浅谈山区农村环境保护问题
省委党校进修一班四组
我省素有“七山二水一分田”之称，山区占据着全省陆域三分之二以上的面积，往往是重要的河流源头区和水源涵养区，具有重要的生态功能地位，在提供生态服务，维护全省生态安全方面发挥着重要的作用。近些年来，随着我省对农村环境整治力度的加大，农村环境面貌得到了较大地改善，但山区总体上属于经济欠发达区，经济基础相对薄弱，环境治理量大面广，环保设施普遍缺乏，环境管理难以到位，特别是随着产业结构调整加快，一些山区农村成为“十五小”和“新五小”等违法企业和落后产能转移区，局部区域工业污染严重，群众意见大。加上原有农业面源污染，种类繁多，成分复杂，控制难度大。在我省新一轮发展中，如何进一步保护和改善山区农村的生态环境，不以牺牲环境为代价，避免遭受污染和加剧污染，发挥山区应有的生态功能是一项值得研究的课题。我们结合各自工作的经验和体会，对丽水、桐庐等山区农村环保有关情况进行了调研和思考。
一、我省农村环保工作的成效和问题
自党中央提出建设社会主义新农村和省委省政府提出建设生态省以来，各级各部门都高度重视农村环境保护工作，相继颁发了一系列农村环境整治和加强农村环境保护的文件，开展了“千村示范、万村整治”、农村“五整治一提高”、“千万农民饮用水”等工程建设和生态市、生态县、生态乡镇村等系列创建活动，农村环境面貌明显改善，
1.生态创建成绩斐然。自1999年我省开展国家级生态示范区和生态市县建设以来，通过全省上下广大干部群众的共同努力，到目前止有1个国家级生态县，43个国家级生态示范区，20个省级生态县（市、区），138个全国环境优美乡镇，2个国家级生态村，总数位居全国前列。累计创建省级生态乡镇579个，县级以上生态村3999个。桐庐县注重把生态县创建引入社会经济发展主战场，将生态县创建与和谐社会建设、新农村建设有机结合起来，在发展中不断丰富建设的内涵，不断创新工作机制和管理体制，形成了"党委、政府领导，人大、政协监督，部门分工负责，生态办统一协调，社会公众参与"的生态县建设机制；已经初步走上了一条环境与经济相互促进、人与自然和谐共生的可持续发展之路，呈现出经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的良好态势。
2、 污染整治工程有序推进。全省完成全面小康建设示范村1181个、环境整治村10303个。已有88个县（市、区）划定了畜禽禁（限）养区，累计完成1960家规模化养殖场排泄物治理。因地制宜，积极采取有效方式处理农村生活污水，全省已累计开展农村生活污水治理的行政村5253个，占行政村总数的15％。山区海岛偏远村庄推广“统一收集、就地分拣、综合利用、无害化处理”的生活垃圾集中收集处理模式，农村生活垃圾收集率已达66%。磐安县从农民最关注的民生问题入手，把农村污水处理、垃圾处理作为工作重点，每年的投入1500万元以上，将有限的财力、物力集中到群众最迫切需要解决的生产生活环境问题上，极大地调动了农民的积极性。
3、环保设施建设得到加强。如丽水2008年，全市新建垃圾池(房)4349座，新增实施垃圾集中收集处理的村庄281个，农村垃圾集中收集率达到了73%。全市完成“百万农户生活污水沼气净化”工程建设村30余个。全市新增农村河道（含河沟、池塘）整治建设长度89.94公里，新增绿化面积14.5万平方米。推广“精、准”施药施肥技术，全市实施测土配方施肥技术的农田面积达到了102多万亩，建立化肥减量增效示范基地26个，建立农药减量工程示范面积8.3万亩。全面建成了300头猪以上规模化畜禽养殖场的污染治理设施，累计建成畜禽养殖场沼气工程255处。
4 、在全国率先建立生态补偿机制。我省在全国率先出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，省级财政生态补偿转移支付力度持续加大，2005年达65亿元，2006年达75亿元，2007年达85亿元。根据《钱塘江源头地区生态环保省级财政专项补助暂行办法》，2006年，省财政安排2亿元，对钱塘江源头地区10个县（市、区）进行专项补助。
5、 绿色农业技术得到推广。绿色有机食品从无到有，从少到多，已形成一定的规模。以丽水为例，已累计通过绿色、有机食品认证107个，发展无公害农林产品 130多个，无公害农产品基地45万亩，无公害林产品基地53.98万亩。绿色农业技术的推广应用，减少了化肥农药的使用量，增加了有机肥料的应用，既减轻了农业面源污染，又增加了农民的收入。
尽管我省在农村环保和环境污染整治取得了一些成绩，但总体仍属初步成效阶段。在环境基础设施建设、农村建设规划、环境监测管理等方面仍存在着不少的问题，许多深层次、根本性、实质性的问题，还有待通过综合性措施谋求解决。目前仍较突出的几个问题是：
1、农村垃圾收集基本到位，但无害化处置任重道远。具体表现一是垃圾综合利用率低。随着农村生活水平的提高和农民的传统生活习惯的改变，农村生活垃圾的数量和种类大量增加，已由过去易自然腐烂的菜叶果皮发展到塑料袋、快餐盒、废旧农药瓶、废电池等，其中许多都是不可降解的，导致农田利用的难度大。据统计，丽水市农村生活垃圾年产生量约为60万吨，集中收集的约43.8 万吨，收集可达73%，但处置方式绝大部分是简易焚烧，易产生较为严重的二次污染。由于一些焚烧炉距离农村居民点较近，或在交通要道旁，一定程度上影响群众身体健康，污染周边农作物，也影响农村景观。二是焚烧残渣随意处理。由于垃圾成分复杂，简易焚烧又不彻底，焚烧残渣无专门堆放场所，大都用于还田，造成隐形的土壤污染。三是一些农村日常保洁机制尚未建立，“脏、乱、差”现象仍较普遍存在。
2、规模养殖场虽已开展整治，但存在问题仍然较多。在省政府和有关部门的高度重视下，从2005年开始对全省规模化养殖场进行了专项整治，至2008年，全省已完成存栏300头猪（或相当排污量的其它畜禽）整治任务，但仅属初级整治。目前养殖业污水处理绝大部分采用沼气池处理技术，此技术虽然能大幅度降低废水浓度，但由于废水中COD等污染物浓度极高，很难达到达标排放的要求。据监测，处理后的COD浓度仍有上千。当初设计时处理后沼渣沼液应全部回田资源化利用，但现实中由于土地消化能力有限或农作物有季节性需要，因此很难做到全部利用。事实上，大部分养殖场目前仍是污水大量外排，造成周围严重污染。此外，原先一些养殖污染严重区域，很难消除已有的地下污染。三是由于推广“养殖上山”，虽然缓解了平原地区的养殖污染，但山区环境容量有限，造成局部小流域的污染。四是由于城市周边划定禁养区、限养区，大量养殖业由城市周边向农村山区转移，对山区农村环境构成了新压力。
3 农村地表水环境有所好转，但饮用水水质仍然堪忧。由于各地加强了农村污水处理设施建设，开展农村池塘河沟清淤整治，部分湿地生态系统功能有所恢复，水环境自净能力增强。但由于农村污水收集难度大，处理率依然偏低。据调查，丽水全市每年农村生活污水产生量为1790万吨，生活污水处理率不足10%，剩余的90%直接排放。一些地方偏重表面治理，许多池塘一填了事，原有污染源未彻底清除，再加上多年污染沉积，对地下水威胁仍然存在。据调查，丽水全市农村里的重要湿地系统—池塘的水质能达到3类水以上水质仍占少数，基本为4-5类水，一些畜禽养殖比较多的村甚至是劣5类。据统计，丽水市一年流失到溪流的氮肥2.12万吨，磷肥0.21万吨，农药873吨，化肥农药污染形势严峻。由于农村污染因子的复杂性和隐蔽性，而农村饮用水源点众多且分散，各地检测能力有限，农民对水质检测意识又不强，大部分行政村（或自然村）的饮用水没有及时检测。因此，山区农村饮用水安全问题非常突出。
4、新兴第三产业增加了农民收入，但带来的污染日益严重。随着休闲旅游业的发展，许多农村凭借着优越生态环境和独特的自然风光，开展了餐饮服务业，为农民增收拓展了渠道,但污染也日趋严重。有些旅游点生活垃圾也没有及时处理，出现了脏乱差现象。如果长期这样下去，势必恶化周围环境，使这一产业不能持续发展。以“农家乐”形式发展乡村旅游、农业观光游，是今后山区发展农村经济的重要内容，因此对正在开展的地方，及时建设污染治理设施就显得尤为重要，将为这一产业的发展营造良好的环境。
5、产业结构调整力度加大，但山区农村易成为非法企业和落后产能的集散地。由于各地特别是发达地区加大产业结构调整步伐，而山区农村特定地理环境条件，在环保监管上又存在漏洞，一些非法企业和落后产能借机向山区农村转移。近几年的情况充分说明这一点。2008年，丽水市莲都区取缔关停非法小炼油、塑料加工、洗牛皮、铜加工、钼浮选等30多家，青田县打击取缔仅非法洗牛皮就有20余家。这些非法企业大都选择在比较隐蔽地方，没有任何污染治理设施，一经发现，往往已造成严重污染。特别是一些企业主与当地乡村干部有利益上的关系，或本身是就是村里的“能人”，在地方“保护伞”下，处置难度增加，进而造成群体性事件。这在山区农村也是屡见不鲜的。
6、农村环保队伍初步建立，但由于体制机制等问题难以发挥应有作用。2004年开始，我省各地陆续在各乡镇内增挂环保办，配有兼职了环保人员。一些农村配有农村环保协管员，在农村环境保护中发挥着一定的作用。但由于他们职责不明确，待遇没落实，工作缺条件，业务素质低，一些地方农村环保人员形同虚设，作用不大。
二、农村环境保护的难点和制约因素分析
1、山区农村环境问题的复杂性。山区农村的村庄主要以群落式分布，临水而居、依山而建，村庄比较分散。数量多，规模小，村里地势高低不平。这些特点给环境基础设施建设带来极大的困难，也给运营增加了成本，增加了建设投入，设施共享率低。浙江省现有建制镇749个，而只有112个镇建有污水处理厂，大部分集中在平原地区。这就决定了不能走发达地区农村整治的路子，需要我们从实际出发，探索适合山区特点的农村环境整治的新路子。
2、经济落后是农村环境整治的最主要制约因素。山区往往是欠发达地区，地方财政收入少，可调控能力弱，基本上属“吃饭”财政。再加上城乡二元结构的体制，不可能很多的资金投入到农村。而乡镇的财政更是窘迫，绝大部分乡镇还在负债。村级集体经济也非常薄弱，许多村是“空壳村”，村干部的误工补贴尚不能解决。
3、残缺不全、难以落实到位的农村环保政策和法律。依法行政是实现环境管理的最重要手段，但目前真正涉及农村环保的专门法律尚没有，现有的环保法律也都是针对城市和工业而制定的，对农村的适用性非常差，难以执行到位。农村污水管理的法律基本上还是空白。《固废法》虽已颁布，但涉及农村固废管理的地方性法规，目前尚未制定。《畜禽业污染管理办法》只是部门规章，且针对的是存栏量大于500头的规模化养殖场，而山区农村绝大部分是50-500头的规模。
4、农业产业结构尚有不合理处。养猪是山区的传统产业，过去由于大多是零星养殖，农业生产又缺乏肥料，所以基本上作为农家肥还田使用。随着农民种植方式的改变，化肥的大量推广使用，猪粪尿的资源化利用越来越少。由于养猪排污量大，一头猪的排污量相当于7-8个人，特别是养猪规模化的发展，其粪尿集中污染问题就越来越突出。这对于环境容量比较小的地区，既要保护重要的江河源头，又要给发展工业腾出环境空间，科学合理发展养猪业显得很重要，要引导农民调整养殖业结构，发展污染少、效益高的其它畜牧业。
5 、农民的环境意识和生态观念有待进一步提高。农村居民长期以来有乱扔垃圾的陋习，农村又缺乏必要的环卫设施，再加上社会责任意识谈薄，随意处置垃圾、随意排放污水的现象非常普遍。特别是养殖户，只顾自己的利益，畜禽粪尿乱排，导致周围环境严重污染。
四、规划先行，进一步加强山区环境保护工作
1、领导重视，综合运用措施加强山区环境管理。
要充分发挥规划的龙头作用。按照城乡统筹的要求，将农村生态环境保护纳入城镇总体规划。村镇建设规划应注重与自然生态的和谐，强化生态环境功能区规划的约束作用，明确村镇布局、环境污染治理和生态保护等实施方案。我省正在编制了《浙江省农村环境保护规划》，其中要把山区农村突出出来，明确目标，突出重点，强化措施。
要发挥政治优势。县负总责，乡镇实施，村民自治。将环境保护纳入村规民约中。
要建立和完善经济政策。鉴于山区农村经济基础差，政府要加大对农村环保投入，充分发挥政府资金四两拔千斤的作用，激励农村开展环境污染治理和对重要环境指标开展监测。诸如生态补偿、以奖代补、减排替代等政策效果就很好。如污染减排替代方案，对在农村投资建立环保基础设施的企业，可以将减排下来量按一定比例用于扩大生产规模或上新项目，实现“以工补农”，这样既考虑到农业农村面源污染已占到水污染负荷的一半以上的实际，又加强了农村污水治理，不仅关系到社会主义新农村建设，也关系到为发展工业腾出环境容量，是一项意义重大而深远的举措。
要加强农村环境监测和监管。这方面浙江省明显滞后，农村环境监测、监管的一些标准体系和指标体系也要逐步跟上。加强镇(乡)、村环保员的配备。要完善县乡村考核机制和问责制度。对位于重要生态功能区的乡镇，取消或弱化经济考核指标，强化或增加环境保护内容。
要加强山区农村环保先进适用技术研究。农业农村面源污染不同与工业污染，要积极开展农村废物资源化综合利用方面研究，走清洁生产和循环经济路子，降低农村污染治理和设施运行成本。
要加强农村环保宣传，要像宣传计划生育一样宣传环保，使环保国策真正深入农村百姓的心里。
2、切实保障农村饮用水源安全。坚持突出重点、分步实施的原则，区分轻重缓急，有序推进农村居民饮用水安全建设工作。一要合理布局。要将工程项目细化至村一级，对供水项目的布局，要综合考虑水质、水量、水源、居民点布局和现有的水利工程、供水工程等因素，做到近期解困与远期发展、集中解决与分期解决相结合。对取水点的选择，要加强可靠性论证，确保取水点布局科学、合理、稳定。二要因地制宜。在确定供水工程类型和规模时，既要适度超前，预留空间，又要因地制宜，量力而行。对山区短期内无法迁移或规划不予迁移的村庄，可以采取投资小、易实施、见效快的分散式供水。三要突出重点。要突出重点人群，特别是要把解决广大农村中小学校饮用水安全问题摆在优先位置；要突出重点区域，对饮用水水质不达标，特别是因为氟、铁、锰等元素超标的区域，要优先解决当地村民的饮用水安全问题。四要做好结合文章。把农村饮用水工程建设与提高可持续发展能力、推进生态县市建设、新农村建设结合起来，与“百村示范千村整治”、“千库保安”、下山移民脱贫等工程结合起来，不断提高工作效率和水平。
3、完善农村垃圾集中收集和无害化处理系统。一是需要上下联动，各县（市）要向全社会开放城市垃圾填埋场，实现资源共享。在乡镇政府所在地或主要中心村，建立垃圾中转站，定期清运到城市垃圾处理场。在村里设置垃圾箱，建立卫生保洁制度，实行专人负责，定期清运到中转站。二是要因地制宜，分类指导。对于一些偏远山区农村，可以建设小型垃圾焚烧设施，就地处理，但必须选择好焚烧炉建设的位置和进行必要的垃圾分拣。
4、积极开展农村污水的治理试点和示范推广。要结合山区的特点，因地制宜，采用分散治理和集中治理相结合的方式进行。对于畜牧业较发达的农村，采用沼气处理技术，结合改厕、改厨、改圈，综合处理畜禽粪尿和生活污水。积极推广象桐庐推行的村庄生活污水湿地处理模式，充分利用农村池塘、水田的自净能力，结合农村景观建设，开展清淤清洁、养鱼养萍行动，恢复和重建湿地生态系统。对农村新区和化粪池建设比较完善的村，可以增添污水净化设施，集中或分散处理。城乡建设部门在审批农民建房图纸时，要把好生活污水处理关。各地可以选择一些村开展污水治理，形成一批适合山区实际的不同类型的农村污水处理示范点，为今后的推广打下基础。
5、走无害化、资源化和综合利用之路，解决畜禽养殖业污染问题。一是大力推广生态养殖模式。发达国家发展畜禽养殖业，绝大多数是属于既养畜又种田的模式，畜禽废弃物有充足的土地可以利用、进行消化。例如：荷兰全国只有4个大型农场，整个农业、畜牧业分散在全国13.7万个家庭农场，产生的畜禽废弃物自身进行消化；丹麦则靠全国8万个既种粮又养畜的自耕农；美国虽有大型畜牧场，但在养猪方面起主导作用的是年产200-500头猪的小型农牧结合的农场。这些经验值得我们借鉴。二是全面推广农村沼气。养殖业是多数山区传统农业产业，是农民收入的重要渠道，发展畜牧业仍是今后农村经济的发展方向。通过沼气这个纽带，既能解决畜禽的污染，又能解决农村能源，提高农村居民的生活质量，经处理的畜禽粪尿又是很好的有机肥源，可以说发展沼气是有百利而无一害。还可用作食用菌培养料，能减少树木的砍伐，同时是综合利用粪便的良好途径等等，各地可以自己探索，总结经验。三是要科学规划，合理布局，不断调整优化畜牧业结构。鉴于畜牧业特别是养猪业是个污染比较严重的产业，各地要合理区划，划定禁养区、限养区范围，对人口集聚区和重要生态功能区要实行禁养或限养，尽可能利用最少的环境代价，换取最好的经济效益。
6、努力把农药化肥的污染降到最低限度。一是大力发展绿色有机食品，实践证明这是一条既能发挥山区环境优势，增加农民收入，又能改善农业生态环境的“双赢”路子，已有许多这方面成功的经验，要继续大力推广。二是要采用综合防治技术防治病虫草鼠害。所谓的综合防治技术就是根据有害生物的发生发展规律，综合采用各种防治措施，选择性地施用农药，使农药用量最少，而获得的防治效果则最高，这样既经济而又能减少农药的污染危害。长期的实践证明，单纯依赖化学防治达不到根本解决农业病虫害的目的，同样，单独使用生物防治或任何其它一项技术措施，也证明不能得到令人满意的效果。因此，综合防治应成为现在乃至今后农业病虫草害防治的主要方向。三是积极推广测土配方施肥。通过现场会、技术培训、示范带动、技物结合等途经，让农民能真正撑握这项技术，最大限度地发挥化肥的效益，减少化肥的流失，减轻环境负荷。
卢春中
（桐庐、丽水环保局吴金福、陈灵敏提供有关材料）
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