体土地产权存在的问题。1.政府和农民在产权认识上存在分歧。按照现行法律规定，集体土地所有权的主体是农民集体，农民集体包括村农民集体、乡（镇）农民集体、村内农业集体经济组织内的农民集体。这三种形式中，村一级是最主要的。但大部分农民（村民）甚至村干部认识较为模糊，即把土地承包权长期稳定视为土地归自己所有，可以随意处置。以至于随意使用土地、恶意垦种、随意盖房等现象时常发生。

2.土地使用权流转程序不完善。现行的集体土地产权关系是一种契约关系，但是这种契约关系并不是市场供需条件下形成的，而是由国家行政权力赋予的，所以缺乏市场机制下运行所形成的那种稳定性和适应性，也难以反映市场供需之间的平衡关系。从而造成集体土地在流转过程中存在以下几个问题：一是土地流转不均衡；二是土地流转形式不规范，部分土地流转项目存在“反租倒包”现象，与土地流转政策相违背，损害了农民的利益。三是拥有集体土地使用权的农民土地流转意愿低。很多地方直到目前也没有形成集中连片耕种的状态，因为要进行规模化经营，一般都要求中长期流转土地，但部分农户为了随时恢复耕种土地，只选择短期或者季节性的流转土地。由于土地分散，只要有个别承包户不同意出让经营权，就无法达到集中连片承包土地的目标，只能放弃对土地的租赁，从而影响了土地的规模化和集约化经营。

3.集体土地产权转移后，对被征地农民的补偿安置不到位。目前，集体土地征收后，被征地农民的安置问题并不理想，往往会出现“先富先穷”的现象。作为被征地农民，在土地被征收后，政府一次性给予大量补偿费，对于很多农民来说，可算得上一笔巨款，于是坐吃山空。随着时间的推移，几年之后便会所剩无几，有的甚至无法度日。即使有些村集体利用这部分钱兴办实业，利用收益负担被征地农民的社保费用，但也常因由于经营不善而难以为继。

农村集体土地产权改革的对策

明确农村集体土地产权的主体。进行集体土地产权改革，必须坚持城乡统筹，从制度上建立新型的城乡关系。这就要求城乡土地产权具有均等的权能，保障市场化配置中农村土地权益、农民权益得到体现。

1.明确农村集体土地所有权主体。集体土地所有权主体明晰，是指对所有权主体的法人制改造。将农民集体组织改造成法律意义上的完整法人，是目前法律技术下的唯一可行选择。第一，对集体土地实施法人制改造实质是回归之前的高级合作社法人形态，具有制度历史基础； 第二，我国的农村集体组织在现实中大多具有法人形态， 也均能按独立法人组织享有权利与承担义务，虽然不尽完善，但多年来得到了社会方方面面的普遍认可；第三，法人制改造符合作为公有制形式下集体制度的价值目标。

2.探索建立农村集体土地使用权转让制度。一是建立土地流转市场。即建立一个信息交流的平台，供求双方通过交流，以达成土地经营权交易的目的。二是土地流转应遵循依法、依规、自愿、有偿的原则。三是采用多种形式的土地流转，不仅可以提高土地资源利用效率，也有利于形成规模经营，因此应以土地流转为基础，不断创新合理的生产组织形式。

3.适时进行征地制度改革，确保农民对集体土地的收益权和处置权。一是要把土地规划作为限定条件前置于土地出让的全过程，将指标控制式的规划转变为公众参与式的规划，建立土地用途、土地规划和土地出让方案管制与审查制度。二是要将集体建设用地进入市场流转的数量纳入新增建设用地总量控制和年度土地供应计划，实行农村集体建设用地和城镇国有建设用地统筹管理，地方政府应当实施年度城乡建设用地总量控制。三是要把土地资源交由独立于地方政府之外的专门的土地储备及交易机构进行公开交易，政府仅保留必要的公益性土地征收权。四是要将税收作为调节土地资源配置和土地收益分配的有力工具。

集体土地产权改革必须坚持城乡统筹。城乡统筹必须破除城乡二元结构，构建新型的城乡关系。

1.新型的城乡关系的实质在于实现城乡居民在产权和治权上的平等和统一。这就要求实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。最突出的表现就是城乡资源要素按照市场机制在城乡间、产业间流动。

2.城乡统筹必须在坚持土地集体所有制的基础上完善产权体系。一是不断强化公民个人、法人或组织的财产权利，以明晰个体产权来激励经济主体为社会创造更多的财富，而且应通过登记发证进而对农民农村承包经营权产权的主体身份进行明晰确定。二是确保农民集体建设用地产权与成员权。农民是土地的主人，集体建设用地的产权应以股份制形式使农民以股东的身份分享土地流转收益。农村集体成员即成员权的界定问题是进行确权的关键。三是对宅基地使用权进行确权，在保护农民的财产权益的前提下盘活农村宅基地。

盘活集体土地资源，壮大集体经济并加大监管力度。

1.在“同地、同权、同价”的基础上，大力培育集体建设用地市场。培育集体建设用地使用权流转市场的主体； 建立并规范农村集体土地使用权流转市场体系， 遵循“两市分离、城乡统一、国家调控” 的思路来设计，即农地使用权市场和集体建设用地使用权市场相分离，国有土地市场和农村集体土地建设用地使用权市场相统一，国家通过税收，法律等手段进行土地市场的宏观调控；构建完善的集体建设用地使用权流转市场运行机制，明确流转的范围、条件和程序，建立合理的土地收益分配机制，加强政府的监督管理。发放集体建设用地使用权证，法定年限内的建设用地无论如何转让，不改变其集体所有权性质，法定使用年限届满后回归原集体组织。

2.规范农村宅基地的管理，引导农村房地产市场健康发展。宅基地使用权改革的目标，就是允许宅基地在不改变所有权性质前提下有限度自由转让，使宅基地及地上房产通过市场转让获得收益。宅基地使用权制度改革应该有以下几个方面考虑：一是要实行最严格的取得制度。对现有宅基地要彻底清底排查，然后确权登记，明确权利主体，界定使用面积范围，并发给权利证书。科学整理规划现有宅基地，对多年闲置的宅基地、无确凿证据证明不归个人使用的宅基地等要依法收归集体所有，严禁非集体组织成员原始取得宅基地使用权。二是实行宅基地阶梯有偿使用制度，对于标准内的宅基地实行低价有偿使用，超出标准的宅基地实行阶梯高价有偿使用，严重超标的宅基地实行惩罚性有偿使用，有效遏制已经蔓延的超标准使用宅基地现象。三是实行宅基地有限制转让制度。宅基地转让制度必须保障农民的居住权，同时也必须受到基于国家和社会公共利益考虑的适度制约。四是实行宅基地使用权有偿转让制度，将宅基地隐性市场显性合法化，利用市场机制盘活宅基地的合理使用，实现宅基地资源的优化配置。五是实行宅基地使用期限法定化，期限届满使用权原则上收回集体所有。六是制定集体土地利用总体规划和实行土地用途政府管制。宅基地的使用必须符合其土地利用规划和政府对土地用途的管制。

3.加大对集体土地监管和宏观调控的力度。集体土地产权改革的目标之一，是建立一个高效的土地流转市场，但任何市场都有其自身不可克服的局限，改革过程中集体土地市场的建设，更易出现各种难于避免和预见的问题，这就必须加强监督管理和宏观调控。国家必须首先制定土地利用总体规划， 确定集体土地的地块用途；然后监管集体土地利用规划的实施，管制集体土地的用途。加强土地调查、土地评价和土地登记工作， 做好监管和调控的基础工作， 共同构筑完善的监督管理机制。面对土地流转带来的巨大利益诱惑和耕地总量控制之间的矛盾， 为防范农用地转为集体建设用地， 严守18 亿亩耕地总量控制红线，政府应根据耕地保护的严峻形势，考虑设计新的农地转用审批制度，确保用途管制制度得到落实。

（作者分别供职和就读于山东省泰安市委党校和北方工业大学）