目次
一、诉前调解缺失制约了环境民事公益诉讼的价值发挥
二、环境民事公益诉讼诉前调解机制的建构依据
三、构建环境民事公益诉讼诉前调解制度的程序设想
四、构建环境民事公益诉讼诉前调解机制的保障机制
环境民事公益诉讼诉前调解机制之制度价值和体系架构
本文刊登于《人民司法》2020年第22期
作者：秦传熙 丁鑫
作者单位：福建省高级人民法院 福建省泰宁县人民法院
环境民事公益诉讼制度自入法以来，虽取得了一定发展，之后的相关法律和司法解释也逐步对其进行了完善，但仍然面临着解决机制单一化、制度价值未充分发挥的困境。而此次《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称“五五改革纲要”）第 13 条提出将非诉纠纷解决机制挺在前面，意在从源头上减少诉讼增量。在当前环境污染日趋严重、环境民事公益诉讼案件类型日趋多元的背景下，将非诉纠纷解决机制适用于环境民事公益诉讼是必行之路。目前，学术界和实务界对环境民事公益诉讼的研究主要侧重于特定起诉主体如检察机关的程序角色问题、一般性程序问题如民事公益诉讼判决的事实预决效力、举证负担的配置等方面，而鲜有对非诉纠纷解决机制在环境民事公益诉讼适用方面的探讨。基于此种现状，将非诉纠纷解决机制挺在前面，力求合理构建环境民事公益诉讼诉前调解机制，破解环境民事公益诉讼的机制困境，提高环境纠纷解决机制的整体效率，是本文的主题。
一、诉前调解缺失制约了环境民事公益诉讼的价值发挥
环境公益诉讼制度在我国运行已 5 年，已成为我国环境法治体系的重要组成部分，但在环境污染事件频发背景下仍未发挥其制度价值。
（一）困境反思：环境民事公益诉讼呈现“四多四少”
1.环保法庭数量多，受理环境民事公益诉讼案件少
近年来，全国各地法院已逐步设立了专门的环境资源审判庭，至 2019 年底，环境资源审判庭、合议庭及巡回法庭分别为 513 个、749 个及 91 个，较 2018 年底数据 391 个、808 个及 72 个 分 别 增 幅 31.2%、-0.07% 及 26.39%。按理说，全国法院环保法庭数量多，审理的环境资源案件数量增幅较大，环境公益诉讼案件也应该迅猛上升。但是，环境公益诉讼案件在一审环境资源案件中占比较少（见表1）。根据最高人民法院环境资源审判庭的统计及《中国环境资源审判（2019）》白皮书，2019 年受理的全部 2488 件环境公益诉讼案件中，环境民事公益诉讼案件仅为 491 件，占比 19.73%。在很多情况下，法院对原告的起诉要么以最高人民法院没有相关司法解释为由拒绝立案，要么让立案申请石沉大海，环境民事公益诉讼在法院遭冷遇，绝大多数环保法庭都很少有审理民事公益诉讼的经验。
2.符合提起环境民事公益诉讼的主体多，起诉案件少
目前，全国已有 700 余家社会环保组织符合提起环境民事公益诉讼的主体条件，但实际提起案件的主要集中在少数几家环保组织如绿发会、自然之友、中华环保联合会等。如在 2015 年，绿发会、自然之友、中华环保联合会这 3 家各提起一起环境民事公益诉讼案件，法院成功受理环保组织起诉的案件为数不多。由此可见，现有制度下符合提起民事公益诉讼的主体多，但环保组织提起诉讼的案件不多，法院实际立案受理的案件则较少。
3.支持原告环境赔偿诉求多，被告积极执行少
在笔者近几年审理、了解的环境民事公益诉讼案件中，原告的诉讼请求大多得到了较大满足。但从案件执行情况来看，作为被告方的企业，要去执行法院生效裁判修复污染的成本十分高昂，而且具体由哪些组织负责监管环境修复工作、修复污染的资金是否交由监管机构进行监管等执行中的具体问题没有明确依据，巨大的经济压力使环境公益诉讼的判决与执行也都存在难题。
4.环境纠纷非诉解决方式多，衔接适用少
虽然我国现有的环境纠纷多元化解方式已经形成，包括人民调解、协商等，但由于多元化纠纷解决机制总体上运行还不成熟，在具体程序操作上有很大的随意性，缺乏对当事人及第三方的行为约束力，实际适用的较少。另外，各种环境纠纷非诉解决方式不协调，也未构建与诉讼的有效衔接机制。如，当事人先行通过人民调解方式未能解决环境侵权或生态破坏纠纷的，需要再次整合所有材料进行诉讼，对当事人而言无疑加大了诉讼成本。
（二）成因分析 ：未有效发挥非诉解纷机制在环境民事公益诉讼中的适用
1.审判程序复杂，环境民事公益诉讼法律滞后
由于环境民事公益诉讼法律空白现象比较突出，法院审理案件的标准难以统一。复杂的矛盾纠纷导致可能需要经过立案、一审、二审、再审，在这过程中还极有可能涉及调查评估、司法鉴定等程序，审理期限较长，司法成本较高。而且，环境损害发生以后，诉讼程序的冗长复杂性决定了其不能快速地对环境损害作出反应，诉讼期间环境侵权或生态破坏情况也极有可能不断恶化，导致环境民事公益诉讼实际运用较少。受到侵害的当事人宁可选择向检察机关诉访，通过效率相对较高的环境行政公益诉讼等解决纠纷。另外，当前法律规定只有检察机关和环境公益组织能够提起环境民事公益诉讼，而未规定公民个人可以提起环境民事公益诉讼，造成许多遭受环境侵害的当事人想通过诉讼方式维护自身环境权益却有心无力的尴尬局面。
2.可能的地方保护，环保组织选择性起诉
为何环境民事公益诉讼的春天迟迟不来？问题指向可能的地方保护和司法行政化。现实生活中，出于地方经济发展和个人政绩建设问题，地方行政长官往往热衷于招商引资，而地方政府扶持的某些企业可能就是环境污染的污染源，从而导致该行政区域内的民众环境权益受到损害。在环境公益受害普遍而诉讼稀缺的大背景下，环保组织和检察机关不得不避重就轻，选择在媒体关注和公权力干预下已得到一定程度解决的热点案件，而避免与行政机关正面冲突。
3.诉前调解缺失，制约环境民事公益诉讼判决的执行
环境案件中普遍适用的“停止侵害”有大量内容要求被告积极作为，需付出较高的经济成本、技术支持等，但由于执行事项直接关乎生产经营而对被告关系重大，若未考虑被告企业的可持续经营而简单地一判了之，其被抵触的可能性也较大。在环境民事公益诉讼案件中，缺乏环保部门的诉前调解和执行协助，未充分听取被告方企业的意见，导致执行困难，最终制约了环境民事公益诉讼制度的价值发挥。
4.缺乏统一规定，非诉环境纠纷解决方式运行不畅
当前法律对诉前调解的主体和流程没有形成统一规定，实务中对环境民事公益诉讼是否可以适用诉前调解问题的认识和看法也不统一，见报的仅有厦门海事法院首例海洋环境公益诉讼诉前调解案例。加之我国各地法院未充分重视非诉纠纷解决机制在环境民事公益诉讼中的适用，在审判实践中没有设立专门的环境民事纠纷诉前调解机构，也未建立具有可操作性的机制流程，导致我国现有的环境纠纷多元化解决机制总体上运行还不成熟。此外，由于缺乏适当的激励和保障机制，非诉解纷组织人员评价、考核体系不完善，制约了非诉纠纷解决机制在环境民事公益诉讼中的适用。
二、环境民事公益诉讼诉前调解机制的建构依据
构建环境民事公益诉讼诉前调解机制，符合诉讼构造和诉讼目的的法理支撑，具备证据全面、当事人调解意愿较高的现实基础和有效提高审判执行成效的积极意义。
（一）环境民事公益诉讼诉前调解之法理支撑
1.诉讼构造——符合职权主义非讼法理在诉讼程序中的适用
环境民事公益诉讼于程序构造方面与传统私益诉讼有着明显不同，因此，案件审理中要视情形适用职权主义非讼法理，即充分发挥法官能动性和自由裁量权，在矛盾化解方式等方面进行灵活选择。构架环境民事公益诉讼诉前调解机制，符合法院能动中立的地位和灵活处理案件的适当手段，能在进入正式的诉讼程序前通过平等的协商，将当事人从不平衡状态调整至程序相对平衡状态，实现法院在两造之间的实质中立。
2.诉讼目的——符合保障社会公共利益法理基础
环境民事公益诉讼的诉讼目的是保障社会环境公共利益。在环境民事公益诉讼中，原告在法律上代表的是“公共的”“多个人的利益”，所以，他可以行使自己的一些自主权利，包括在进入诉讼程序前与被告进行协商调解。将灵活的诉前调解制度运用于环境民事公益诉讼程序中，在符合保障社会公共利益的基础上，能够有效降低诉讼成本，加快诉讼进程，在保护环境公益基础上平衡经济增长。
（二）环境民事公益诉讼诉前调解之实践证成
1.提起环境民事公益诉讼的证据较为全面、权威
检察机关作为国家法律监督机关，其提起环境民事公益诉讼在因果关系证明和侵权事实认定等方面都较为全面；而环境公益组织起诉的大多数证据类型均是行政机关出具的专业损害评估鉴定、评估报告、监测数据等，被告方的争议一般较小，能够作为达成诉前调解协议的重要依据，有效控制污染和预防侵害扩大（见图1）。
2.环境民事公益诉讼当事人调解意愿较高
通过对 2015 年以来最高人民法院、最高人民检察院等评选的案例进行分析，以调解方式结案的环境民事公益诉讼案件占比 28.9%，显示出较高的调解率，这说明当事人在环境民事公益诉讼案件中的调解意愿较强。而法院在调解案件中也尽可能满足原告诉求，进一步促使原、被告双方通过诉前平等协商解决环境纠纷。环境民事公益诉讼当事人的调解意愿，是构建诉前调解制度的重要前提和基础。
3.多数“旧案”在提起环境民事公益诉讼前已对事实进行了认定
在环保组织提起的环境民事公益诉讼案件中，有不少案件在原告起诉前就已经过刑事裁判等公法制裁。在其他案件中，多数被告自被提起公诉之前因相同行为受到行政处罚，个别案件甚至已提起过民事诉讼。对原告来说，这类案件事实认定较为清晰，非诉解纷组织依据业已认定的环境侵权事实，组织原、被告双方进行平等协商，更具有可操作性，调解成功的可能性也较大。
（三）构建环境民事公益诉讼诉前调解机制的现实价值
1.符合尽早修复生态环境的环境公益诉讼初衷
环境污染直接的危害，在于破坏的影响面广、后果严重且修复困难。对于受到环境污染的民众来说，尽早遏制污染扩大的局面，并尽快投入生态修复，意义重大。构建环境民事公益诉讼诉前调解制度，符合尽早修复生态环境的公益诉讼初衷，避免诉讼程序复杂且周期长对企业的经营影响和环境污染的进一步扩大。同时，诉前调解有着高效、便捷的程序特征，可以在最短时间内制定出环境侵权的解决方案，有利于减少环境污染的损失。
2.有效提高环境民事公益诉讼审判、执行成效
尽管我国法院环保专门审判机构逐步增多，但在案件数量激增和司法责任制改革的背景下，法官仍然面临着办案压力大的困境。诉前调解在程序上的快捷性，能够使当事人以较低的成本实现权利救济，使环境纠纷在进入诉讼程序之前就在双方当事人之间协商解决，对法院近年来案件数量激增、法官办案压力增大的现状，起到了很好的缓冲作用。在案件执行层面，被告方企业充分参与修复环境责任协议的签订，对于履行更为切实可行的环境民事公益诉讼诉前调解协议配合度更高。
三、构建环境民事公益诉讼诉前调解制度的程序设想
环境民事公益诉讼制度要想得到良好运行，应当将其融入立案登记制操作过程中。环境民事公益诉讼诉前调解制度，就是要在环境侵权纠纷发生后，检察机关或环保组织等适格的原告向法院提起环境民事公益诉讼正式立案前，立案庭法官通过合理行使释明权及征求双方当事人同意，将案件移交诉前调解组织先行调解，双方当事人在不损害社会公共利益的前提下，协商一致达成调解协议后公示审查解决纠纷的过程。若诉前调解组织经审查，被告方企业明显不配合开展诉前调解工作，或开展诉前调解工作后双方争议较大无法达成一致意见的，案件移送审判业务庭审判。根据上述过程进行提炼，可以总结出“四步走”口诀，即“一审查、二释明、三移送、四衔接”。由于环境民事公益诉讼诉前调解机制是一个创新设计，在其适用过程中，需要对以下几个问题进行特别解析（见表2）：
（一）初步审查：利用法定审查期进行环境民事公益诉讼前置审查程序
由于环境民事公益诉讼诉前调解机制涉及将案件交由非诉解纷组织先行调解，因此法院在移送前应对案件是否适宜诉前调解进行必要的审查。首先，在诉讼类型符合要求的基础上，原告应提供证据证明环境公共利益遭损害的事实，并且能够证明损害事实与侵害人的行为具有初步的关联。其次，明确规定提起环境民事公益诉讼的前置程序为先行向行政主管机关通报环境污染情况，行政主管机关采取行政措施在 60 日内未解决。再次，法官根据原告提交的材料审查环境公共利益是否受到损害，以及原告的诉讼请求所保护的法益是私人利益还是社会公益，据此判断是公益诉讼还是私益诉讼。最后，判断当事人是否适格（见图 2）。
（二）释明引导：将适宜的案件移送环境民事纠纷诉前调解委员会
法院应充分利用自身优势合理分流矛盾纠纷，积极引导当事人将适宜的案件通过合适的非诉解纷机构进行解决。在此，法官应合理定位释明权，在收到起诉材料后告知当事人可以选择替代性纠纷解决方式，可以变更或增加诉讼请求，是否选择诉前调解。在诉前调解的主体方面，政府和环境保护部门具有环境监管职权，以及对环境污染等方面的民事纠纷进行主动调解的职责要求。因而在环境侵权纠纷中，地方政府和有关环保部门应将自己定位为调解员的主体，组织争端各方平等协商，达成一致意见，妥善解决纠纷。另外，环境案件因其复杂性和特殊性导致了双方当事人在取证能力和专业能力上的不平等，故在环境民事公益诉讼诉前调解中鼓励专业环境律师介入，这样不仅可以有力掌握证据，还能保证诉前调解程序顺利进行。为此，在法院立案庭应建立环境民事公益诉讼案件诉前调解窗口，并由法院牵头组织由政府及相关环境保护部门、环保专家、律师及法学专家等组成的环境纠纷诉前调解委员会，开展环境民事公益诉讼诉前调解工作。
（三）移送指导：法院对环境民事公益诉讼诉前调解的规则输出
在案件移送至由政府、相关环境保护部门等组成的环境非诉纠纷解决机构开展诉前调解后，因其规则性较为薄弱，法院应对非诉解纷机构调解环境民事公益诉讼案件进行必要的监督和指导。鉴于诉讼服务中心在升级的过程中越来越多地被要求承担公共法律服务职能，环境民事纠纷诉前调解委员会可以在诉讼服务中心设立的非诉专区工作室开展工作，以规范调解过程和行为。另外，法官在移送诉前调解前，必须对案件争议焦点进行明确，对证据材料进行固定，以对环境民事公益诉讼诉前调解进行必要的指导，积极促使双方当事人达成调解协议。
（四）诉讼衔接：环境民事公益诉讼诉前调解的回转情形
在环境民事公益诉讼案件导入诉前调解后，非诉解纷机构参照诉讼程序进行调解。在 30 个工作日仍未解决纠纷的，才可以回转至诉讼方式，未在规定的期限内，则不得随意退回，以避免环境民事纠纷诉前调解委员会随意回转问题。对于回转诉讼的，非诉解纷机构应当出具未解决纠纷的原因和说明。这是为经非诉解纷未果或不适合采取非诉解纷方式的案件提供回转路径，也可避免由于缺乏对出口的控制导致非诉解纷方式流于形式。而在环境民事公益诉讼诉前调解成功的情况下，经当事人申请，可以对诉前调解协议进行司法确认，以使环境民事公益诉讼诉前调解协议具有法律约束力。综上，环境民事公益诉讼诉前调解程序整体流程见图 3。
四、构建环境民事公益诉讼诉前调解机制的保障机制
通过明确适用环境民事公益诉讼诉前调解的案件类型，确定调解要求和界定审查标准，构建环境民事公益诉讼诉前调解保障机制。
（一）明确适用条件，实现环境民事公益诉讼诉前调解制度运行的限定性
环境民事公益诉讼案件类型逐步增多，只有符合一定条件的案件才能适用环境民事公益诉讼诉前调解机制，具体的诉讼请求也是如此。
1.哪些案件可以适用？——环境民事公益诉讼诉前调解案件类型分析
在部分环境侵权纠纷案件中，在事实认定部分尤其是因果关系认定中对专业性的知识要求较强，法官只能严格通过诉讼程序进行认定。但在一些案情较为简单、损害有限、争议不大、纠纷涉及当事人较少的环境侵权纠纷中，法官对事实认定能够较好地把握，则可以适用环境民事公益诉讼诉前调解程序。另外，法官如果认为查清案件事实的成本明显高于预期赔偿，也可以尽早征求双方当事人的意见是否启动诉前调解程序，以便尽快解决争议，并使原告获得赔偿。
2.诉前调解的边界是什么？——以诉讼请求为基点的分析
环境民事公益诉讼代表的是社会公益，不是所有的诉讼请求都可以适用诉前调解。笔者以环境民事公益诉讼请求的类型与内容为基点，对 4 类环境民事公益诉讼请求的可协商性分析如下（见表 3）：
（二）确定调解要求，实现环境民事公益诉讼诉前调解制度的统一
1.以不损害公共利益为前提，在保护环境公益与有效执行当中寻求平衡
环境民事公益诉讼诉前调解的限度是，结合被告方企业的履行能力，既能满足原告关于修复生态环境的诉讼请求，也能兼顾被告可持续发展。在引导双方当事人达成诉前调解协议时，应当以查明环境侵权的事实为基础，并将如何控制污染、修复环境作为争议焦点。同时，环境民事公益诉讼诉前调解协议应以不损害公共利益为前提。
2.合理采用数额认定方法，确认生态损害修复费用和履行方式
环境修复责任的承担涉及修复费用问题。在具体案件中，法官应综合案件审理情况和多种因素考虑采用资源等级分析或虚拟成本方法对修复费用金额进行认定。另外，法官要积极探索惩罚性赔偿的适用条件、赔偿额度范围等问题，并妥当衡量环境修复费用的履行方式的积极效果与法理依据。
3.贯彻恢复性司法理念，提高调解协议规范化
在环境民事公益诉讼诉前调解中要贯彻恢复性司法理念，并体现在诉前调解协议中。可以根据污染样态的不同，选择是否将环境恢复计划纳入调解协议书，并以法院裁判文书的附件形式出现。具体内容：第一，列明环境修复方式，明确当事人承担修复生态的责任、减排或治污的具体措施及修复期限。要求当事人承担减排治污措施的期间长短和复杂程度，应当根据其环境破坏行为的动机、程度等情形不同而有所区别。对客观上无法修复或没有必要修复的，探索替代性修复的责任方式。第二，要求环境修复义务人定期向环境主管部门和原告报告修复环境的进展情况。第三，确定修复污染环境后对环境现状进行鉴定与调查的负责人。第四，怠于履行调解协议规定义务的惩罚措施或违约责任。
（三）界定审查标准，建立环境民事公益诉讼诉前调解协议公示审查制度
1.构建公众意见反馈采纳机制
法院应该在诉前调解协议作出并生效后通过网上公开或粘贴在公告栏的方式对社会公众公开，从而构建公众意见反馈采纳机制。其目的，一方面是将环境公益诉讼案件的处理结果告知该案件所涉及的广大民众，保障其知情权；二是通过发挥社会公众监督的力量，督促环境修复义务人在修复期限内采取修复措施，全面履行修复义务；三是鼓励群众对调解协议的内容提出意见、建议，提升司法裁判的公信力。同时，可以借鉴美国法律，针对具有环境保护执法义务的行政机关提起的公民诉讼，规定在保障公众行使监督权之时不得影响或损害公权力的行使。
2.强化对诉前调解协议的审查
相关法律规定环境民事公益诉讼调解结案的，法院必须对调解协议进行审查。为此，环境民事公益诉讼诉前调解中如原、被告双方已在诉前对争议焦点进行协商调解，所达成的调解协议因专业性有所欠缺，必须强化法院的审查力度。对调解协议进行审查，核心是有特定公益诉讼请求妥协让步的容许性及对社会公共利益的影响，时限以 30 日为宜。审查方式以书面审查为主，特殊情况下也可以召集原、被告双方就相关情况进行询问，或就专业性问题征询非诉调解组织、环保专门机构等的意见。若调解协议经公示，未收到反对意见，或法院经审查查明案外人的意见与调解协议内容没有实质性关联，对调解协议的法律效力可以进行司法确认。
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