江西省水利厅

此文原刊登于《水利发展研究》2016年第8期第5至8页。建议上传至江西水利厅网站“特别推荐”栏目。

关于江西省深化农田水利改革工作的调研与思考

摘  要：江西省深化农田水利改革取得一定成绩：高位推动改革，推进农田水利建设跨越发展；统一工程规划，统筹农田水利资金；稳步推进改革，提升工程管护水平。通过对江西省农村水利改革的实地调研发现，在思想认识上、体制机制上、基层服务体系上等还存在一些不足，亟需系统调查，深入研究、统筹解决。建议下一步应开展政策指导，总结和推广各地改革经验，完善机制，分类推进各类农田水利改革，加大支持力度，建立各级财政资金补助机制。

关键词：农田水利；改革；江西省

 

近年来，江西省农田水利基本建设投资不断加快，小型农田水利改造升级得到长足发展。“十二五”时期，江西省农村水利总投资达189.25亿元，有效推动解决了农田水利“最后一公里”问题。同时，我们也认识到，加强新时期农田水利建设，还需要进一步深化改革和创新，创建符合农村实际的农田水利建设和管理体制。

1.农田水利现状与进展

1.1基本情况

新中国成立以来，江西省农田灌溉工程建设取得显著成就，已初步建成蓄、引、提、灌、排等综合设施组成的农田灌排工程体系，为农业生产和粮食安全提供了基础保障。据统计，截至2015年底，全省农田有效灌溉面积达3040万亩，0.2m3/s流量以上的渠道有6.92万km，小型以上泵站近2万座， 0.05-10万m3的山塘共有19.96万座，总库容25.69亿m3，山塘所涉及的农田灌溉面积720.48万亩。

1.2工程建设进展及成效

江西省有12座大型灌区列入国家大型灌区续建配套与节水改造规划，自1998年以来中央下达我省大型灌区骨干工程投资计划24.13亿元，其中,中央投资14.43亿元，地方配套投资9.7亿元。江西省中型灌区续建配套与节水改造项目投资来源主要为农发中型灌区改造项目，2000年以来中央共下达农发中型灌区投资计划7.38亿元，涉及44个重点中型灌区。江西省自2006年启动了大型排涝泵站更新改造项目，先后有17处列入中部四省大型排涝泵站更新改造计划，6处列入全国大型灌溉排水泵站更新改造计划，总投资10.74亿元，共改造156座，装机17.99万kw。2009年以来，江西省总计有219县次被列为小农水重点县或项目县，已基本实现重点县全省覆盖，八年来江西省小农水重点县和项目县共下达投资近140亿元，其中,争取中央财政资金48亿元，省级财政投入45亿元，县级财政投入21.5亿元，群众投劳折资等其他投资25.5亿元。通过这几年小农水建设和改造，新增和恢复灌溉面积543万亩，改善灌溉面积1040万亩，新增节水能力20亿m3，新增粮食生产能力226万t，有力支持了我省粮食生产安全。同时，小农水建设有效提高了农业抗御自然灾害的能力，在历年抗旱中，“小农水”工程派上了“大用场”，凸显巨大的减灾效益，为项目区减少农业灾害损失发挥了突出作用，真正实现了旱能灌、涝能排，农民得实惠，政府得民心，部门树形象，事业得发展。

2.深化农田水利改革的措施及成效

2.1高位推动改革，推进农田水利建设跨越发展

一是召开高规格农田水利改革会议。为做好江西省农田水利改革相关工作，同时传达贯彻水利部今年1月在云南召开的全国农田水利改革现场会特别是汪洋副总理重要讲话精神，研究部署江西省农田水利改革工作。3月，省政府召开全省农田水利改革座谈会，总结了江西省农田水利改革有关工作和成效，并就下一步如何做好江西省农田水利改革工作提出了相关建议。

二是出台了省级工作方案。为做好改革工作，省水利厅成立了工作领导小组，明确了责任单位和责任人，制定了工作方案，整个改革工作稳步推进。省水利厅在经过调研、讨论、修改等一系列工作的基础上，于2015年6月以省水利厅名义印发了《江西省全面深化农田水利建设及运行管护机制改革工作方案》(赣水农水字〔2015〕38号)，对整个农田水利建设及运行管护机制改革工作进行了总体部署。

三是开展了督促和广泛调研工作。省水利厅成立专题调研组，调研督促兴国县、宁都县、新干县、高安市等4个试点县工作，选取了多个具有典型性和代表性的农田水利设施、水务站和农民用水合作组织开展了实地调研。通过调研，了解各县试点工作推进情况、发掘好的做法，指出一些问题，并充分搜集基层的意见建议。省水利厅组织有关单位负责人赴外省学习考察。赴江苏省江阴市、安徽省定远县考察学习农田水利建设及运行管护机制的改革经验，认真学习两省在改革工作的经验做法。

四是加大资金支持。为大力开展乡镇水务站能力建设， 2013-2014年，省财政分两批给予每个水务站2万元奖励。2015年，出台《江西省乡镇水务站能力建设标准》，要求2017年底前全面完成乡镇水务站能力达标建设。2016年从中央财政维修养护资金中列支600万元用于乡镇水务站能力达标建设，2016年计划从省级财政中再拿出4000万元对我省乡镇水务站能力达标建设进行扶持。小型水利工程管理体制改革试点期间，明确各地应当对深化小型水利工程管理体制改革工作经费给予支持。

2.2统一工程规划，统筹农田水利资金

一是发挥农田灌溉规划的整合作用。江西省高度重视农业综合生产能力建设， 2008年省发改、财政、水利、农业、国土、扶贫、农发等7部门完成了全省124个县级单位的农田灌溉工程规划编制，并全部通过本级或上一级人民政府的批准，形成全省农田灌溉工程总规划报告。根据农田水利建设工程规划，整合各部门、各渠道资金，用10年左右的时间，全面完成13座大型灌区、294座中型灌区和1.8万座小型灌区的建设任务，至2020年恢复灌溉面积1155万亩，改善灌溉面积1425万亩，使全省有效灌溉面积达到3590万亩，着力构建我省农业抗旱减灾高效体系。我省以农田灌溉规划为平台，发挥财政资金的引导作用，领导小组协调各方、统筹规划，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各方面的资金，包括国土、农发、农业、扶贫等部门资金，集中投入，分口实施，整片推进，完成农田水利建设规划任务。

二是发挥高标准农田规划统筹作用。按照“因地制宜、合理布局，突出重点、注重实效”的原则，省发改委牵头，会同财政、农业、水利、国土、农开办等单位，编制了全省高标准农田建设规划修编（2014-2020年）。高标准农田建设整合涉农资金，不是简单的捆绑，而是根据国家有关部门要求和资金使用方向，适度集中，优势互补，按照“定好一张单、各炒一盘菜、共办一桌席”的思路，坚持“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职、各计其功”的原则，实行“统一规划、统一标准、统一设计、统一施工、统一监管、统一验收”。在项目建设和资金管理上，各部门按照国家部委要求，确定各自的建设内容，严格执行国家有关部委项目管理有关规定，严格按照部委要求进行检查验收；在实际操作中，各地因地制宜，在同一个项目区，不同部门、不同项目可以选择分片式、交叉式、重叠式、全统式等模式进行整合，具体方式由县一级根据实际情况自行确定。不论方式如何，都必须以全省高标准农田建设规划为依据，按照《江西省高标准农田建设标准（暂行）》组织建设，按照同一张设计图纸同步施工，接受同级高标准农田建设领导小组的统一监管。项目竣工后，由领导小组组织相关部门共同参与、统一验收。

三是发挥高效节水引领作用。进一步强化南方节水减排基础、保障水资源可持续利用，在水利部的统一部暑下，江西省组织编制了《江西省南方节水减排实施方案》，围绕推广先进灌溉制度、水肥高效利用技术所需的配套工程，重点发展喷微灌、管道输水等高效节水灌溉工程的灌溉水源和配套工程，适度考虑改善排水水质的水污染防治配套工程，合理确定建设项目，该实施方案作为南方节水减排的指导纲领与行动策划，为高效节水建设发挥引领作用。

四是统筹规划整治山塘，保障灌溉水源。点多面广、星罗棋布的山塘工程是江西省农田灌溉系统的重要组成部分，是农村广大群众利益息息相关的重点民生工程。如何规划好、整治好、管护好山塘工程，是摆在全省各级农水部门面前必须思考和解决的难题。为此，江西省编制完成了《江西省山塘整治规划》，各县也分别编制了县级规划，并经县级政府批复。与此同时，省财政、水利部门联合制定并印发了《江西省山塘整治项目建设和资金管理办法》，从项目前期、建设管理、工程验收、资金管理、项目监督等方面对山塘整治项目进行了规范，建立“民办公助、以奖代补、先建后补”的机制，较好地整合了各部门及受益户的资金，深受基层群众的欢迎。

2.3稳步推进改革，提升工程管护水平

按照《江西省水利工程条例》要求，继续深化大中型灌区国有管理单位管理体制改革，进一步落实人员编制、维修和养护经费，继续深化单位内部改革，提高工程管理水平。按照“组建规范、产权明晰、水价合理、管理自主”的原则，加强小型农田水利工程产权制度改革，持续深入推进农民用水户协会规范建设工作，通过努力，基本将江西省农村集体所有的小型水利工程，全部按灌溉水系或行政区域组建规范的农民用水户协会，并交由协会管护。同时各级政府结合乡镇防办建设，切实加强乡镇水利管理服务体系建设，逐步完善农田灌溉工程长效管护机制，保障农田灌溉工程良性运行和灌溉事业可持续发展。加快农民用水户协会组建，深化工程建后管护制度改革。小农水重点县要实现“建得起、用得好、有效益、管长远”的目标，必须落实工程设施的管护责任，形成良性循环机制，使之持久发挥效益。江西省在重点县项目立项之初，就明确要求所有项目区必须建立农民用水户协会，并作为年度绩效考评的一项重要内容。江西省以农民用水户协会管护为主、基层水利服务组织指导为辅的农田水利工程建后管护制度已初步形成。

一是农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作稳步推进。高安、新干、宁都、兴国4个国家试点县的试点工作正在有条不紊的进行，各县根据实际情况，分别选取了6项改革试点内容，试点内容主要包括改革项目实施方式、明晰和移交工程产权、创新运行管护模式等方面。为抓好产权改革工作，省水利厅出台了省级工作方案，目前四个试点县已经全部完成产权确权和移交，出台了一系列规章制度，取得初步成效。新干县按照“政府引导，社会参与”的原则，建立了“目标责任管理、用水户协会管理、村民自治管理、合同经营管理”等四种小型水利工程管理模式；兴国县把山塘整治、“七小”水利工程、水毁工程纳入“以奖代补、先建后补”的建设管理模式；宁都县在农田水利设施管护方面探索出了以村委会、企业和农民用水协会为依托的3种管护模式。为探索江西省农田水利工程管护新机制，2015年省水利厅启动了小型农田水利工程维修养护财政奖补试点工作。通过采取4个四分之一的方式筹措维养资金，即省级、县级、乡级、受益户各负担四分之一的维养资金，维修养护工作通过以奖代补、先建后补的方式执行。2015年省财政拿出1000万用于试点，明确了34个县、109个乡镇、200万亩农田面积的试点任务。2016年江西省将继续开展试点工作，并加大试点范围和力度。

二是农业水价综合改革试点取得初步成效。高安、宁都两地2014年的农业水价综合改革试点已经完成初步验收工作，基本达到了改革的预期目标。试点区实施了用水计量设施及渠道改造，初步完成了水权分配，组建了农民用水合作组织，测算并落实了水价成本，制定了分类水价和超定额累进加价政策，建立了农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。通过定额管理、计量收费、节奖超罚等方式，培养农民“水是商品”的意识，提高了农业用水效率和效益，促进节约用水，农民主动缴纳水费，水费征收率显著提高。宁都县项目试点区末级渠系水利用系数由原来的0.6提高到0.8，水费收取率由原来的20%提高到90%；通过试点区实施精准补贴和节水奖励，种粮农户上缴水费较原先均有所降低，保障了种粮户积极性；通过建立工程维修养护基金，实现农业水费收入用于农田水利工程维修养护。结合财政适当奖补和农民用水户协会规范化建设，灌区水利工程维修管护经费得以保障。

三是进一步加强基层水利服务体系建设。大力开展乡镇水务站能力建设，全省乡镇水务站全部组建到位，新建恢复乡镇水务站1474个，覆盖所有农业乡镇，实现了乡镇一级的基层水利管理有机构、有编制，且全部是全额拨款事业编。2015年根据水利部要求，将乡镇水务站能力建设和农民用水合作组织创新发展作为农村水利改革的一项主要工作。着力扶持农民用水合作组织多元化发展，发挥其在小型农田水利工程建设和管理中的作用，允许财政项目和资金直接由农民用水合作组织开展工程建设和运行管护。如江西省山塘整治项目就是采取民办公助、以奖代补的建设模式，支持有积极性的农民用水合作组织承担项目申报、实施和管护主体的责任，取得良好的效果。2016年，省水利厅联合发改委、民政厅、农业厅、工商局印发《进一步推进农民用水合作组织创新发展的指导意见》，为农民用水合作组织创新发展提供政策支持。据最新统计，全省共成立农民用水合作组织7463家，参与农户达到484.7万户，管理灌溉面积1809.93万亩，约占全省有效灌溉面积的60%。2014年江西省有46个农民用水协会被评为全国示范组织，占全国总数的18%。涌现出万载鲤陂、高安梨塘、德安大溪畈、瑞昌流壁堰等一批先进典型农民用水合作组织。

3.思考与建议

调研中发现，虽然江西省深化农田水利改革取得一定成绩，但在思想认识上、体制机制上、基层服务体系上等还存在一些不足，亟需系统调查，深入研究、统筹解决。

1.开展政策指导，总结和推广各地改革经验。

由于农田水利改革点多面广，改革政策性强，工作量大，不少地方对农田水利改革的重要性和紧迫性认识不足，对推动改革存在畏难思想，工作缺乏思路，办法不多，措施不够。建议从中央层面对有关农田水利改革工作进行整合。农田水利改革是一个系统性的改革，涉及到方方面面的内容。就目前来看，从水利部层面有多个部门在推动相应改革，牵涉到不同的司局，到省级层面又参照执行，但是大多数改革到基层落地的时候又归并到一起，所以建议能从中央层面统一出台改革文件、统一改革步骤和要求，以便各级水利部门执行。同时加强省际间的沟通交流，共同探究探讨，推动改革总体前进。

2.完善机制机制，分类推进各类农田水利改革。

近年来，江西省虽然在农田水利建设管理上出台了一些法规及政策性文件，如出台了《江西省农田水利条例》、《江西省山塘整治项目建设和资金管理办法》等，一定程度上促进了农田水利建设管理，但在农田水利改革的体制机制还是不够完善，如在引进社会资本参与农田水利建设管理方面缺乏成熟的政策和办法，在农田水利工程维修养护资金使用管理方面也没有专门的制度，在引导和扶持农民用水合作组织创新发展方面还没有创新的举措。鉴于目前水利改革任务繁多，对口的部门不一致，有关改革工作在改革对象、改革内容、改革时间以及牵头部门等方面有区别，下一步应各级水利部门加强统筹协调工作，分类推进，各司其职，相关业务部门既要纵向对接，也要横向衔接，共同推进小型水利工程管理体制改革、农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点等改革工作。

3. 加大支持力度，建立各级财政资金补助机制。

农田水利改革的目的是为了实现农业节水、促进农业现代化，让水利更好的服务农业。但由于宣传不到位、政策措施不落地等多方面原因，部分农民对改革的目的和意义了解不够，对公布的改革政策和措施不理解，导致当地农民参与农田水利改革的积极性不高，从而影响改革的进程和效果。农田水利的各项改革，各级财政资金支持是关键，农田水利工程尤其是小型农田水利工程三分建七分管，农田水利工程管护至为重要的，建议各级财政进一步加大对农田水利工程建设和管护补助力度，提高补助标准，建立长效资金补助及管护机制，真正做到有钱办事，有足够的钱办必办的事，巩固和发展农田水利改革成果。