加快山区生态文明建设  助推“两富”现代化浙江发展

 

——关于磐安县生态文明建设的调研报告

 

党的十八大报告将生态文明建设提升到更高的战略层面，强调要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”。我省“七山一水两分田”，广大的山区既是我省经济建设的主战场，更是重要的生态屏障，在全省的生态文明建设中处于举足轻重的地位。而磐安，作为“九山半水半分田”的欠发达山区县和全国生态县，解剖其生态县创建的历程和做法、存在的困难和问题，对推进山区生态文明建设有一定的借鉴意义。本小组通过深入磐安座谈走访、实地考察等多种形式，调研了磐安生态县建设的成功做法，对如何在十八大精神的引领下推进欠发达山区县生态文明建设、助推“两富”现代化浙江发展进行了探索。

一、磐安县生态文明建设的历程和实效

磐安县从1983年复县以来，一直致力于生态保护，不断探索经济发展与生态保护的“双赢”之路，推进生态建设不断深化和提升。该县从1995年起，部署创建生态示范区，2000年被命名为首批“国家级生态示范区”；与此同时，县委县政府提出了“生态富县”战略，2005年进一步确立了“生态立县、工业强县、旅居兴县”战略，在“三大战略”的指引下，该县生态农业、生态工业、生态旅游业得到了初步发展，2008年成功创建成为省级生态县；2009年，该县在“三大战略”的基础上，提出了“建设生态经济区、打造休闲养生城”的工作目标，2010年通过国家生态县考核验收，2011年被命名为国家生态县；今年，磐安县新一届党委、政府提出了“绿色发展、后发崛起”的总要求，坚持以生态文明建设为主线，致力建设“品质山城、秀美乡村、幸福磐安”的发展目标。在这一目标指引下，该县积极开展全国生态文明示范县创建工作。

通过生态县的创建活动，推动了磐安生态经济快速发展、生态环境质量全省领先、生态文化日益繁荣、生态机制不断完善，取得了一系列成效。

生态示范创建成效明显。磐安县已创建全国环境优美乡镇18个、省级生态乡镇19个，创建国家级生态村1个、市级生态村149个、县级文明生态村102个。绿色系列创建不断深入，先后创建了全国绿色家庭1户、省级绿色家庭15户、市级绿色家庭75户，省市级绿色学校19所，建立省、市级保护母亲河生态监护站各1个。通过生态系列创建活动，全县形成了全民参与生态建设的良好氛围。

生态环境质量持续改善。通过多年的环境保护和生态建设，磐安县生态环境不断改善，环境质量名列全省前茅。全县森林覆盖率达80.1%，重点公益林规模达到68万亩，占全县林业用地面积45%；出界断面水质常年稳定在Ⅱ类以上，空气环境质量全年稳定在二级以上；县级集中式饮用水源水质达标率100%，县域环境质量均达到功能区标准。可以说，在促进经济快速发展的同时，磐安依然拥有着“山青青、水碧碧、天蓝蓝”的生态田园景象。

生态环保设施不断完善。近五年来，该县累计投入生态建设资金5亿多元，完成重点生态建设项目和示范整治项目1300多个，以城乡污水、垃圾无害化处理为重点的环保基础设施日趋完善，建成2个城市污水处理厂、2个垃圾填埋场、10个垃圾中转站、270个农村污水处理点，全县基本形成“村收集、镇中转、县处理”的垃圾处理系统，有效减轻了环境污染。县城建成了环境监测平台、空气自动监测站、大型噪声显示屏等全方位环境监测监控系统。

生态经济效益日益显现。磐安县坚持经济生态化、生态经济化的取向，大力发展生态经济。去年底，全县实现生产总值55.75亿元，比上年增长10.7%，五年来年均增长13.5%；完成一般预算总收入7.28亿元，地方财政收入4.01亿元，同比分别增长21%和22.2%，五年年均增长15.1%和16.6%；完成固定资产投资26.96亿元，同比增长23%，五年年均增长16.2%；实现社会消费品零售总额18.56亿元，同比增长19.1%，年均增长17.2%；完成自营出口2.39亿美元，同比增长30.1%，年均增长24.1%。第三产业比重增加3.4个百分点。与五年前相比，经济综合实力显著增强了，但磐安的生态环境质量不仅没有遭到破坏，反而得到了持续改善。

二、磐安县生态文明建设的实践与探索

在推进生态文明建设中，磐安县牢固树立绿色发展的理念，不断探索生态环境保护、生态经济发展和生态文化挖掘的多赢之路，实现了环境保护、经济发展和文化繁荣的互促共赢。

（一）坚持生态立县，营造秀美生态环境。生态环境是生态文明建设的基础。磐安县地处四江之源，担负着“保浙中一方净土，送下游一江清水”的政治责任。该县从“生态富县”战略的提出，到“生态立县、工业强县、旅居兴县”战略的完善和坚持，始终做到生态优先。一是严格实行环境准入。磐安县以浙江省生态功能三级区划为基础，综合考虑资源与生态环境现状、产业结构调整要求，将行政区域划分为禁止准入区、限制准入区、重点准入区和优化准入区四类生态环境功能区，严格环境准入门槛，优化保持磐安生态环境。二是持续改善城乡环境。建成城区、工业园区污水处理厂，加快新城区、云山旅游度假区污水管网建设。实施农村环境连片整治，以“全民清洁日”活动为载体，抓好环境卫生大整治，落实好农村环境卫生长效保洁机制。深化农村面源污染治理，加快建立农村污染防治和生态保护长效机制。三是深入开展“美化磐安”行动。从2010年起，县财政计划用十年时间投资1亿多元完成县城周边、重要交通道路沿线、通景区交通沿线等重要区块的山体林项改造，新建绿地面积1600多公顷，建设“一年四季彩色磐安”。

（二）转变发展方式，大力发展生态经济。发展生态经济是生态文明建设的必然要求。通过复县30年的发展，生态工业、生态农业、生态旅游已成为磐安生态经济发展的三大主要领域。一是理直气壮发展生态工业。在发展生态工业问题上，磐安县着重解决好“在哪里发展工业、发展什么样的工业”二个问题，着力破解工业发展与生态保护的矛盾。关于在哪里发展工业问题，磐安县明确在金磐开发区、新城区和省级磐安工业园区“三大区”，以及安文、冷水、尚湖、方前四个乡镇工业功能区发展生态工业，走集聚发展之路。同时，将19个乡镇分为工业主导型、农业主导型、旅居主导型三类进行考核，从而避免了工业发展“乡乡点烟”现象。关于发展什么样的工业问题，磐安县旗帜鲜明地提出要发展生态工业，大力培育塑料制品、工艺礼品、针织服装、农副产品加工等成为县域特色产业，培育医药保健、电子信息等新兴产业成为新的增长点。二是常抓不懈发展现代农业。农业是磐安县的传统产业。该县依托生态、优质、高效的农产品资源，通过农业现代园区和精品示范区建设，加快农业新成果、新品种、新技术的推广应用，培育了中药材、食用菌、茶叶、高山蔬菜、养殖业五大农业支柱产业，主要农林产品中，有机、绿色、无公害产品种植面积占总种植面积的62.7%，走出了一条农业产业的转型升级之路。该县也成为浙江省农业特色优势产业综合强县，中药材产业集聚区被列为省级服务业集聚区。三是坚定不移发展休闲养生旅游业。该县依托丰富的旅游资源和良好的生态环境，先后开发了花溪、十八涡、百杖潭、水下孔、舞龙峡等十个生态景区，创建省级旅游度假区1个，国家AAAA级景区1个、国家AAA级景区3个；农家乐乡村旅游发展迅速，培育了一批具有乡村特色的农家乐专业村，“山水磐安 休闲养生好地方”旅游品牌逐步打响，该县被命名为“中国最具魅力生态旅游大县”。

（三）强化生态意识，不断繁荣生态文化。生态文明意识建设是生态文明建设的内在推动力。一方面，培育全民生态文化意识。该县以世界环境日、浙江生态日等主题活动为抓手，积极组织开展多种形式的生态文明主题宣传活动。通过编印校本读物，把生态文明教育贯穿于国民教育的中小学阶段；积极倡导绿色消费、绿色出行，建立健全生态环境建设的公众参与机制，激励公众保护生态的积极性和自觉性。大力开展绿色学校、绿色社区、绿色企业、绿色家庭等系列创建活动，增强全民生态意识。另一方面，大力弘扬区域原生态特色文化。该县在文保普查基础上，保护重修重要的文物遗迹，对25个历史文化村落和重要文保单位进行抢救性维修。将磐安优秀的历史文化传统中尊重自然、合理利用自然的宝贵经验进行深度挖掘，结合“玉山古茶场”、“大盘山自然保护区”、“浙八味”的历史文化，挖掘磐安历史文化中绿色元素，提升磐安茶文化、药文化的品位和道地药材的绿色知名度。以“榉溪孔氏家庙”修缮、开发为契机，大力弘扬儒家优秀传统文化中天人合一的生态文化。

三、磐安县生态文明建设工作中存在的困难与问题

在省委、省政府扶持欠发达地区发展的系列政策推动下，磐安县率先建设成为国家生态县，生态文明建设理念深入人心。但调研中发现，磐安县在进一步推进生态文明建设中面临一些困难和问题。

1.源头生态保护重任与加快磐安“绿色发展、后发崛起”使命的矛盾。据了解，磐安是我省八大水系中钱塘江、曹娥江、灵江和瓯江四大水系的主要发源地之一，特殊的地理位置使磐安承担着下游400多万群众饮水安全的政治责任。根据《浙江省水功能区划方案》，磐安除县城下游2.5公里河段为三类水功能区外，其余300多公里的水系水区（集雨面积1165平方公里，占全县总面积的97.4%）都是Ⅰ、Ⅱ类水功能区，不能新增排污口，现有排污口要缩减。2008年1月1日开始实施的生态环境功能区规划，磐安县禁止开发面积达到全县总面积的68%。近十多年来，磐安县为了避免下游地区水质受污染，拒绝了一大批有污染的规模工业企业，每年直接减少税收5000多万元。磐安老百姓形象地说“清水送下游，贫穷留山头”。磐安县作为欠发达地区，干部群众对加快“绿色发展、后发崛起”的呼声很高、愿望强烈。在建设生态文明中，面临着源头生态保护重任与干部群众加快发展强烈愿望的矛盾。

2.磐安基础设施建设滞后与县级财力严重不足的矛盾。“十二五”时期，磐安县已处于人均GDP3000美元向5000美元跨越的阶段，是城镇化工业化加速发展、产业结构加快调整的阶段，是磐安实现“绿色发展、后发崛起”的关键时期。磐安的发展需要大量的产业平台、城乡基础设施、交通、水利、环保、民生等项目建设来支撑，累计需投入建设资金150多亿元。但是磐安财政基础薄弱，使基础设施、交通、环保、民生等项目建设相对滞后，推进生态文明建设难度较大。

3.生态文明建设大投入与当前生态补偿机制不完善的矛盾。根据《磐安县生态文明建设规划（2011-2020年）》，磐安县建成生态文明示范县需累计投入102.92亿元，生态文明建设资金缺口相当大。磐安处于“四江”源头保护区和生态敏感区，为履行好源头保护的政治责任牺牲了许多发展机会。但根据目前的生态环保转移支付办法（省级以上生态公益林30%权重和大中型水库面积20％权重补偿），磐安只有45％的山林纳入省级生态公益林，再加上磐安处在源头山区县的特殊地理位置，大中型水库都建在下游的县市，使得磐安下游受益的县市反而能拿到比磐安更多的补偿，现行生态补偿机制显失公平。从2006-2011年磐安分别得到生态补偿金1341万元、1341万元、1515万元、2205万元、1942.5万元、2732万元，分别占全省生态补偿资金（2亿、6亿、8亿、10亿、12亿、15亿元）的6.7％、2.2％、1.9％、2.2％、1.6％、1.8％。

4.加快发展能耗增加与节能减排指标约束的矛盾。磐安原有工业基础薄弱，大量企业都属于劳动密集型企业，能耗少，排污少。2010年，该县万元GDP综合能耗为0.41吨标煤，为全省平均水平（0.72吨标煤）的57%；化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）排放强度分别为0.88千克、0.27千克，两项指标远低于全省平均水平，节能降耗下降空间不大。而省市下达给该县“十二五”节能任务是万元生产总值能耗降低15.5%，年均下降3.1%；主要污染物总量控制指标化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别比2010年下降12.0%、12.9%、7%和4%。节能减排指标的“一刀切”，使得如磐安这样原先能耗较低、污染较轻的地区加快发展的压力更加大，将严重制约磐安等生态保护地区的追赶发展。

四、推进山区县生态文明建设的对策和建议

党的十八大对生态文明建设提出了新的论断，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。以磐安县为案例，针对其生态文明建设的基础和存在的困难问题，调研组认为，下一步推进山区县生态文明建设应重点把握四个方面：

（一）调整产业结构，因地制宜发展生态经济

1.大力发展来料加工业。来料加工业是农村闲散劳动力增收致富的新渠道，要发挥好组织优势、政策优势、服务优势，按照“政府推动、龙头带头、市场运作、百姓参与”的思路，全力推进来料加工业的蓬勃发展。强化龙头培育，造就一支高素质的经纪人队伍。要拓宽视野，大力培养一批与市场直接接轨的经纪人。对那些观念新、肯吃苦、脑子灵，有经商办厂发展潜力的年青人，要加强培育扶持，逐步实现向职业经理人、企业主的角色转换。加强市场开拓，提升来料加工发展层次。通过各类国际性商贸活动、国际互联网等途径，从国际市场上获取产品加工订单；经常关注和掌握外地生产出口产品，从中选择适合百姓加工的产品；关注具有一定规模的国内商品市场，从中获取来料加工的货源；盯着本地企业前道工艺可对外协作加工的产品，通过引进技术和设备，在本县内完成加工协作。精心组织，抓好来料加工队伍建设。青工妇等组织以及民政、劳动、工商等部门要充分发挥各自优势，组织发动广大妇女、下岗职工、残疾人等搞来料加工。按照区域化布局、专业化分工的要求，抓好来料加工业基地建设，努力形成一乡一品、一村一品块状经济格局。

2.统筹发展乡村旅游业。抓牢乡村旅游蓬勃发展的良好势头，做好乡村旅游与农家乐发展结合文章，重点打造三条精品线路：一是“皇家茶场”精品线路。以玉山古茶场、十八涡景区、舞龙峡景区、水下孔景区为依托，以管头乌石古村农家乐为龙头，形成尖山镇古民居东里村、药园陈界村、红豆杉园廷潭岗村，胡宅乡横路村，玉山镇向头村、马塘村等农家乐组团，打造“皇家茶场”乡村旅游精品线路。二是“南孔阙里”精品线路。以“国保”单位孔氏家庙、榉溪古民居、大皿古村落、百杖潭景区为依托，以榉溪孔氏家庙为龙头，形成仁川石下村、双峰大皿村、维新马家坑村、高二杜鹃山庄等农家乐组团，打造“南孔阙里”精品线路。三是“山祖水源”精品线路。以大盘山国家级自然保护区、花溪景区等为依托，以花溪村农家乐为龙头，形成安文石头村、墨林村、东川村，双溪梓誉村、潘庄村等农家乐组团，打造“山祖水源”精品线路。

3.加快发展现代农业。以现代农业园区建设为抓手，大力发展生态循环农业、设施农业、精品农业和休闲观光农业，推进农业发展方式转变。不断壮大磐安中药材、茶叶、食用菌、高山蔬菜、生态养殖、经济林等特色产业，加快建设省级生态循环农业示范县、2个省级现代农业综合区和20个特色农业精品园。加快中药材加工园区建设，培育繁荣“浙八味”特产市场，推进中药材产业集聚发展。大力实施品牌战略和标准化建设，打响“磐安云峰”等农产品品牌。加强农产品质量安全监管，完善农产品质量标准体系。

（二）加大投入力度，巩固县域生态建设成果

1.加大生态文明建设投入。发挥政策导向作用，按照生态文明建设的要求，出台财政、金融、土地等方面的扶持政策，将公共财政支出的重点向饮用水源保护、污染防治、森林生态保护等生态文明建设重点领域和重点项目倾斜。对一些生态保护和建设、重要生态功能区、自然保护区和生物多样性保护与建设、生态环境监督能力建设等社会公益型项目，申请国家专项资金补助，积极引导社会资金投入生态文明建设。

2.不断完善规划编制。完善规划体系，按照推进城乡一体化的要求，进一步完善村镇布局规划，形成中心镇、一般乡镇、中心村和一般村梯次合理的村镇布局规划体系，明确中心镇中心村的数量与定点，明确各类村镇的定位和发展方向。推进人口集聚，加快中心镇中心村配套设施和服务功能完善，采取宅基地整理置换、村庄撤并等办法，大力实施下山移民工程，积极引导人口和居住向中心镇中心村集聚，全面提升统筹城乡发展水平。打造乡村景观线，强化全局战略思维，把全县当作一个大景区来规划，致力于推进环境、空间、产业和文明相互支撑、一二三产整体联动，串点连线打造一批“宜居、宜业、宜游”的美丽乡村样榜。

3.强化生态环境质量管理。实行环境与发展综合决策制，严格实行环境准入制，建立健全重大决策监督机制。积极推进规划环评、政策环评等，完善污染事故、防洪、地质灾害防治、应对极端气候变化等应急预案，严格落实项目审批环保“一票否决”制。围绕水源地生态保护、大气质量监管等重点，扎实开展“清洁水源、清洁空气、清洁土壤”行动，突出抓好水源、大气、土壤污染治理，切实解决好群众关心关注的突出环境问题。

（三）倡导绿色生活，努力打造生态人居环境

1.倡导绿色生活方式。广泛开展群众性农村生态文明创建活动，提倡使用清洁产品、新能源，提倡健康、文明的娱乐方式和消费方式。在农村住房改造建设中，积极引导农民新建住宅采用节能新技术，支持农户使用新型墙体建材、环保装修材料，推进农村建房节能节材。在抓好农民技能培训的同时，加强生态环保知识、政策和法律法规的宣传教育，使保护生态、爱护环境成为广大农民的自觉行动和生活准则。健全社会公众参与机制，积极开展绿色系列创建活动，大力倡导绿色、环保、节约的消费模式和生活方式。

2.培育特色旅游文化村。在全县文物普查的基础上，综合考虑区位优势、文化优势、生态优势、产业优势等因素，编制全县特色旅游文化村建设总体规划，培育开发城市养老型特色村、影视拍摄特色村、儿童游乐特色村、艺术创作特色村、农耕生活体验特色村、传统文化特色村等一批旅游特色村。突出特色旅游文化村建设重点，加强排水、排污、改厕、道路、路灯等公共设施项目建设，加强古文化、原生态的保护和建设，加强停车场、公厕等旅游接待设施建设，加强茶叶、林业、中药材、工艺品、农家乐等产业发展。加大政策扶持力度，在项目建设补助标准、政策扶持期限上给予倾斜，使特色旅游文化村建设真正出成效。

3.努力保护生态环境。大力推进生态环境建设，以大盘山国家级自然保护区为核心，大力加强生态公益林建设，加强护林管理，严格控制采伐，努力提高阔叶林和针阔混交林比重，逐步提高森林质量，改善生态功能。沿县域高速公路、省道、重要县乡公路两侧，按照因地制宜原则，有计划分批分层次种植芍药、油茶、茶叶、竹子、经济林等。大力推进重点天然林保护、重点生态区域绿化工程，努力提高天然林覆盖率。积极实施生物多样性保护工程。重点推进防治工业污染、控制生态污染、减少农业污染等污染防治工程，提高防治污染能力。大力开展水土保持生态环境治理。

（四）加强制度建设，完善落实科学保障机制

1.完善政府考核责任机制。建立政府生态文明考核指标体系，将生态文明建设绩效考核纳入政府绩效评估系统，进一步完善生态文明建设的考核指标体系和考核办法，建立更加符合生态文明要求的生态环保工作考核机制。加强对“三边三化”行动、农村环境卫生长效管理等生态文明建设重点内容的督查，创新督查方式，加大督查力度，确保各项工作落实到位。

2.完善治污执法与补偿机制。按照“谁破坏、谁负责；谁保护、谁受益”原则，落实排污权有偿使用和交易、生态补偿、绿色信贷、绿色贸易等制度，完善治污执法与补偿的利益调节机制。建立健全社会公众参与、专家论证和环保部门依法决定相结合的民主决策机制和公众对环境违法行为的监督机制，不断拓宽公众参与环境保护和生态文明建设的途径。

3.完善足额到位的生态补偿机制。为使生态补偿机制能更好地惠及源头山区县，建议完善足额到位的生态补偿机制。一是扩大生态补偿范围。磐安县对保护和改善全省生态环境作出了巨大贡献，建议省有关部门把该县的152.8万亩山林全部列入生态补偿范围。二是按“流域集雨面积”进行水域补偿。源头山区地形陡峭，截水面积少，但需保护的面积却很大，建议将按“大中型水库”权重补偿调整为“按流域集雨面积”进行补偿。三是适当提高生态补偿标准。磐安虽然享受一类补偿标准，但也只有19元/亩，建议提高生态补偿标准（提高到50元/亩左右）。四是创新流域水环境生态补偿机制。建议在省里统一协调下，探索建立下游受益县市转移支付生态补偿机制，让下游受益地区向上游保护地区转移支付一定的生态补偿金。