中华人民共和国城乡规划法释义



区内进行建设的规定。

一、本条第一款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。

1．城乡统筹原则。这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。在制定和

实施规划的过程中，就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，适应区域人

口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要，合理配置

基础设施和公共服务设施，促进城乡居民均衡地享受公共服务，改善生态环境，

防止污染和其他公害，促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。

2．合理布局原则。规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。制定和实

施城乡规划应当遵循合理布局的原则，就是要优化空间资源的配置，维护空间

资源利用的公平性，促进资源的节约和利用，保持地方特色、民族特色和传统

风貌，保障城市运行安全和效率，促进大中小城镇协调发展，促进城市、镇、

乡和村庄的有序健康发展。省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制，

城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合

理布局的原则。

3．节约土地原则。人口多、土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。制定

和实施城乡规划，进行城乡建设活动，要改变铺张浪费的用地观念和用地结构

不合理的状况，必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资

源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标，做到合理规划

用地，提高土地利用效益。本法规定乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、

节约用地；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设

以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依法办理

农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

4．集约发展原则。集约发展是珍惜和合理利用土地资源的最佳选择。编制城



乡规划，必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本

国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约

型转变，建设资源节约环境友好型城镇，促进城乡经济社会全面协调可持续发

展。

5．先规划后建设原则。先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基

本原则。这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，县级以上人

民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划

和村庄规划。各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城

乡规划；要严格依照法定程序审批和修改规划，保证规划的严肃性和科学性；

要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理，在规划区内进行建设活动，必

须依照本法取得规划许可，对违法行为人要依法予以处罚。

二、本条第二款是关于在规划区内进行建设活动，应当遵守有关法律、法规

的规定。即在规划区内进行建设活动，除了要遵守城乡规划法以外，还要遵守

土地管理法、水法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关土地管理、

自然资源和环境保护等法律及其配套法规。

三、本条第三款是关于确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准的规定。

城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当由县级以上地方人民政府在城市总

体规划、镇总体规划中合理确定。确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准

应当根据当地经济社会发展的实际，不能为了搞“政绩工程”、“形象工程”贪大求

洋，盲目扩大发展规模、提高建设标准。

第五条 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国

民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。



一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会

发展所作的规划，对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。按照本条规定，

城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济

和社会发展规划。

二、对于城乡规划与土地利用总体规划的关系，土地管理法规定，城市总体

规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村

庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、

集镇建设用地规模；在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集

镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。城乡规划是由城镇体系规划、

城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、

镇、村庄等居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。而土地利

用总体规划，是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及

当地的自然、经济、社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、

战略性的总体部署和安排。城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源，

促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。但是，

城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。土地利用总体规划主要是以土地利

用为核心，处理建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地等土地资源

为主要目标，侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制，为土

地用途管制提供依据。城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，主

要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用，以引导控制建设项目的

空间布局和建设活动的有序进行，其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。

城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间

布局等内容，也为土地利用总体规划提供宏观依据。从制定和审核的程序看，



负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划

的编制与审核等工作，而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体

规划的编制、审核等工作。二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡

建设。因此，本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的

编制，应当与土地利用总体规划相衔接。

三、我国涉及城乡空间布局的规划很多，如土地利用总体规划、海洋功能区

规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。

就这些规划与城乡规划的关系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、

港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、

电力法等十多部法律作了相应规定。这些法律规定主要分为三种情况：一是土

地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规

划、海洋功能区划相衔接。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法

等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规

划，草原的保护、建设、利用规划，港口规划，公路规划以及民用机场建设规

划等与有关城市、镇、村庄规划相协调。三是铁路法、防洪法、文物保护法、

消防法、人民防空法、电力法等分别要求将铁路的线路、车站、枢纽以及其他

有关设施的规划，城市防洪规划，历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规

划，消防规划，人民防空工程建设规划以及城市电网的建设与改造规划等纳入

城市总体规划。

关于城乡规划与其他规划的关系，原城市规划法规定，城市总体规划应当和

国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调；《村庄和集

镇规划建设管理条例》规定，村庄、集镇规划的编制，应当以县域规划、农业

区划、土地利用总体规划为依据，并同有关部门的专业规划相协调。实践中，



城乡规划不是一个孤立和封闭的体系，城乡规划的编制要以其他专业规划为基

础，城乡规划编制中涉及很多基础性数据和资料，如人口规模、建设用地规模、

产业发展方向、交通布局等都来源于各个专业管理部门。同时，由于城乡规划

确定了将来城乡的空间发展方向，提出了建设活动的总体要求，这些反过来都

会影响专业规划的制定。因此，城乡规划应当与各个专业规划相协调。对此，

本法除了明确城乡规划与土地利用总体规划应相衔接外，对城乡规划与其他专

业规划的关系没有作重复规定，即城市总体规划还应当继续依法与有关专业规

划相协调，防洪、消防等有关专业规划还应当继续依法纳入城市总体规划。

第六条 各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

【释义】本条是关于城乡规划编制和管理经费保障的规定。

城乡规划的编制和管理经费是城乡规划编制、审批、实施以及监督检查各个

环节的财力保障。按照本条规定，城乡规划的编制和管理经费应当纳入各级人

民政府的财政预算，切实予以保障。不仅要把城市、镇的规划纳入财政预算，

还要把乡规划、村庄规划的编制和管理经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、

村庄没有财力编制规划、不能适应农村发展需要的状况。

第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序

不得修改。

【释义】本条是关于城乡规划的法律地位的规定。

本条规定，经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，这就明确

了经依法批准的城乡规划的法律地位。规划区内的建设活动、规划管理都必须

按照经依法批准的城乡规划进行，城乡规划主管部门不得违反城乡规划给予规

划许可，建设单位不得违反城乡规划进行建设，否则都应当承担相应的法律责

任。



为了避免一些地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更规划，本条

规定，未经法定程序不得修改已经批准的城乡规划。本法第四章对修改城乡规

划的法定条件和程序作了严格的规定。

第八条 城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法

律、行政法规规定不得公开的内容除外。

【释义】本条是关于城乡规划公布的规定。

一、城乡规划关系着各行各业的发展，关系着广大人民群众的切身利益。为

了提高政府工作的透明度，促进依法行政，保证规划的顺利实施，提高公众的

规划意识、参与意识和知法守法的自觉性，便于公众对规划进行监督，必须及

时将依法批准的城乡规划予以公布。原城市规划法规定，城市规划经批准后，

城市人民政府应当公布。城市规划法实施十多年来的实践证明，依法公布经批

准的规划，有利于公民、法人和其他组织了解规划的具体内容，严格按规划进

行建设，促进全社会对城乡规划实施监督。城乡规划法保留了这一规定，并加

以修改和完善。

二、本条对城乡规划的公布机关、公布时限和公布原则作了规定：

1．城乡规划的公布机关。城乡规划经依法批准后，有权公布的机关是城乡规

划组织编制机关。具体而言，全国城镇体系规划应当由国务院城乡规划主管部

门会同国务院有关部门公布；省域城镇体系规划由省、自治区人民政府公布；

城市总体规划由城市人民政府公布（直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府

公布）；县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府公布，其他镇的总体规

划由镇人民政府公布；城市的控制性详细规划由城市人民政府城乡规划主管部

门公布；镇的控制性详细规划由镇人民政府公布；县人民政府所在地镇的控制

性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门公布；乡规划、村庄规划由乡、



镇人民政府公布。

2．城乡规划公布的时限。经依法批准的城乡规划，城乡规划组织编制机关应

当及时公布，以利于公民、法人和其他组织尽早获得有关规划的信息，并按照

规划从事建设活动。

3．城乡规划公布的原则。即除法律、行政法规规定不得公开的内容外，城乡

规划的其他内容都应当公布。

第九条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管

理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管

部门查询。

任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告

违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，

应当及时受理并组织核查、处理。

【释义】本条是关于城乡规划管理中公民和单位的权利和义务的规定。

一、法律规定的“权利”是指法律赋予人们的某种权能，法律规定的“义务”是

人们必须遵守、履行的某种责任。本条规定，任何单位和个人都应当遵守经依

法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。这是对公民和单位义务的规定。同

时，本条还规定，任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符

合规划的要求向城乡主管部门查询；有权向城乡规划主管部门或者其他有关部

门举报或者控告违反城乡规划的行为。这是对公民和单位权利的规定。

二、本条规定的任何单位和个人都有遵守经依法批准并公布的城乡规划的义

务，就是指任何单位和个人在城乡规划区内进行建设，都必须按照城乡规划法

的规定来约束自己的行为，不能实施违反城乡规划的建设行为。这些义务具体

是：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，必须经



有关部门批准、核准、备案后，向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申

请，并取得建设用地规划许可证；在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土

地使用权的建设项目，国有土地使用权出让合同中应当包括依据控制性详细规

划作出的地块规划条件，并应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土

地使用权出让合同向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证；在城市、镇

规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者

个人应当向城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民

政府申请办理建设工程规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村

公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申

请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规

划许可证等。任何单位和个人在没有取得上述规划许可前，都不能从事有关的

建设活动，否则将承担相应的法律责任。

三、根据本条规定，单位和个人的权利主要有以下两种：

1．任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向

城乡规划主管部门查询。本法要求，所有经依法批准的城乡规划，都应当及时

公布。同时，法律也鼓励单位和个人对城乡规划工作提出意见和建议，促进城

乡规划行政主管部门依法行使职能。但是，在大多数的情况下，单位和个人有

可能不完全了解所有涉及其利害关系的建设活动是不是都符合规划的要求。因

此，法律规定任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规

划的要求向城乡规划主管部门查询，有关城乡规划主管部门有责任提供有关的

情况、信息。

2．任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控

告违反城乡规划的行为。对城乡规划实施情况的监督需要依靠群众，借助社会



力量。实践证明，在城乡规划的监督管理中，很多问题都是通过社会力量的反

映和举报才得以发现并最终得到有效处理的。

本条第二款规定的“违反城乡规划的行为”包括：一是建设单位或者个人虽然

已经取得规划许可证，但没有按照许可证所要求的范围、条件和程序从事建设

活动；二是未取得规划许可证就从事建设活动；三是有关行政机关违反城乡规

划法的规定核发规划许可证的行为。单位和个人进行举报和控告既可以用书面

形式，也可以用口头形式，但应注意说明被举报人或者被控告人的具体违法行

为等情况。

四、按照本条第二款的规定，城乡规划主管部门或者其他有关部门接到举报

或者控告，有责任及时受理并组织核查、处理。所谓核查，是指核实被举报人

或者被控告人是否有违反城乡规划的行为。所谓处理，是指对确有违反城乡规

划法的行为的被举报人或者被控告人依法作出处理。根据本法的有关规定，城

乡规划主管部门在查处违反本法规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应

当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议；依照本法

规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人

民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府

责令其给予行政处罚。同时，监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众

查阅和监督。

第十条 国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划

实施及监督管理的效能。

【释义】本条是关于国家鼓励采用先进的科学技术进行城乡规划管理的规定。

城乡规划是涉及多个领域的综合性规划，其内容必须不断适应复杂多变的社

会经济发展的需要，而先进的科学技术是增强城乡规划的科学性、推进城乡规



划工作的技术保障。本条明确规定，国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡

规划的科学性，并提高城乡规划实施及监督管理的效能。

第十一条 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。

县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理

工作。

【释义】本条是关于城乡规划管理体制的规定。

一、城乡规划管理体制是国家城乡规划管理组织体系和权限划分的基本制度，

是加强城乡规划管理的组织保障。

二、按照本条第一款的规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划

管理工作。原来负责全国城乡规划管理工作的国务院部门是建设部。2008 年 3

月，十一届全国人大一次会议批准了国务院的机构改革方案，批准国务院组建

住房和城乡建设部，不再保留建设部。住房和城乡建设部的主要职责包括统筹

城乡规划管理等。因此，这一款规定的负责全国的城乡规划管理工作的国务院

城乡规划主管部门，目前就是住房和城乡建设部。

三、按照本条第二款的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责

本行政区域内的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，

在省、自治区，是指省、自治区的建设厅；在直辖市，是指各直辖市的规划局

（北京市城乡规划主管部门为北京市规划委员会）；在市一级，是指市的规划

局；在县一级，是指县规划局或者承担城乡规划职能的建设局。县级以上地方

人民政府必须明确具体的城乡规划主管部门，以保证本法有关城乡规划的制定、

实施、修改、监督检查等各项具体规定的落实。

第二章 城乡规划的制定