摘要：当前我省农村体制改革已经进入克难攻坚的关键阶段，特别是在城镇化、工业化快速推进，农业生产方式和农民生活方式发生深刻变化的大背景下，农村体制改革工作必须更加注重科学性和创新性，要遵循“以人为本”的改革原则，更加注重发挥市场在农村改革中配置资源的决定性作用。
一 、 近年 我省深化农村体制改革的成效 近年来，我省认真贯彻落实党中央全面深化改革精神，统筹谋划农村综合改革，狠抓关键环节突破，突出重点任务落实，在农村土地确权颁证、产权制度改革、农业支持保护制度、农村金融改革等方面取得明显成效。
（一）
推进农村土地确权颁证。 一是 承包经营权确权颁证。截至2016年11月底，完成实测耕地面积为8657.16万亩，占全省家庭承包耕地面积的88.6%；确权到户面积6599.6万亩，占家庭承包耕地面积的67.6%。
二是 宅基地使用权确权 颁证 。全省已完成宅基地使用权地籍调查2166.4299万宗，符合登记发证宗地数1745.6619万宗，已向权利人发证书数1487.3634万宗，占已完成地籍调查宗地数的68.66%。
三是 集体建设用地使用权 确权颁证 。全省共完成集体建设用地使用权地籍调查23.172万宗，符合登记发证宗地数14.257万宗，已发放证书11.157万本，占已完成地籍调查宗地数的48.15%。
（二）
推进农村产权交易流转。按照《关于农村产权制度改革试点工作的指导意见》安排，在
郑州市、
新乡市、
济源市、信阳市4个省辖市和25个县（市）开展农村产权交易改革试点，全省农村产权交易量20606宗，交易额18055万元。其中，济源市开展农村集体资产股份权能改革试点，在3个镇133个村开展工作，其中105个村已完成成员身份确认、清产核资和资产量化工作，87个村成立农村集体经济组织；
长垣县开展农村集体经营性建设用地入市试点，共挂牌出让9宗218.63亩农村集体经营性建设用地，成交金额2423.1万元，农民集体获取收益2172.8万元，政府收取调节金250.27万元；信阳市和栾川县开展林权流转证发放试点。
（三）构建新型农业经营体系 。 一是 适度规模经营面积不断扩大 。截止2016年11月底，全省土地流转、土地托管和代耕代种等规模经营面积7159万亩，占家庭承包耕地面积的72%；其中土地流转面积3913万亩，占39.8%。
二是 新型农业经营主体不断壮大 。全省各类新型经营主体目前已发展到近21万个，其中农民专业合作社13万家，家庭农场2.96万家，种养大户4.3万家，农业产业化龙头企业6835家，其中国家级龙头企业60家、省级761家。
三 是 社会化服务水平不断提高。创新农业社会化服务机制，提高基层农业技术服务能力，加强乡镇农技站建设，提升农机服务水平。目前，全省土地托管面积1500万亩左右，农作物良种覆盖率达到97%以上，全省农机合作社服务土地面积4494万亩，占家庭承包经营面积的45.8%。
（四）健全农业支持保护体系。 一是 落实农业“三项补贴”改革 。将80%的农资综合补贴，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，共计107亿元用于支持耕地地力保护，今年6月份兑付到户；20%农资综合补贴，计33.5亿元作为资本金，成立河南省农业信贷担保有限责任公司，支持农业适度规模经营。
二是 财政涉农资金统筹 整合 试点 。在全省53个贫困县开展试点工作，将中央财政及省级配套安排的农业生产发展和农村基础设施建设等方面20类61项专项资金、省财政安排的13大类共28项资金纳入统筹整合范围，资金项目审核权下放到县，由各县根据实际需要自主安排。
三是 支农涉企资金基金化改革。2015年，省财政整合千万吨奶业跨越工程和新型农业经营主体等专项资金1.4亿元，引导金融及社会资本2.8亿元，发起设立现代农业发展基金，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融和社会资本投资农业，已完成投资项目14个，签约金额4.02亿元。
（五）创新农村金融保险制度。 一是国家“两权”抵押贷款试点。省政府成立农村承包土地的经营权、农民住房财产权“两权”抵押贷款试点工作小组，我省有11个国家级“两权”抵押贷款试点县。截至2016年10月底，9个农地试点县发放贷款68笔11974万元，2个农房试点县发放贷款463笔6213.2万元。
二是农信社改制。制定了《河南省农村信用社改制组建农商银行工作专项方案（2015—2017年）》，通过2-3年努力基本完成县级农信联社改制组建农商银行，已有58家农信社改制为农商行，占41%。
三是村镇银行发展。引进符合条件的省内外银行机构，引导本地优质涉农企业和农村经济组织投资入股发展村镇银行，全省组建82家，村镇银行法人机构数全国第三，县域覆盖率全国第一。
四是农业保险发展。去年5月8日，中国
保监会正式批复成立中原农业保险公司，财政厅研究出台了保费补贴政策，支持中原农业保险公司开发小麦、玉米高保障保险和农业贷款保证保险，服务全省粮食生产。
二、当前我省农村体制改革存在的主要问题 农业供给侧结构性改革以及新时期城乡统筹发展背景下，使市场机制在农业领域充分发挥作用以及增强农业农村发展的活力和内生动力是改革的重要任务。近年来，我省在农村体制改革方面取得了很大成绩，农村土地的确权颁证、新型农业经营体系的构建、农村转移人口市民化的推进等成效显著。但深层次上看，农村要素不活、主体不强、市场体系不完善以及城镇化背景下农村社会治理等问题较为突出。
（一）农村产权制度改革滞后。激活要素，使农村要素得以充分流动是培育农村发展内生动力的基础性制度。可以说农村产权制度改革的滞后是我省农村市场经济体制不完善，农业缺乏竞争力、农村缺乏活力的基础性原因。长期以来农村的各种资源资产由于归属不清晰、流转不顺畅，不能实现自由流动。承包地、宅基地、房屋等农村产权界定不清，缺乏进入和退出机制，流动性差，几乎不具备发挥金融杠杆作用的资产属性；农村集体资产由于产权不清晰，经营性差；土地、劳动力等要素流动不顺畅，不能实现合理配置；与之相关的农业适度规模经营、新型农业经营体系的构建以及城镇化的推进等缺乏基础制度体系支撑。仅就土地承包经营权这块，在
南阳调研时，当地工作人员就表示，由于中央承包地的确权政策已经明确，而实际确权的滞后，使一部分农户在流转时由于担心确权时丧失承包权，而不愿意将土地流转出去。近年来，中央深化农村体制机制改革，把农村产权制度的改革摆上重要位置，但现实中由于种种原因，目前我省的农村产权制度改革整体比较滞后，进展较慢。目前土地承包经营权的确权到户还没有完成，甚至一些县的确权比例很低，2017年完成全省土地承包经营权确权到户扫尾工作的预期目标完成难度大；宅基地、农村建设用地、农村集体资产的确权到户和股份制改革，以及相关的流转和抵押更是滞后，有的甚至还没有启动。新时期，传统产业产能过剩，城市充裕资本迫切需要寻求新的投资空间，农业农村成为热门领域之一，农村产权制度改革的推进有利于充分释放农村要素的红利，为培育农村发展新动能提供基础支撑。
（二）缺乏适应市场要求的农业微观经营主体。近两年，农业市场形势发生变化，粮食三量齐增，农业经营尤其是粮食生产效益大幅下降，农业发展转变为以提高农业竞争力为导向。从直接原因来看，是源于国际国内成本价格比的变化，但本质上，是由于长期以来我们还没有在农业领域培育出符合市场化要求的合格的微观主体,农业和粮食竞争力基础依然缺失。新形势下，农产品结构性矛盾突出，有效供给不能满足消费需求，这种情况下，按照消费市场的变化深度调整农业结构，解决有效供给不能适应需求变化问题是当前的首要任务。完成这一任务，就要求农业微观主体去研究农产品食品市场的变化，去组织和聚合新的要素，展开更高层次的生产和经营。然而面临经营困难，多数小农户以及新型农业经营主体，要么是更加粗放的经营甚至撂荒的消极应对，要么是退地或大力寻求政府施救的过激反应。小规模经营的农户是一个兼业者，不以农业为主业，追求的不是农业收入最大化，而是家庭总收入最大化和风险最小化，面对粮食市场变化，兼业农户就没有动力继而没有能力去研究市场、调整结构；部分新型经营主体则由于进入农业领域动机不纯，缺乏农业生产经营的经验，抗风险能力较弱，市场形势
好时可以靠政府的补贴和减免税等政策实现盈利，一旦农业市场形势转差就步履维艰，甚至迅速退出。
（三）市场化取向的支农政策体系还没有形成。我省的支农政策体系在中央支农政策体系框架下，基本还停留在前一时期建立起的以侧重“农业招商”为特征的阶段，新时期市场化改革取向下以侧重支持农业各类市场主体经营为主的惠农政策较为缺失和不完善。如，前些年为了鼓励农业的适度规模经营，国家出台了一系列政策，对合作社、工商企业等新型经营主体予以支持。很多地区把土地流转作为一项政绩工程大力推进，对工商企业进入农业给予优惠，对工商企业、合作社进行减免税，对超过一定土地规模面积的规模经营予以补贴，且面积越大，补贴越多，等等。在政府这样的大力招揽和政策红利吸引下，很多所谓的新型经营主体，无论是否有农业经营的经验和规划，都纷纷进入。但是新型农业经营主体进入后，真正面向市场主体经营方面的社会化服务体系建，如金融、保险等却没有跟进，造成规模化主体的生产经营举步维艰。尤其是在新形势下，面临粮食收益不断下降的困境，资金问题成为很多种粮大户和农业企业调结构、延长产业链的主要障碍。此外，前一时期过于粗放的农业经营方式导致资源环境不堪重负，由过度依赖资源消耗向追求绿色生态可持续转变成为新时期农业发展的基本方向。且当前绿色、安全的农产品已经成为市场需求的发展潮流，我省在构建绿色生态为导向的支农惠农政策体系整体还处于起步阶段。
（四）城镇化发展背景下的农村社会治理弱化。随着城乡二元结构下各种制度性障碍的逐渐破除，工业化城镇化的发展促使农村人口逐步转移到城镇，从事二三产业，是经济发展的基本规律和方向。这个过程中，越来越多的年轻高素质人口从农村流出，农村呈现空心化、老人化趋势，缺乏活力。留守的大量妇幼老弱人员，很难承担起新时期农业提质增效、转型升级和乡村建设的重任。由于大量农村青壮年常年进城务工，很多农村地区组织农村基础设施建设困难，就连每年召开一次村民代表大会都困难。常年留守农村的妇幼老弱人员由于身体、文化素质和年龄等原因，既无参与村集体活动的积极性，也无参与监督的可能，基层社会治理面临不断弱化的趋势。尤其是我省，大多村集体经济薄弱，不但没有经营性资产，甚至连维持村组织的正常运营都很困难。农村基础建设资金只能靠政府的不定期拨款和自筹，由于村社集体经济的实力，农村的安全、卫生、村容村貌等基础设施和公共服务建设长期滞后。
（五）统筹城乡发展背景下农民主体地位的缺失。从城乡二元结构到城乡统筹、城乡一体化发展，农村与城市的各种要素在不断进行流动、交换，农村富余劳动力不断向城市转移，城市资本不断流向农村，寻求新的投资空间。这个过程中，无论是农村要素的流出，还是城市要素的流入，由于种种原因，农民都处于被动弱势的地位。从城镇化来看，城镇化的本质是人的城镇化，是农业转移人口市民化的过程。但目前我省乃至全国，普遍存在着大征地、大拆迁的现象，不少地方都把推进城乡土地统筹作为突破口，通过大规模开展土地整理和城乡建设用地增减挂钩，以解决小城镇建设“缺钱”、城市发展“缺地”的矛盾，城镇化演变为大拆大建和圈占土地运动。而农民作为城镇化的主体，往往被排除在外，产权主体、交易主体和分配主体的地位缺失，难以享受城镇化发展的红利。从资本下乡来看，从前一时期的土地流转推进农业适度规模经营，到新时期的拓展发展新空间，城市资本为了减少冲突、省心省力，往往采取“买断”或长期租赁的方式流转经营农民、农村的资产和资源，一部分被“买断”、“被流转”的农民转移到城市自谋生路，一部分农民成为农业产业工人，虽然收入有所改善，但作为原始资产的所有者，难以随资产的增值和产业的发展同步改善生活。
三、我省深化农村体制改革的对策建议 解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，增强农业农村在全局的基础支撑作用，根本上要靠深化农村改革。当前我省农村体制改革已经进入克难攻坚的关键阶段，特别是在城镇化、工业化快速推进，农业生产方式和农民生活方式发生深刻变化的大背景下，农村体制改革工作必须更加注重科学性和创新性，要树立“以人为本”的改革原则，要更加注重发挥市场在农村改革中配置资源的决定性作用。
（一）着力盘活农村集体资产资源。农村产权制度改革是这一轮深化农村体制改革的核心，明晰、健康、有序的农村产权体系能否有效构建起来，将对农村、农业发展产生决定性作用。对我省而言，当前一方面是要进一步加快推进确权登记颁证进程，在承包经营权确权推进较为顺利的情况下，着力解决农村集体建设用地和宅基地确权工作滞后的问题。另一方面，则应当认识到明晰农村产权只是产权制度改革的第一步，如何在清晰产权保护下盘活农村资产资源，促进城乡要素交流互换，才是中央农村产权制度改革的核心要义。一是要充实和保障集体产权的市场属性，加快落实承包经营权的抵押、担保功能，解决当前普遍存在的抵押难、担保难问题。二是要加快构建城乡统一的建设用地交易市场，赋予农村集体经营性建设用地合理的市场价格，给予集体建设用地平等的市场要素地位。三是要加快构建农村产权交易平台，重点解决功能不完善、交易品种单一、交易形式冗杂等突出问题。四是要加快建立农村产权退出机制，引导撂荒耕地、空置宅基地等“沉睡”的资产资源重新复苏。
（二）加快推进农业转移人口市民化。我省“三农”领域的很多问题最终都会归结到“人地矛盾”。一方面是“人多地少”，地块细碎、权属复杂，谈判与交易成本高；另一方面则是“人地关系僵化”，即农村人口在经济、社会、制度等多重因素束缚下流动性差，从而使得以土地为主的农村资产资源也缺乏流动性，这是农村、农业各类要素不活跃的主要原因。因此，要真正盘活农村资产资源就必须促进农业转移人口市民化，让劳动力首先在城乡之间流动起来。新常态下，推动我省农业转移人口市民化要有新思维，必须在各个环节上注重发挥市场配置资源的决定性作用，让这一过程更加符合经济规律、社会规律，更加符合科学发展和可持续发展的要求，也只有这样才能够真正发挥农业转移人口市民化对调结构、扩内需的带动作用。当前，我们应当更加注重提高农业转移人口市民化的质量和效益，把工作重点放在培育内在动力上，放在建立良性的长效机制上。在这个过程中，财政补贴和行政手段只能起到引导和规范的作用，只有在市场作用下才能形成预期稳定、激励有效和融入度高的农业转移人口市民化进程。
（三）探索更加合理的土地流转方式。推动农业适度规模经营，促进农业提质增效，是深化农村体制改革的重要结果，也是改革成效的重要标志。近年来，正是得益于这一轮的农村体制改革，我省土地流转快速发展，农业经营规模明显提升。但由于土地流转方式粗放，不符合市场和经济规律，租金过高、土地不连片等突出问题导致规模经营的质量和效益较低，也是当前我省各类规模经营主体举步维艰的关键所在。当前，我们应当把握农村产权改革的政策机遇，在承包经营权进一步厘清的情况下，探索更为有效、更合理的土地流转方式，例如土地托管、土地银行等。同时，应当鼓励、引导村级组织在土地流转中发挥关键作用，让规模经营成为农村集体经济发展的基石，从而降低规模经营主体的谈判成本和经营风险。
（四）加快完善农业社会化服务体系。从国内外农业发展的先进经验看，农业社会化服务体系是现代农业经营方式重要组成部分，而这也恰恰是我省农业经营体系中最为突出的短板之一。我省地少人多、户均耕地少，通过土地流转等方式推动农业内部规模经营的空间有限，因此，当土地流转率达到一定水平后，就要更加重视推进农业组织化、社会化，把实现农业外部规模经营作为推动农业适度规模经营的重要抓手。当前，很多地方已经做出不少有益探索，比如方城县赵河土地托管服务中心，按照“联合社 专业社 村两委 农户”的运作模式，为农民提供耕、种、收、直供种子、化肥、农药和粮食烘干销售等项服务，今后还准备围绕耕种收综合机械化操作、配方施肥、农资直供、病虫害统防统治、农产品订单销售、秸秆综合利用、技术培训和科技服务等方面进一步完善服务体系。再如临颍县创新的“土地银行”模式，对破解农业生产经营中存在的“地块碎，劳力弱，缺投入，缺服务”等制约因素也很有效。此外，外省也有很多好的探索，比如江苏射阳的“联耕联种”、浙江绍兴的农产品“网上营销”、四川省崇州市的农业服务超市等。当前，我省应当注
重模式整合互补，将顶层设计和探索实践相结合，参考成功经验的同时结合自身实际，走出一条既具有地方特色，又能够保障农业生产、提升农民收入水平的社会化服务道路。
（五）加快培育合格新型农业经营主体。新型农业经营体系构建，必须依靠高素质的“新农民”来完成，缺乏“新农民”支撑，农村体制改革的各项预期目标也难以顺利达成。近来，随着国家不再对玉米实施托市收购，玉米价格应声下跌就成为了检验各类新型经营主体素质的试金石，懂技术、会管理的经营者正在快速适应市场变化，而大批低素质经营主体举步维艰，已经被逼到退出市场的边缘。可以说，技术和管理水平正在成为农业规模经营的盈亏平衡点。由此可见，农业供给侧结构性改革必须依靠一大批懂技术、会经营的新型职业农民来实施。但我省目前农村青壮劳动力仍以外出打工为主，农业生产“副业化、兼业化、老龄化”问题突出，新时期“谁来种地”，“如何种地”的问题急待破解。为解决这一问题，
一是应当建立严格的新型农业经营主体认证制度，提高农业规模经营职业门槛，改变当前家庭农场、合作社“鱼龙混杂”，运行不规范、组织不健全等突出问题，为今后农业支持政策精准扶持规模经营主体做准备。
二是创系新型职业农民教育培训模式，构建适应农业供给侧结构性改革、一二三产业化融合发展的农业职业技能培训体系，根据不同层次需求开展“精准化”培训服务，为构建新型农业经营体系提供人才支撑。
（六）实施更为精准的农业支持政策。农业支持保护制度是这一轮深化农村制度改革的重要组成，是一系列农村改革措施落地的制度保障。但当前效率不高、精准度不够等问题突出，一些涉农专项资金呈现“小、散、乱”特征，与构建新型经营体系、农村产权制度改革等主要目标不相适应。为此，应实行更为精准的农业支持政策体系：一是调整农业补贴导向。提高农业补贴政策的精准度，建立“谁种谁补、多种多补、不种不补”的新导向，适度提高种植大户、家庭农场、专业合作社等规模经营主体补贴标准，逐步构建适应现代农业发展方向的产业政策体系。二是创新财政支农资金使用机制。从源头上进行涉农资金的清理归并，构建涉农资金整合长效机制，灵活采取贷款贴息、风险补偿、融资增信、创投基金等方式，充分发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。第三，加大金融支持力度。深化农村体制改革关键是要解决“钱从哪里”来的问题，不论是产权制度改革，还是新型经营体系构建，亦或农村环境治理都离不开金融载体的支持。当前，应当加快推进“两权”抵押贷款，创新抵押担保办法，提升农业保险服务水平，建立服务规模经营的金融保险支持导向。
（七）做好深化农村体制改革试点工作。作为全国的农业大省和农村人口大省，我省一直承担着国家的许多改革实验任务，涉及到农村发展的各个领域，体现了国家对河南农村体制改革的重视，也表明我省深化农村体制改革任务繁重。我省农村区域广袤、人口众多，农业生产条件、农村生活环境，以及人文风俗等因素差异都比较大，不同发展阶段、不同发展类型对改革的政策诉求和承受能力也不同，因此，我们应当更加注重发挥改革试点工作的示范效应和带动效应。当前，我们应当认真总结这些改革试点工作，一方面向中央和国家有关部委做好成果汇报，为修改法律和完善政策提供依据，作出河南的贡献。另一方面，认真梳理试点工作，对于方向明确、实践中有经验、认识上较一致的改革，要加大力度，争取在更大范围推开，推进试点成果的推广应用。同时，还要促进试点工作更具创新性，结合各地不同情况分类施策，着力解决当前试点效果不突出的问题。
课题负责人：
谷建全 课题执笔人：朱攀峰 秦小玲
完 成 部 门：农村经济研究处
