目前在我国，“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会广泛支持”的安全生产格局已经形成，“安全生产监督管理部门综合监管，其他部门依法监管”的监管体制已经确立。笔者认为监管体制的核心是职责，完善综合监管体制的关键是理清监管关系，找准工作定位，完善规章制度，明确部门职责。
安全生产监管工作分专项监管、行业监管和综合监管3层，相应地，有关部门归为专项监管部门、行业监管部门和综合监管部门3类。需要说明的是，行业主管是计划经济时期的重要特征，随着国民经济的发展和政府职能的转变，行业的界限越来越模糊，行业管理的作用在逐步弱化，专业监督的职能在逐步加强。
专项监管通常依据专项安全生产法规，职责规定明确，专业性强，监管范围限于专项领域，一般由某个政府部门独立承担法定监管职责。如特种设备安全监管，质监部门依据《特种设备安全监察条例》，全面负责特种设备的设计、制造、安装、改造、维修等各环节监管工作，职能集中，与其他部门交叉较少。因此，专项监管是一种相对独立的监管主体责任。监管对象包括涉及专项领域的企业、事业单位和机关。
行业监管的范围限于本行业，监管对象包括本行业企业、事业单位。部分行业有行业法规依据，依法实施监管;部分行业无行业法规依据，根据“三定”方案实施管理。行业监管的职能有两方面：一是全面组织本行业安全生产监管工作，承担行业管理责任;二是对其他部门负责的专项监管工作承担行业配合责任。此外，根据相关法律法规规定，部分行业监管部门依法承担本行业特定领域的监管主体责任。
如建筑安全，住房城乡建设委作为建筑行业安全生产的综合监管部门，负责全面组织管理建筑行业安全生产监管工作，对本行业涉及的消防、职业卫生等专项监管工作承担管理责任，支持配合公安、安监、卫生等部门履行专项监管职责。此外，依据《建设工程安全生产管理条例》，对建筑施工安全承担监管主体责任。
综合监管的对象不是生产经营单位，而是同级政府部门和下级政府，履行的是行政监督责任。监管的内容不是具体的安全生产状况，而是政府及其部门履行安全生产监管职责的情况，包括履行法定职责和管理职责两方面的情况。
监管对象、内容的特殊性决定了监管手段的特殊性。目前主要有两种：一是采用考核、督察等方法直接对政府及其部门进行监督检查;二是通过对生产经营单位的抽查，评估有关部门履行监管职责情况。
安全监管部门作为政府在安全生产领域的综合监管部门，负责本行政区域内安全生产的宏观管理，承担综合监管职责，指导、协调有关部门履行职责。此外，根据《危险化学品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》，安全监管部门承担危险化学品、烟花爆竹的行业监管责任。
综上所述，专项监管承担监管主体责任;行业监管承担行业管理责任和行业配合责任;综合监管承担综合管理责任和行政监督责任。
根据我国现行的安全生产监管体制，部分行业监管部门依法承担本行业特定的监管主体责任，综合监管部门依法履行部分行业监管职能。
监管部门职能的多重性，要求工作定位要准，随着监管角色的转换及时调整思路，处理好监督与被监督、管理与被管理、宏观和微观、整体和局部的关系。
简单地说，安全生产监督管理体制由三重监管、三类部门和五种责任构成。
安全生产监督管理是三重监管关系共同作用的结果。任何一项安全生产工作，必然归属于某个专项领域，所在单位都必然归属于某个行业，都不可能脱离专项监管、行业监管和综合监管，都能找到承担相应监管职责的政府部门。
三重监管在监管体制中的地位、作用是不同的，专项监管是基础，行业监管是保障，综合监管是督促。比如消防安全，监管工作主要取决于公安消防部门，同时又离不开行业部门提供的保障，公安消防部门需要通过行业监管这条路径，将监管触角延伸到各个单位。作为安全生产的组成部分，公安消防部门需要综合监管部门提供宏观管理指导、部门间的协调和对有关部门的督促。
就推进安全生产工作而言，管理是第一位的，监督是其次。管理有行业管理、综合管理两个层面，行业管理是针对具体问题的实质性管理，手段多、见效快;综合管理是建立在行业管理基础上的宏观管理，要通过行业监管这座桥梁才能发挥作用。因此，在强调专项监督的同时，要抓住行业管理，促进综合管理。
《安全生产法》《北京市安全生产条例》对综合监管的两方面的职责定位很明确：一是综合管理，二是行政监督。关于综合管理，已有一些成熟手段和措施，如形势分析、工作通报、举报处理、工作协调、例会制度等;关于行政监督，目前主要采取综合考核、监督检查等措施，在具体实施方面还需继续探索。
安全生产监督管理的工作定位必须服从职责定位，否则，监管的体制机制难以有效运行。随着监管工作的逐步深入，综合监管工作定位的重要性越来越突显，管理上的越位，严重影响综合监管职能作用的发挥。如建筑安全监管，住房城乡建设部门依据《建设工程安全生产管理条例》，负责建筑施工单位安全生产的监管，综合监管部门依据《安全生产法》等法规，负责住房城乡建设部门履职情况的监督。实际工作中若处理不好监管和监督的关系，往往造成工作角色的错位，监督演变成监管，其结果是部门工作交叉，对企业重复检查、重复执法。管理上的越位，实质上构成行政的不作为。
另一方面，政府部门代替履行企业主体责任的情况也不同程度地存在。
对专项监管部门来说，行政执法的主要目的是对生产经营单位进行监督，而对综合监管部门来说，监督检查的主要目的不仅仅是查处生产经营单位，更重要的是监督有关部门履行监管职责情况。因此，综合监管行政执法的理念必须转变。
比如消防安全检查工作，综合监管部门要站在综合监管的高度，通过抽查掌握整个消防领域的安全状况，评估公安消防部门履行专项监管职责情况，统计分析抽查发现的问题，提出综合管理措施。依法移送消防安全领域违法案例，本身就是对公安消防部门履职情况的一种监督。
转变执法理念，对综合监管部门的监督检查工作提出了高要求。一是监督检查计划要科学，对抽查的范围、企业类型、项目内容和频次等，要进行科学规划，对检查结果要作统计分析，才能掌握行业安全生产基本状况;二是需要建设高素质的执法队伍，全面掌握综合监管、行业监管和专项监管的法律法规，熟悉相关执法程序，以确保向有关部门移送的案例准确无误;三是行政执法以监督政府部门为主要目的，执法行为必须规范，指导和示范作用要加强。
建立安全生产行政执法专项优先制度，强调专项监管部门的主体责任，基本原则是：专项监管部门监督检查优先、行政处罚优先。对生产经营单位的监督检查和行政处罚，主要由专项监管部门依据专项法律、法规和规章实施。
当在监督检查过程中，发现安全生产违法行为，凡是专项法规有处罚规定的，应当由专项监管部门依法实施;专项法规无规定而行业法规有规定的，由行业监管部门依法实施;专项法规和行业法规都未规定的，由综合监管部门依法实施。行政执法专项优先制度要求，监管部门必须按照优先原则移送案例，包括行业监管部门的移送和综合监管部门的移送。
实施行政执法专项优先制度，主要基于以下3方面的考虑：一是专项监管部门的主体责任地位决定其行政执法的主导地位，同时也是提高专项监管权威性、实现权责统一的需要;二是就法规的专业性、权威性和操作性而言，专项法规优于行业法规，特殊法优于一般法，以专项法规作为行政执法主要依据，有利于法制统一;三是明确各部门监管的重点，强化监管职责，避免多重执法，提高行政效率。
《安全生产法》《北京市安全生产条例》等法律法规，奠定了监管体制的法制基础，确立了综合监管的法律地位。专项监管、行业监管是监管体制的组成部分，是综合监管的实施基础，发挥着不可替代的作用。就落实生产经营单位主体责任来说，综合监管的作用是推动，行业监管是组织管理，专项监管则是具体监督落实。
安全生产监督管理的前提是要做好相关职责的切分工作，充分发挥专项监管和行业监管的作用，不能完全依靠综合监管部门独自推动。要求站在宏观管理的高度，对监管的具体范围、对象、场所和城市运行中新生的危险作业等进行细分，并依法归属到相应的监管部门。一条有效途径就是在现行法律法规的基本框架下，制定并实施相关规章制度，明确监管手段、措施，明确综合监管、行业监管和专项监管的具体职责，在稳步推进各项监管工作的同时，巩固和完善综合监管体制，强化监管关系。
国家安全生产监督管理总局规定了关于综合监管的信息通报、综合协调、考核评估、形势分析和监督检查等多项制度，相关职能主要通过安委会来实现。为进一步完善综合监管体制，需要通过地方立法固化安委会职能，同时采取措施提高综合监管的实际效能水平，切实发挥指导、协调作用，促进综合监管部门顺利履行综合监督职责。
从法制建设的层面上讲，综合监管体制已经确立。通过安全生产法制建设的历程，深入剖析综合监管存在问题的原因，最终都会追溯到监管体制。因此，要从根本上解决综合监管体制在建设、运行过程中的问题，必须加强安全生产法制建设，立法强化综合监管的体制机制，统一各方对综合监管基本职能及其监管关系的认识。
1.明确三重监管关系。
立法明确专项监管和行业监管概念，规定三重监管的基本职能及其相互关系。
2.进一步明确监管部门职责。
立法明确监管主体责任、行业管理责任、行业配合责任、综合管理责任和行政监督责任，规定五种监管责任的基本内容，明确承担相应责任的政府部门。
专项监管部门基本职责：全面负责专项监管工作，承担监管主体责任;接受综合监管部门监督检查。
行业监管部门基本职责：组织实施行业监管工作，承担行业管理责任;支持、配合专项监管部门履行职责，承担行业配合责任;接受综合监管部门监督检查。
综合监管部门基本职责：负责安全生产的宏观管理，承担综合管理责任;督促专项监管部门和行业监管部门履行职责，承担行政监督责任。具体包括：制定安全生产规划;分析预测安全生产形势，发布安全生产信息;综合管理事故统计工作;组织协调安全生产事故的调查处理;监督检查涉及安全生产的法律、法规、规章、规范性文件及安全生产责任制的执行情况;指导、协调、监督检查和考核有关部门承担的专项监管和行业监管工作。
为协调安全生产行政执法工作，明确各专项监管部门、行业监管部门和综合监管部门的监督检查重点，统一和规范行政处罚，保障综合监管体制有效运行，应当建立安全生产行政执法协调机制。
行政执法协调机制的核心内容有两项：一是实施安全生产行政执法专项优先制度，确立专项监管部门在监督检查和行政处罚方面的主体地位;二是规定安全生产案例移送制度，对行业监管部门和综合监管部门的行政执法和案例移送工作进行规定，并在立法中予以明确。
体制机制比较抽象，法律法规的相关规定也比较宏观，需要配套的规章制度作支撑，诠释其蕴涵的具体内涵。法律法规对职责的规定也相对原则，需要配套的规章制度进行细化。各专项监管、行业监管和综合监管部门的具体工作职责，应当通过规章制度得到具体体现。
完善安全生产监管体制的有效途径是法制建设，在相关法律法规的基本框架下，根据监督管理工作实际需要，制定和完善安全设施“三同时”、重大危险源、事故隐患、危险作业、教育培训等方面的规章制度，明确相关职责，强化监管体制。
1.安全设施“三同时”
“三同时”的主要问题在监管环节，建设单位主体责任不落实的根源也在于缺乏有效的监管措施。
“三同时”立法，需要重点研究解决以下问题：一是安全设施的具体范围;二是实施“三同时”审查验收的建设项目范围;三是建设项目立项、设计、施工和验收4个环节的监管措施及其实施部门;四是落实生产经营单位主体责任的措施;五是相应的法律责任。
2.重大危险源
重大危险源监管的主要问题在执行环节。
国家发布了重大危险源的辨识标准，《安全生产法》《北京市安全生产条例》规定了检测、评估、监控、应急、备案等监管措施，但由于缺乏技术支撑，加上监管体制不明，各项措施并未落到实处。监管工作自上世纪90年代启动至今，还基本停留在信息系统建设、试点监控阶段。
重大危险源监管专业性强，行业差异大，立法应重点规定以下内容：一是规定生产经营单位监控、应急、辨识等主体责任;二是确立分级监管的基本思路，明确行业监管的主导地位、专项监管的专业监督和综合监管的组织协调作用;三是推动行业监管部门制定相关技术标准;四是发挥中介机构的技术优势。
3.事故隐患
事故隐患监管与重大危险源监管的体制类似，立法应重点明确以下内容：一是规定生产经营单位排查、治理、监控事故隐患的主体责任;二是明确分级分类监管的体制，通过分类明确专项、行业监管部门职责，通过分级明确各级政府及其部门的职责，综合监管部门负责事故隐患监管的组织管理工作;三是对历史遗留、无主体责任单位、涉及公众安全和治理难度较大的重大事故隐患的治理工作规定特别措施;四是建立重大事故隐患责任追究制度，倒查有关政府部门、生产经营单位、个人的责任，防止和减少新的隐患产生。
4.危险作业
北京安全生产是以城市运行为主要特点，随着经济社会的不断发展，危险作业逐步从传统经济领域转入城市基础设施运行维护领域，如外墙清洗、道路养护、立交桥维护，及以化粪池清掏和污水管道疏通为代表的地下有限空间作业等。危险作业涉及的监管部门多，以地下有限空间作业为例，承担相应监管职责的政府部门包括水务、环卫、市政市容、住房城乡建设、民防、安全监管等部门。
关于危险作业监管立法，需重点规定以下内容：一是危险作业的认定;二是监管手段，目前可供参考的有4种，包括行业准入、人员资格(纳入特种作业)、制定并实施强制性地方标准、授权市政府规定特别措施;三是监管体制，确定实施许可、监管的有关政府部门及其职责。
5.安全生产培训
安全生产培训立法重点规范培训、考核两方面的问题，核心是保障生产经营单位各类从业人员参加培训并获得相应的安全技能。主要内容如下：一是组织管理体制，重点明确行业监管部门、属地政府责任;二是政府部门考核的人员范围及考核方式;三是培训费用，破解组织管理与收费相背离的难题;四是行政处罚，规定强制培训相关法律责任;五是生产经营单位自主培训的条件及其认定;六是大纲、教材、师资管理的具体办法;七是对培训机构的监管措施。
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